Lost produktieheHing de
werkloosheid op?
In E5B van 4 mei 1994 pleit P. Van Elswijk voor een produktieheffing,
als oplossing voor de vicieuze cirkel tussen oplopende werkloosheid en
stijgende loonkosten. Volgens R. Leering leidt dit systeem tot onterechte
lastenverzwaring en houdt het gevaren in voor de concurrentiepositie.
Bovendien biedt het geen oplossing voor de slechte werking van de arbeidsmarkt.
Het voorstel van Van Elswijk houdt in
dat de sociale zekerheid gefinancierd
wordt met een heffing op de toegevoegde waarde, in plaats van op arbeid zoals nu het geval is. Deze verschuiving heeft tot gevolg dat de
relatieve prijs van arbeid ten opzichte
van kapitaal daalt. Dit moet ertoe leiden dat vaker gekozen wordt voor de
inzet van arbeid in de produktie in
plaats van kapitaalgoederen. Zo zal
de premiedruk afnemen en de werkloosheid dalen.
Het plan oogt op het eerste gezicht
aantrekkelijk, maar een produktieheffing heeft schadelijke bij-effecten die
de werkgelegenheid op lange termijn
in gevaar brengen. In deze bijdrage
worden de belangrijkste van deze lange-termijneffecten behandeld. Daarna
volgen enige opmerkingen over de
relatie tussen de voorgestelde stelselwijziging en de werking van de arbeidsmarkt.
Economische
structuur
Het eerste schadelijke effect bestaat
uit de gevolgen voor de economische
structuur. Die zal meer arbeids- en
minder kapitaalintensief worden. Dat
lijkt goed voor de werkgelegenheid,
maar is het waarschijnlijk niet. Immers, ook al zou het stelsel van Van
Elswijk de werkloosheid geheel doen
verdwijnen en daarmee de premiedruk van de sociale zekerheid minimaliseren, dan nog zijn onze netto-lonen hoger dan de totale loonkosten
in bij voorbeeld Oost-Europa en Zuidoost Azië.
Om tegenwicht te blijven bieden
aan de hoge loonkosten, zal Nederland haar voorsprong in arbeidsproduktiviteit moeten behouden. Dat be-
ESB 12-10-1994
tekent dat constant efficiëntere produktietechnieken in gebruik genomen moeten worden. Dit zal veelal
met kapitaalintensievering
gepaard
gaan. De produktieheffing beoet
deze kapitaalintensivering en vermindert daarmee de overlevingskansen
van het Nederlandse bedrijfsleven op
de huidige afzetmarkten.
Daarnaast zal Nederland meer produkten van een technologisch hoogwaardiger niveau moeten gaan voortbrengen. Ook dit gaat veelal met
kapitaalintensivering gepaard, zodat
de produktieheffing ook hier een
noodzakelijk ontwikkeling afremt.
Vestigingsplaats
Nederland
Hogere lasten op kapitaal en lagere
lasten op arbeid maken het moeilijker voor een bedrijf om de kosten terug te dringen, omdat de uitstoot van
arbeid minder besparing oplevert.
Weliswaar levert de uitstoot van kapitaal dan meer op, maar het is de
vraag is of er makkelijk op kapitaal
bespaard kan worden. Het wordt dus
moeilijker om het rendement van een
onderneming te verbeteren. Dat kan
zeer nadelige gevolgen hebben. Kapitaal is internationaal mobieler dan arbeid: is het rendement in Nederland
te laag, dan zullen kapitaalverschaffers hun middelen liever elders investeren. Deze voor de werkgelegenheid
ongunstige ontwikkeling kan alleen
voorkomen worden indien ook het
buitenland een produktieheffing invoert.
invoering niet tot lastenverzwaring
leidt, zullen sommige bedrijven enige
tijd na invoering wel met hogere lasten geconfronteerd worden, zonder
dat dit de bedoeling is.
De hoogte van de produktieheffing
neemt namelijk toe als de toegevoegde waarde stijgt, ook wanneer dit een
gevolg is van stijging van de afzetprijs. Een bedrijf wordt dan in feite,
ten onrechte, aangemerkt alsof het kapitaalintensiever is gaan produceren.
Dit komt omdat de arbeidsinkomensquote impliciet als maatstaf voor de
arbeidsintensiteit wordt gebruikt.
Prijsschommelingen vertekenen namelijk het beeld dat de arbeidsinkomensquote geeft van de arbeidsintensiteit.
Bij sommige bedrijven zal de produktieheffing dus de winstvoet aantasten. Daarmee is de werkgelegenheid niet gebaat, aangezien de
broodnodige uitbreidingsinvesteringen in sterke mate van de winstvoet
afhankelijk zijn: 70% van de investeringen in Nederland wordt uit eigen
vermogen gefinancierd 1.
Uitvoerlngsproblemen
Om het stelsel kostenneutraal in te
voeren, zal het heffingspercentage
aanvankelijk per bedrijf verschillend
zijn: hoog voor de arbeidsintensieve,
laag voor de kapitaalintensieve bedrijven. Bij de overgang naar een meer
arbeidsintensieve produktie zien de
kapitaalintensieve bedrijven hun lastendruk in eerste instantie dalen.
Maar als ze na verloop van tijd tot
een arbeidsintensievere categorie
gaan behoren, lijkt het onrechtvaardig hen niet het (hogere) heffingspercentage op te leggen dat bedrijven
die die mate van arbeidsintensiteit bij
invoering van het stelsel al hadden,
reeds vanaf het begin moesten betalen. Als dat gebeurt, worden hun lasten verzwaard. Bedrijven zullen dit
zien aankomen, waardoor de beoogde arbeidsintensivering van de produktie twijfelachtig wordt. Bovendien
heeft de differentiatie ook praktische
bezwaren, want welk percentage
krijgt een nieuw bedrijf toebedeeld
dat met een nieuw produkt op de
markt komt?
Lastenverzwaring
Alhoewel de produktieheffing volgens het voorstel van Van Elswijk bij
1. OESO, Economie Suroeys 1990-1991,
Nederland,
1990-1991.
Arbeidsmarktwerking
Een produktieheffing zou ertoe moeten leiden dat de negatieve spiraal
tussen loonkosten en werkloosheid
doorbroken wordt. Echter, uitstoot
van arbeid zal blijven bestaan, alleen
al omdat er in periodes van (internationale) laagconjunctuur altijd een
groep bedrijven failliet gaat. Het systeem van produktieheffjng zal de uitstoot van arbeid slechts kunnen afremmen en de instroom van arbeid
(in goede tijden) kunnen bevorderen,
zodat de negatieve spiraal afgeremd
wordt en kan (maar niet zeker!) omslaan in een positieve spiraal.
Essentieel is dat dit stelsel niets verandert aan het reactievermogen van
vraag en aanbod op de arbeidsmarkt,
terwijl daar toch een deel van de oorzaak van de werkloosheid ligt. Uit
empirische studies is gebleken dat de
vraag naar arbeid in Nederland zwak
reageert op veranderingen in het produktieniveau2. Eén van de verklaringen daarvoor is een beperkt reactievermogen aan de aanbodzijde van de
arbeidsmarkt. Aan het einde van de
jaren tachtig en in de eerste jaren negentig werd duidelijk dat het arbeidsaanbod zich niet snel genoeg aanpast. In deze periode steeg het aantal
openstaande vacatures enorm, ondanks een aanzienlijk aanbodoverschot van arbeid op macro-niveau.
Deze slechtere aansluiting tussen
vraag en aanbod op de arbeidsmarkt
was ten eerste het gevolg van verouderde en tekortschietende kwalificaties van het arbeidsaanbod. Daarbij
gaat het niet alleen om (langdurig)
werklozen; ook de kwalificaties van
nieuw arbeidsaanbod sluiten vaak
slecht aan op de soorten arbeid die
gevraagd worden. Schaarsteverhoudingen op de verschillende delen van
de arbeidsmarkt lijken een te gerinfe
rol te spelen bij de scholingskeuze .
Ten tweede waren tekorten op delen van de arbeidsmarkt het gevolg
van een geringe mobiliteit van de
werkenden. Enerzijds kwam dit voort
uit een gebrek aan financiële prikkels. De verschuivingen in de vraag
naar arbeid vertaalde zich te weinig
in wijzigende (bruto) beloningsverhoudingen tussen verschillende beroepen. Ook de zeer hoge marginale
belastingdruk heeft bijgedragen aan
het tekortschieten van de financiële
prikkels. Anderzijds zijn er meer autonome factoren in het spel. Uit onderzoek van Vissers e.a. blijkt dat de in-
terregionale mobiliteit van het arbeidsaanbod in Nederland laag is,
zodat regionale verschuivingen in de
vraag naar arbeid tot plaatselijke tekorten respectievelijk overschotten
hebben geleid4.
Tot besluit
De eenmalige lastenverschuiving van
arbeid naar kapitaalgoederen
leidt
voor bedrijven die arbeidsintensiever
gaan produceren tot een betere prijsconcurrentiepositie,
waardoor ze zich
langer staande kunnen houden in de
strijd met de lage-Ionenlanden. Maar
wanneer de lage-lonenlanden
hun
produktiviteitsachterstand
inhalen
zonder dat dit tot evenredige loonstijgingen leidt (wat zeer wel mogelijk is
vanwege de zwakke positie van de
vakbonden), komen de lonen in Nederland opnieuw onder druk te
staan. Dan zal alsnog besloten moeten worden of de concurrentie aangegaan wordt door d.e lonen te verlagen, of dat omgeschakeld wordt naar
technologisch meer hoogwaardige
produkten welke (nog) niet voortgebracht kunnen worden door de lagelonenlanden. Een keuze voor het laatse zal dan wel moeilijker zijn, omdat
de hierbij horende kapitaalintensivering ontmoedigd wordt door de produktieheffjng.
Dit en bovengenoemde
bezwaren
maken het niet waarschijnlijk dat invoering van een produktieheffing de
werkgelegenheid
op lange termijn bevordert.
Raoul Leering
De auteur is als macro-economisch beleidsmedewerker werkzaam bij de Industriebond FNV. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. Met dank aan e. Driessen,
J. Urlings en T. Wennekus voor hun bijdrage aan eerdere versies van dit artikel.
2. Zie SER,Commissie van Economisch
Deskundigen, Rapport flexibiliteit van de
arbeidsmarkt en werkloosheid, Publikatie
nr. 6, 1987.
3. Aan het einde van de jaren tachtig was
algemeen bekend dat er een tekort was
aan personeel met een exacte beroepsopleiding. Toch is het leerlingenaantal van
deze opleidingen in de daaropvolgende
periode niet toegenomen. Zie: de Volkskrant, 10 september 1991.
4. A.M.e. Visser, A.M.de Vries en A.G. ter
Huurne, Verandering van baan: een lonende zaak?, OSA, Den Haag, 1989.
Veel van de kritiek van Leering is gebaseerd op het zwaarder belasten
van kapitaal c.q. kapitaalgoederen.
De berekeningsgrondslag
van de
door mij voorgestelde financiering
van de sociale zekerheid is echter de
netto toegevoegde waarde. Afschrijvingen, en ook inkopen van grondstoffen en dergelijke, worden dus
niet belast. Wel belast worden alle inkomens. Dat houdt een uitbreiding
van de heffjngsgrondslag in: niet alleen inkomsten uit arbeid worden belast maar ook die uit rente, huur en
winst.
Het bedrag dat organisaties op basis van hun netto toegevoegde waarde (tegen factorkosten) zouden moeten betalen, wordt verminderd met
een aftrek per medewerker. In de
economische afweging worden zo de
loonkosten drastisch verminderd,
ruwweg met meer dan de helft, zonder dat de netto lonen worden aangetast. Op de vraag hoe dat kan, kom
ik aan het slot nog terug. Hieronder
ga ik allereerst in op de kritiekpunten
van Leering.
Verzwakking van de economische
structuur
Het belangrijkste bezwaar ziet Leering in een mogelijke daling van de
arbeidsproduktiviteit.
Daarbij gaat hij
echter uit van de verhouding tussen
loon en arbeidsproduktiviteit
van een
individuele werknemer, terwijl macroeconomisch de arbeidsproduktiviteit
berekend wordt door het nationaal
produkt te vergelijken met de totale
loonkosten, inclusief de sociale lasten!
Aangezien een uitkering lager is
dan loon, zal een toename van de
werkgelegenheid
bij gelijkblijvende
produktie de arbeidsproduktiviteit
iets doen dalen. Het is echter waarschijnlijk dat de produktie niet gelijk
blijft maar toeneemt, omdat de extra
ingezette arbeid wel degelijk produktief is.
Bij voorbeeld doordat met deze extra arbeid op de inzet van andere produktiefactoren bespaard kan worden.
Zo is het ontwikkelen, invoeren en
bijhouden van een energiebesparingsprogramma arbeidsintensief, maar
.
‘bespaart’ een bedrijf zo op milieuvervuiling en grondstofkosten. Op dezelfde manier zijn de produktiewijzen ‘just in time’, het maken van
kleinere series, het snel inspelen op
specifieke klantenwensen, de servicegerichte fabriek, de lerende organisatie, allemaal innovaties die vooral
arbeid vragen. Niet zozeer bij de produktie zelf, maar wel bij de sturing
en ondersteuning (de ‘overhead’) van
het voortbrengingsproces.
Al deze
ontwikkelingen worden met een
produktieheffing veel eerder economisch aantrekkelijk.
Daardoor zal inderdaad de arbeidsproduktiviteit iets dalen, maar complementair daaraan zal de kapitaalproduktiviteit stijgen. Daardoor
neemt de totale produktiviteit van
een onderneming toe, en zullen de
kostprijzen dalen. Het is op basis van
deze kostprijzen, dat de concurrentie
met de lage-Ionenlanden plaatsvindt.
Vestigingsplaats Nederland
Met een produktieheffing stijgt het
rendement van kapitaal, omdat voor
dezelfde produktie (dezelfde winst)
in verhouding minder kapitaal nodig
is. Als bovendien de totale produktiviteit toeneemt, en de winst stijgt, krijgt
de kapitaalproduktiviteit
nog een extra stimulans. Dit is zeer aantrekkelijk
voor kapitaalverschaffers. Wel kan
door de naar verhouding iets minder
sterke vraag naar kapital de rente dalen.
Lastenverzwaring
Leering veronderstelt dat er op den
duur sprake zal zijn van een onbedoelde lastenverzwaring, omdat bij
een stijging van de afzetprijzen de
winsttoename die hiervan het gevolg
is, voor een deel wordt opgesoupeerd door de heffing. Maar is dat
erg? De bedrijven die hun afzetprijzen kunnen verhogen hebben vaak
een monopolie-positie en voor hun
‘concurrentiepositie’
behoeft niet te
worden gevreesd. Tegelijkertijd betekent dit effect dat een bedrijf dat, vanwege de concurrentie, de prijzen
moet verlagen, hierdoor ook minder
afdracht gaat betalen. Dit bedrijf zal
de concurrentie dus langer kunnen
volhouden.
Daarbij komt dat het monopolistische bedrijf de lastenverzwaring
kan voorkomen door de extra winst
uit te gaan geven, bij voorbeeld aan
onderzoek en ontwikkeling. Daarmee komt de prijsstijging ons allemaal ten goede.
Uitvoeringsproblemen
Verder voorziet Leering problemen
als een kapitaalintensief bedrijf ar-
E5B 12-10-1994
beidsintensiever wordt. Hij vermoedt
dat de overheid het heffingspercentage na verloop van tijd gaat verhogen
om het gelijk te stellen aan dat van
andere arbeidsintensieve bedrijven.
Ondernemingen zouden, uit angst
daarvoor, geen extra arbeid willen inzetten.
De angst voor verhoging van de
percentages is echter onterecht, omdat de lagere arbeidskosten ervoor
zorgen dat de totale kosten van de
sociale zekerheid zullen afnemen.
Daarbij komt dat de verschillen in
heffingspercentage niet zo groot hoeven te zijn: van 25% voor de procesindustrie tot 35 % voor de dienstverlening. Elk bedrijf in dezelfde branche
heeft hetzelfde percentage, en een bedrijf kan niet zomaar verschuiven van
categorie. Een nieuw bedrijf zal op
basis van produkt ingedeeld worden
in een bepaalde branche.
Arbeidsmarktwerking
fing is dat er een einde wordt gemaakt aan de maatschappelijke verspilling van dit moment: we geven
ruimf 140 miljard uit aan de sociale
zekerheid en we verbieden in feite
enige tegenprestatie. De produktieheffing maakt de loonkosten voor bedrijven veel lager, waardoor bedrijven meer arbeid zullen inschakelen.
De verhoging van de totale produktiviteit maakt dat bedrijven internationaal scherper kunnen concurreren.
Het milieu er ook nog mee gebaat,
doordat de besparingsaandacht
sterker wordt gericht op kostenposten
als grondstoffen energie.
En dief 140 miljard van de sociale
zekerheid wordt voor een belangrijk
deel weer economisch produktief.
Piet van Elswijk
Docent aan de economische faculteit van
de Vrije Universiteit en organisatie-adviseur bij IMEconsult.
Leering stelt dat er essentieel niets
verandert aan het reactievermogen
van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Hij concludeert verder dat
daar een deel van de oorzaak van de
werkloosheid ligt. Daar ben ik het
niet mee eens. Een goede arbeidsmarktwerking zou ervoor moeten zorgen dat het aantal vacatures gering
blijft, dat wil zeggen: dat in de vraag
naar arbeid voorzien wordt. Maar een
minder goed werkende arbeidsmarkt
is niet de oorzaak van een achterblijvende vraag naar arbeid. Het is dus
heel verkeerd om nu alle aandacht te
vestigen op de werking van de arbeidsmarkt ten koste van de aandacht voor de werkelijke oorzaak van
de geringe werkgelegenheid.
Dat
neemt overigens niet weg dat er aan
de werking van de arbeidsmarkt nog
veel verbeterd kan worden.
Tot besluit
Het is principieel onjuist dat een bedrijf dat ‘mensen aanneemt en zo de
werkloosheid verlaagt, naast het loon
ook sociale lasten moet betalen. De
sociale kassen ontvangen dan dus
meer geld terwijl er voor minder
mensen een uitkering nodig is. Omgekeerd worden de bedrijven gestimuleerd om mensen te ontslaan. Hierdoor neemt de werkloosheid toe,
komen de sociale kassen met een tekort te zitten, en moeten de premies
stijgen.
Het belangrijkste effect van de
door mij voorgestelde produktie hef-
1. Het is uit deze 140 miljard dat de kosten opgebracht moeten worden, zoals L.
van der Geest zich afvraagt in het voorwoord Op zoek naar de nieuwe Keynes,
E5B, 4 mei 1994, blz. 405.