Studiefinanciering als
agency-probleem
M.H. Bakker en A. Klink*
e studiefinanciering kan beschouwd worden vanuit de agency-theorie. De
overheid, als principaal, heeft er dan belang bij om studenten zo hard mogelijk te
laten studeren, tegen zo laag mogelijke handhavingskosten. Dat kan worden bereikt
als de basisbeurs wordt omgezet in een lening, en de aanvullende financiering
bestaat uit een gift.
D
Toegankelijk en kwalitatief hoogwaardig onderwijs is
een voorwaarde voor een goed opgeleide beroepsbevolking. Hiervoor is de overheid nodig; zonder overheidsinterventie zouden vele burgers van onderwijs
worden uitgesloten, vanwege de onevenredig hoge
kosten en doordat zij de waarde van onderwijs onderschatten. Overheidsinterventie vindt dus zijn reden in
positieve externe effecten en merit -overwegingen 1.
Het hoger onderwijs neemt daarbij een bijzondere
positie in. Zo gaat de uit paternalistische overwegingen opgelegde leerplicht niet op voor studenten. Wel
geldt als uitgangspunt dat niemand de toegang tot
het hoger onderwijs ontzegd wordt als is voldaan aan
de toelatingseisen. De hoge kosten kunnen echter de
toegang voor de lagere inkomensgroepen belemmeren, omdat niet iedereen op de kapitaalmarkt kan lenen. De redenen voor overheidsinterventie in het hoger onderwijs komen dan ook voort uit positieve
externe effecten, rechtvaardigheidsoverwegingen
en
imperfecties op de kapitaalmarkt2.
Het bverheidsbeleid dat op die argumenten inhaakt kan verschillende vormen aannemen. In Nederland is het accent daarbij komen te liggen op het
aanbieden van een volwaardig stelsel van studiefinanciering. Als beleidsinstrument is studiefinanciering
echter een ongrijpbare materie gebleken. Zo is de
deelname van kinderen uit de lagere inkomensgroepen zeer teleurstellend3. Ook de financiële gevolgen
voor de overheid zijn consequent onderschat. Verlagingen van de prijscomponent, de hoogte van de
beurzen, zijn steeds teniet gedaan door een explosieve toename van de hoeveelheidscomponent,
het aantal studenten. Naast problemen bij het realiseren van
de gestelde beleidsdoelen is er dus ook sprake van
een financieel beheersingsprobleem.
In dit artikel wordt de studiefinanciering beschouwd vanuit de agency-theorie. Eerst wordt bekeken in hoeverre deze theorie toepasbaar is op de relatie tussen overheid en student. Vervolgens wordt
onderzocht of de manco’s van de huidige studiefinanciering worden opgelost door een op handen zijnde
wetswijziging. Daarna wordt met behulp van de agen-
ESB 12-10-1994
cy-theorie bekeken of een ander stelsel van studiefinanciering de geconstateerde manco’s kan wegnemen. Tot slot wordt ingegaan op de voornemens die
zijn opgenomen in de Rijksbegroting 1995.
Overheid en student: principaal en agent
De agency-theorie behandelt contracten tussen een
opdrachtgever (principaal) en een gelastigde (agent),
en stelt dat agenten streven naar maximalisatie van
het eigen nut. De agent zal dus ‘geprikkeld’ moeten
worden om te doen wat de principaal verlangt. Hierbij maakt de principaal zogenaamde agency-kosten,
die hij zal trachten te minimaliseren.
Het sinds 1986 bestaande stelsel van studiefinanciering bestaat voor iedere voltijds-student uit een
gift: de basisbeurs. Daarboven kan afhankelijk van
het ouderlijk inkomen een rentedragende lening en
een aanvullende gift worden verstrekt. In hoeverre
kan de relatie tussen overheid en student via de studiefinanciering nu gezien worden als een principaalagentrelatie?
Allereerst kan worden opgemerkt dat er sprake is
van een relatie onder het regime van beloning en
prestatie; van een student wordt in ruil voor een
studiebeurs verwacht dat hij een diploma behaalt
binnen een voorgeschreven termijn. Om voor een
beurs in aanmerking te komen zal de student moeten
voldoen aan door de overheid geformuleerde rand-
• De auteurs zijn respectievelijk bedrijfs- en algemeen econoom, en werkzaam in de accountancy en bij de rijksoverheid. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. 1. Koopmans, A.H.E.M. Wellink, H.J. Woltjer en C.A. de
Kam, Overheidsfinanciën,
Stenfert Kroese, Leiden! Antwerpen, blz. 129 e.v.
2. zie hiervoor: H. Oosterbeek, Studiefinanciering en onderwijsbeleid, E5B, 23 november 1988, blz. 1113-1116.
3. C. Schuyt, De zittende klasse, Amsterdam, 1992, blz. 45
e.v. Deze socioloog merkt op dat de studiefinanciering,
net
als veel andere beleidsinstrumenten,
ten goede is gekomen
aan bevolkingsgroepen
waarop zij niet was gericht.
voorwaarden 4. Dit laatste impliceert dat de relatie tussen principaal (overheid) en agent (student) is gebaseerd op een, weliswaar niet formeel, contract.
De student zal nu trachten zijn eigen nut te maximaliseren. Dit uit zich in de handelwijze een zo hoog
mogelijke studiefinanciering te ontvangen door beïnvloeding van de randvoorwaarden en het oprekken
van de termijn waarin de prestatie moet worden geleverd. Meer concreet betekent dit dat de student zal
trachten het deel van de studiefinanciering dat als gift
wordt verstrekt te maximaliseren door zich als uitwonend te laten registreren, bijverdiensten niet aan te
melden en het volledig benutten van de inschrijfduur
aan de onderwijsinstelling. Dit gedrag leidt ertoe dat
de door de overheid verlangde prestatie niet tijdig
wordt geleverd, de randvoorwaarden niet in acht
worden genomen en zo de agency-kosten toenemen.
Agency-kosten kunnen worden onderverdeeld in preventiekosten, inspectiekosten en consequentiekostenS.
Preventiekosten zijn de kosten die de principaal
maakt met het opstellen van regels en voorschriften
om de handelingsruimte van de agent te beïnvloeden
of te beperken. In het kader van de studiefinanciering gaat het hier primair om de kosten verbonden
aan het aanpassen van de randvoorwaarden door
middel van wetswijzigingen. Inspectiekosten worden
door de principaal gemaakt met de controle op de
naleving van de door hem gestelde randvoorwaarden. Concreet gaat het hier om de kosten die de overheid maakt bij de controle op inkomensgegevens en
de feitelijke woonsituatie. Consequentiekosten
ten
slotte kunnen worden gedefinieerd als de door de
agent verworven baten die de principaal met het opleggen van randvoorwaarden probeert te voorkomen. Vertaald naar de praktijk van kunnen de consequentiekosten worden gedefinieerd als onrechtmatig
en ondoelmatig uitgekeerde studiefinanciering.
In ieder geval zal de overheid in haar rol als principaal trachten de agency-kosten te minimaliseren6.
Incidenteel zullen daarbij de inspectie-en preventiekosten worden verhoogd via het invoeren van extra
controlemaatregelen en het wijzigen van het studiefinancieringsstelsel. De overheid hoopt daarmee structureel een hoger bedrag aan consequentiekosten
te
besparen.
Agency-problemen
Uit de beschrijving van de agency-relatie tussen overheid en student is al duidelijk geworden dat het stelsel van studiefinanciering wordt gekenmerkt door
een aantal manco’s. Er worden er hier vier onderscheiden:
• De fraudegevoeligheid door het verschil in de
hoogte van de basisbeurs voor uitwonende en
thuiswonende studenten. Daar de uitwonende
beurs hoger is dan de thuiswonende beurs kan het
voor thuiswonende studenten aantrekkelijk zijn
zich als uitwonend te laten registreren. Deze mogelijkheid kan het totale bedrag aan onrechtmatig uitgekeerde studiefinanciering en daarmee de agencykosten verhogen;
• De fraudegevoeligheid van de verrekening van bijverdiensten. Doordat bijverdiensten in eerste instantie ten laste worden gebracht van de niet-rentedragende delen van de beurs worden studenten
gestimuleerd deze niet aan te melden. Ook hier is
er sprake van onrechtmatig verkregen studiefinanciering en een verhoging van de agency-kosten;
• De maximale duur van de beurs. De huidige termijn van vijf jaar heeft als negatieve bijwerking dat
progressie in de studie wordt afgekapt. Eén tot
twee jaar studiefinanciering is immers te weinig
voor het voltooien van een universitaire studie na
afsluiting van een HBO-opleiding. Indien slechts
één jaar studiefinanciering resteert ontstaat de mogelijkheid dat een student begint met een academische vervolgopleiding maar deze na verloop van
tijd moet staken. Een jaar studiefinanciering wordt
dan ondoelmatig gebruikt en leidt tot een verhoging van de agency-kosten. Daarnaast heeft de verkorting van het recht op studiefinanciering duidelijk negatieve effecten op de kwaliteit van het
hoger onderwijs daar onderwijsinstellingen hun onderwijsprogramma’s hierop zullen afstemmen.
Hiermee worden de positieve externe effecten die
van het hoger onderwijs verwacht mogen worden
negatief beïnvloed.
• Ten vierde de problematiek van de ouderlijke bijdrage. Daar het verkrijgen van ouderlijke inkomensgegevens voor bepaalde studenten niet mogelijk is, ontvangen zij minder studiefinanciering dan
waarop zij rechtens aanspraak zouden hebben.
Hoewel dit manco voor de overheid geen effect
heeft op de agency-kosten worden studenten verstoken van voldoende financiële middelen om hun
opleiding af te ronden. Daarmee komt de toegankelijkheid van het het hoger onderwijs in gevaar
en neemt ook hier de betekenis van de externe effecten af.
Met de wetswijzigiging ‘Student op eigen benen’ is
voor de eerste maal een aantal maatregelen afgekondigd waarmee het huidige stelsel van studiefinanciering drastisch zal worden gewijzigd7.
4. Randvoorwaarden
in dit kader zijn o.a.: inschrijving als’
voltijdsstudent aan een HBO-instelling of universiteit, uitwonend of thuiswonend studeren en het ouderlijk inkomen.
5. G.H.].M. Neelen, Verzelfstandiging bezien vanuit de agencytheorie, in: N.P. Mol en H.A.A. Verbon (red.), Institutione-
le economie en openbaar bestuur; perspectieven op de verzelfstandiging van overheidsdiensten, VUGA, ‘s-Gravenhage 1993, blz. 78 e.v.
6. De afgelopen jaren heeft dit geleid tot diverse ingrepen
in de studiefinanciering zoals verlaging/bevriezing
van de
beurzen en het verkorten van de maximale duur van de studiefinanciering.
7. Inmiddels is een voorstel tot wijziging van wet ingediend
bij de Tweede Kamer: Kamerstuk 23 634, Wijziging van onder meer de Wet op de studiefinanciering tot onder meer invoering van ouderinkomensonafhankelijk
lenen, enkele andere vereenvoudigingen
alsmede verlaging van de basisbeurs (student op eigen benen), Tweede Kamer der StatenGeneraal, vergaderjaar 1993-1994, ‘s-Gravenhage, 7 maart
1994. Hierna te noemen: wetswijziging ‘Student op eigen
benen’.
De hoofdlijnen van deze maatregelen komen op het
volgende neer:
• een stapsgewijze verlaging van de basisbeurs, met
compensatie in de aanvullende beurs voor studenten uit de lagere inkomensgroepen;
• het invoeren van leenmogelijkheden voor alle studenten;
• meer bijverdienen zonder korting op de basisbeurs;
• verhoging van de normen voor studievoortgang in
het hoger onderwijs.
De vraag is of deze voorstellen de eerder genoemde
manco’s zullen oplossen.
Ten eerste zal de verlaging van de basisbeurs de
eerder genoemde fraudemogelijkheden
via een onjuiste registratie van de woonsituatie minder aantrekkelijk maken, maar deze niet geheel wegnemen. Er
blijft immers een aanzienlijk verschil van ruim 300
gulden tussen beide basisbeurstypen bestaan. De afname van de agencykosten zal dan ook gering zijn
daar extra controle nodig blijft, en bovendien de opbrengsten van geconstateerde fraudegevallen lager
worden door de daling van de basisbeurs.
Ten tweede zal de verhoging van het vrijgestelde
bedrag aan bijverdiensten het totale bedrag aan onrechtmatig uitgekeerde studiefinanciering verlagen.
Wel rijst de vraag of zich geen nieuw probleem aandient doordat de hoogte van het bedrag (j 15.000 op
jaarbasis) studenten zal aansporen meer te gaan werken. Dit kan van invloed zijn op de studievoortgang
en daarmee op de doelmatigheid van de uitgaven
voor studiefinanciering.
Ten derde blijft de maximale duur van de studiefinanciering gehandhaafd op vijf jaar. Het derde manco blijft dan ook bestaan.
Ten vierde zal door het verruimen van de leningsfaciliteiten het probleem van de ouderlijke bijdrage
worden opgelost. Voor de overheid betekent dit wel
dat feitelijk studiefinanciering ondoelmatig wordt verstrekt. De uitgaven waren immers lager geweest als
ouders hun bijdrage in de studiekosten hadden geleverd.
Agency-oplossingen: eerst lenen
De genoemde problemen kunnen worden ondervangen door de basisbeurs te vervangen door een voor
iedere student beschikbare basislening. Het onderscheid tussen uitwonende en thuiswonende studenten speelt in een dergelijke situatie geen rol meer en
het fraude-risico komt daarmee te vervallen. Daarmee komt een groot deel van de inspectie- en conseqentiekosten binnen het totaal aan agency-kosten te
vervallen.
Daarnaast zouden rentedragende lening en de
aanvullende beurs vervangen kunnen worden door
een aanvullende beurs nieuwe stijl: een gift die is gerelateerd aan het ouderlijk inkomen. Gezien de huidige normbedragen in de studiefinanciering wordt daarmee voor studenten uit de laagste inkomensgroepen
geen drempel opgeworpen om te gaan studeren. De
problematiek rond de bijverdiensten zou kunnen
worden weggenomen door, onafhankelijk van de
hoogte van het vrijgestelde bedrag, verrekeningen
E5B 12-10-1994
toe te passen op de rentedragende delen van de studiefinanciering. Daarmee wordt studenten een prikkel gegeven neveninkomsten aan te geven.
Voorts zou aan studenten die gezien de hoogte
van het ouderlijk inkomen geen recht hebben op aanvullende financiering, of diegenen die deze gegevens
niet kunnen achterhalen, de mogelijkheid kunnen
worden geboden tot de maximale hoogte van de
beurs te lenen. Het voorstel uit ‘Student op eigen benen’ kan daarmee worden gehandhaafd.
Voor de overheid betekent het bovenstaande op
korte termijn een verhoging van de uitgaven voor
studiefinanciering. Op langere termijn zal deze verhoging zich echter terugverdienen doordat een groter
aantal studenten gebruikmaakt van de leningfaciliteit,
en een relatief hoger deel van de beloning zal lenen.
Die leningen moeten wel worden afgelost. Een prikkel tot sneller studeren betekent voor de overheid op
langere termijn een verlaging van de uitgaven voor
studiefinanciering. In ‘Student op eigen benen’ blijft
derhalve de maximale duur van de studiefinanciering
gehandhaafd op vijf jaar en wordt de studievoortgangscontrole aangescherpt. Handhaving van deze
termijn kan echter in strijd zijn met de doelstelling de
kwaliteit van het hoger onderwijs te garanderen en iedere burger de kans te geven een zo hoog mogelijke
opleiding te volgen. Zo hebben onderwijsinstellingen
de neiging hun studieprogramma’s af te stemmen op
de duur van de studiefinanciering. Naarmate deze afneemt heeft dit een verdere vervlakking en verschraling van de kwaliteit van het onderwijs tot gevolg.
Door het recht op studiefinanciering weer terug te
brengen tot zes jaar zou aan onderwijsinstellingen
een prikkel worden gegeven kwaliteitsvermindering
van studieprogramma’s te voorkomen.
Tevens zou worden voldaan aan de eis in een
agency-relatie, dat agenten het door externe omstandigheden ontstane risico niet volledig op zichzelf
zien afgewenteld8. Naast het genereren van prestatieprikkels speelt namelijk ook de verdeling van het risico tussen principaal en agent een cruciale rol bij het
samenstellen van het optimale contract. Daarbij moet
niet uit het oog worden verloren dat een verbete.ring
van de positie van de ene partij zelden kan worden
gerealiseerd zonder het contract voor de andere partij onaantrekkelijker te maken. Concreet betekent dit
dat tegenvallende studieresultaten van een student
niet altijd aan deze zelf te wijten zijn maar veroorzaakt kunnen worden door externe omstandigheden,
zoals ziekte. De overheid zou daarbij een deel van
het risico op zich moeten nemen door een langere
periode studiefinanciering beschikbaar te stellen; bij
voorbeeld via twee uitloopjaren waarin het gehele bedrag aan studiefinanciering in de vorm van een lening wordt uitgekeerd. Zo worden (potentiële) studenten geprikkeld te investeren in studie en
voorkomen dat zij het in bepaalde situaties, door het
ontbreken van financiële middelen, voor gezien houden. Ondoelmatige uitgaven worden zo verlaagd.
S. H.G. Barkema, Efficiency en beloningsstructuur
in de
overheidsorganisatie,
E5B, 6 juni 1984, blz. 50S-513.
Het meten van de prestaties van de agent is een
belangrijk instrument in de agency-relatie. Inspectiekosten nemen daarmee weliswaar toe, maar de consequentiekosten kunnen substantieel worden verlaagd indien bij het uitblijven van prestaties de
beloning van de agent wordt verlaagd, en bij het leveren van de prestaties een extra beloning in het vooruitzicht wordt gesteld. In ‘Student op eigen benen’
betekent dat een omzetting van de gehele beurs in
een lening indien minder dan 50% van het studieprogramma in één studiejaar succesvol wordt afgesloten,
en premies voor snel afstuderen. In d~ hierboven geschetste voorstellen zou de omzetting van de beurs
in een lening niet passen, daar een groep studenten
het gehele bedrag aan studiefinanciering al leent.
Overwogen kan worden bij het achterblijven van studieprestaties het recht op studiefinanciering c.q. het
recht om te lenen, afhankelijk van de persoonlijke situatie, te laten vervallen. Onderwijsinstellingen zouden in een dergelijke situatie zelf een beurs of lening
kunnen verstrekken aan die studenten waarvan zij
vinden dat ze in staat moeten worden gesteld hun opleiding te voltooien. De premie voor sneller afstuderen zou daarentegen kunnen worden gehandhaafd.
Doelstellingen
van de overheid
In het hiervoor beschreven model is in vergelijking
met het huidige studiefinancieringsstelsel
sprake van
een ‘op de kop gezette’ tempobeurs; de basis van de
studiefinanciering bestaat uit een lenjng en het aanvullende deel uit een gift, terwijl het systeem van studievoortgangscontrole
blijft gehandhaafd. Belangrijk
aandachtspunt bij de vormgeving van een stelsel. van
studiefinanciering is de mate waarin wordt voldaan
aan de argumenten die ten grondslag liggen aan overheidsinterventie in het hoger onderwijs; positieve externe effecten, rechtvaardigheidsoverwegingen
en imperfecties op de kapitaalmarkt.
Positieve externe effecten worden beïnvloed
door de toegankelijkheid en de kwaliteit van het hoger onderwijs. Eerder constateerden we dat de opzet
van een studiefinancieringsstelsel op beide elementen invloed uitoefent. De toegankelijkheid is afhankelijk van de mate waarin een ieder recht heeft op middelen waarmee een studie kan worden gefinancierd.
Dit is in het beschreven model gegarandeerd.
Door het recht op studiefinanciering te verhogen
tot zes jaar, met een uitloop periode van twee jaar
voor bijzondere omstandigheden, worden tevens de
negatieve effecten van verkorting van de maximale
duur van de studiefinanciering op de kwaliteit van
het onderwijs afgeremd.
Rechtvaardigheidsoverwegingen
komen in een
stelsel tot uiting door bijzondere voorwaarden voor
de lagere inkomensgroepen. Hoewel de huidige basisbeurs wordt omgezet in een lening, wordt daartegenover de huidige lening omgezet in een gift afhankelijk van het ouderlijk inkomen. Imperfecties op de
kapitaalmarkt worden veelal direct weggenomen
door een stelsel van studiefinanciering, er van uitgaande dat de overheid als kapitaalverschaffer gunstiger voorwaarden hanteert en geen selectie op basis
van het verwachte rendement van een studie uit-
voert. In het beschreven model blijft de overheid opereren als kapitaalverschaffer en blijft de toegang voor
een ieder gegarandeerd.
De verantwoordelijkheid
van de student als agent
wordt in dit stelsel wel verzwaard, vooral omdat er
meer geleend moet worden. Voor de overheid als
principaal zal het model aanvankelijk hogere uitgaven voor studiefinanciering tot gevolg hebben, maar
een groot deel ervan bestaat uit leningen die worden
terugbetaald. Daarbij komt dat met name het consequentie-deel van de agency-kosten zal afnemen.
Rijksbegroting
1995
Inmiddels zijn door het nieuwe kabinet nieuwe wetswijzigingen voorgesteld. Hoewel nog niet alle facetten van deze voorstellen bekend zijn, kunnen hierover toch al een aantal opmerkingen worden
gemaakt. Zo wordt het recht op studiefinanciering
beperkt tot een periode van vier jaar en wordt het
principe van ‘Student op eigen benen’ omgekeerd.
Elke nieuwe student krijgt het gehele bedrag aan studiefinanciering waarop hij volgens de randvoorwaarden recht heeft, in de vorm van een lening uitgekeerd. Pas als is voldaan aan het behalen van een
studievoortgangsnorm
(over welke periode is nog
niet bekend) wordt de lening omgezet in een gift, en
dan alleen die delen die thans als gift worden uitgekeerd.
Op korte termijn zal dit stelsel een daling van de
agency-kosten tot gevolg hebben; ervan uitgaande
dat de zowel de inspectie- als de preventiekosten zullen afnemen. Op langere termijn zullen met name de
inspectiekosten spectaculair gaan stijgen als moet
worden onderzocht of voldaan is aan de studievoortgangsnorm en of het in eerdere jaren verstrekte bedrag niet onrechtmatig is verstrekt. Ook is er een aanzienlijk probleem te verwachten voor de
overheidsfinanciën. Doordat het overgrote deel van
de leningen op naam zal komen te staan van studenten met slechte studieresultaten zal een grote post
aan dubieuze debiteuren onstaan. Een volgens de
eerder gepresenteerd definitie ondoelmatig ingezet
bedrag aan studiefinanciering.
Conclusie
Inzichten uit de agency-theorie kunnen nuttig zijn bij
het wijzigen van het stelsel van studiefinanciering, en
leiden tot een stelsel waarin de basisbeurs wordt omgezet in een lening, en de aanvullende financiering
een gift is. Tegenover de toename van de studieleningen staat een verlenging van de maximale duur van
de beurs, die een positieve invloed op de kwaliteit
van het onderwijs tot gevolg kan hebben. Hoewel dit
model slechts een eerste aanzet is kan zij de basis leggen voor een ander stelsel van studiefinanciering, en
de nooit ophoudende discussies over de studiefinanciering meer diepgang geven.
Maarten Bakker
Jos Klink