Stofstatiegeld

Stofstatiegeld
Marktconforme instrumenten voor
milieubeleid zoals heffing, statiegeld,
verhandelbare emissierechten e.d.
hebben een aantal principiele voordelen boven fysieke regulering en zijn al
decennia in discussie. Uitvoeringsproblemen hebben toepassing tot nu toe
bemoeilijkt. Het hier gepresenteerde
Stofstatiegeld werkt als emissieheffing, maar kent naar verwachting niet
de uitvoeringsproblemen die aan heffingen kleven. De toepasbaarheid en
de mate waarin de voordelen optreden
hangen af van de stofeigenschappen
en de wijze waarop de stof wordt
gebruikt. Voor cadmium en voor fosforen stikstofverbindingen lijkt het
Stofstatiegeld redelijk tot goed toepasbaar en grote voordelen te bieden boven het nu in uitvoering zijnde beleid.
Juist ook op supranationaal niveau is
toepassing van Stofstatiegeld goed
mogelijk. Het leidt daar tot administratieve vereenvoudiging en een betere
werking dan bij andere instrumenttypen het geval is.

Marktconforme
instrumenten
Het huidige milieuhygienische beleid in de westerse wereld is goeddeels
gebaseerd op fysieke regulering.
Daarbij is van een beperkt aantal stoffen het gebruik verboden en gelden
voor sommige stoffen toepassingsregels. Het overgrote deel van het beleid
berust echterop fysieke regulering van
produktieprocessen. Fysieke regulering brengt omvangrijke nadelige neveneffecten met zich mee die door
marktconforme instrumenten geheel
of gedeeltelijk vermeden kunnen worden 1). Die nadelen betreffen onnodig hoge bedrijfseconomische kosten
van emissiebeperking, overheidskosten van beleidsimplementatie en indirecte kosten, die ontstaan door het niet
stimuleren of zelfs actief beperken van
technologische ontwikkelingen en investeringen. Deze laatste dynamische
effecten zijn cumulatief, zodat zij op
lange termijn gaan overheersen.
Empirisch onderzoek in de huidige
Amerikaanse situatie naar de theoretische potenties van marktconform beleid geeft aan dat de directe emissiebeperkingskosten – ongeveer 4% van
de totale bedrijfskosten in de Industrie
– door marktconforme beleidsuitvoering met 30 a 50% kunnen dalen 2). De
indirecte kosten door afgeremde economische groei bedragen ongeveer
0,3% van het nationaal inkomen per
jaar, waarvan ruwweg 0,15% door
marktconform beleid te vermijden zou
zijn. De potenties van specifiek op milieuverbetering gerichte technologi684

sche ontwikkeling zijn hier nog buiten
beschouwing gebleven. Omgerekend
naar Nederland betekent dit jaarlijks te
besparen directe kosten van f. 1 miljard en cumulatief te realiseren extra
economische groei van f. 600 miljoen
per jaar; de kosten in termen van gemiste groei zouden in 2000 in de orde
van f. 5 miljard per jaar liggen.
Waarom zijn marktconforme instrumenten nietalgemeen ingevoerd? Drie
typen problemen lijken verantwoordelijk voor de nog zeer beperkte toepassing 3). Ten eerste kunnen emissies
vaak redelijk geschat, maar vrijwel
nooit precies gemeten worden. Heffing
en verhandelbare emissierechten zijn
daardoor niet goed toepasbaar 4). Ten
tweede zijn er rechtvaardigheidsproblemen. Het stuit mensen tegen de
borst als tegen betaling het milieu vervuild mag worden. Het besef dringt
echter door dat bij vergunningen het
milieu gratis vervuild mag worden. Ten
derde is er de concurrentievervalsing.
Weliswaar liggen de reele kosten van
emissiebeperking lager dan bij vergunningen, maar het heffingbedrag wordt
als inkomensoverdracht aan bedrijven
onttrokken. Hoewel op macro-niveau
de neffingen belastingen vervangen
treedt er voor individuele bedrijven een
serieus nadeel op ten opzichte van buitenlandse bedrijven. Retourbetaling
van de opbrengst naar de betreffende
sector of bedrijvengroep op ‘lump
sum’-basis zou bij voorbeeld jaarlijks
plaats kunnen vinden naar rato van de
toegevoegde waarde in de sector. Dergelijke oplossingen zijn nog nooit toegepast, maar zijn in principe aantrekkelijker dan incidentele subsidies.
Theoretische potenties en ook problemen van marktconforme instrumenten blijken goed onderzocht te
zijn. De voor beleidsimplementatie
noodzakelijke praktische vormgeving
blijkt echter een groot struikelblok. Het
Stofstatiegeld zou hier wellicht een
oplossing kunnen bieden.

Stofstatiegeld

__

De opzet van Stofstatiegeld is dat
schadelijke stoffen voordat zij worden
toegepast met een statiegeldneffing
worden belast. Voor een land betekent
dit statiegeldheffing bij alle vormen van
import van de stof en bij de binnenlandse primaire produktie. Deze heffing
wordt terugbetaald zodra de verwerkte
stof niet meer tot milieubelasting kan
leiden. Dit laatste is uit nationale optiek
het geval bij export van (produkten
met) de stof (erin) en bij verantwoorde
afvalberging of onschadelijkmaking.
Deze opzet is te zien als een generalisatie van het ‘gewone’ statiegeld langs

twee dimensies:
1. het gaat niet om een produkt, maar
om de probleemveroorzakende
stoffen in alle produkten;
2. het gaat niet om een type gebruiker,
maar om de gehele produktie-,
consumptie- en afvalverwerkingskolom. De processen binnen deze
kolom hoeven op geen enkele wijze
gereguleerd te worden 5); de tot
emissiebeperking leidende gedragsaanpassingen worden door
de veranderende prijsverhoudingen gestimuleerd.
Het werkingsmechanisme is daarmee volledig vergelijkbaar met dat van
de heffing; elke emissie wordt impliciet
met een heffing belast, de bewijslast
ligt echter bij het bedrijfsleven en niet
bij de overheid. Een verschil met de
heffing is dat de feitelijke heffinghoogte voor elk bedrijf enigszins afhangt
van marktstructuren in de bedrijfskolom; alleen voor de kolom als geheel
kost elke emissie-eenheid het statiegeldbedrag.

Uitvoerbaarheid
Voor de toepassing van Stofstatiegeld dient de stof een enigszins duurzaam karakterte hebben. Zware metalen zijn volledig duurzaam, vermestende stikstofverbindingen minder, maar
nog voldoende. Voor vluchtige en gemakkelijk afbreekbare stoffen zoals
benzeen is het Stofstatiegeld niet toepasbaar. Middels een globaal stofstroomschema of stofbalans kunnen

1) Een goed overzicht van marktconforme instrumenten, hun economische potenties en
praktische toepassingen geven W. J. Baumol
en W.E. Dates, The theory of environmental
policy; externalities, public outlays, and the
quality of life, Englewoqd Cliffs, 1975, en idem,
Economics, environmental policy, and the
quality of life, Englewood Cliffs, 1979.
2) Deze getallen zijn bewerkingen van L.C.H.
Plooij, International comparison of industrial
pollution control costs, Statistical Journal of
the United Nations, ECE 1985, biz. 55-68 en
G. Christianson en R. Haveman, Public regulation and slowdown in productivity growth,
American Economic Review, mei 1981. Zie
voor deze berekeningen de literatuur in
Stofstatiegeld voor marktconform milieubeleid, op.cit.
3) Uitzonderingen zijn te vinden op het gebied
van de waterverontreiniging door zuurstofbindende stoffen en in situaties waar al accijnzen
aanwezig zijn (relatief hoge bijzondere verbruiksbelasting voor katalysatorloze auto’s,
relatief hoge accijns op loodhoudende
benzine).
4) De Amerikaanse uitwerking in de vorm van
‘bubbles’ en ‘banking’ loopt dan ook via door
de overheid aan te brengen aanpassingen in
fysieke regulerende installatievoorschriften.
De Nederlandse doelvergunning is daarmee
marktconformer dan de Amerikaanse bubble.
Zie R.A. Liroff, Reforming air pollution regulation: The toil and trouble of EPA’s bubble,
Washington, 1986.
5) Behoudens speciale te beschermen gebieden.

IT
de hoofdstromen in kaart worden gebracht 6).
De uitvoering van het stofstatiegeld
is gebaseerd op controles aan grenzen, bij primaire produktie, bij bedrijfsmatige omzetting in onschadelijke vormen en bij verantwoorde afvalberging. Voor bulkgoederen vormt de
controle geen groot probleem, omdat
daarvoor al grenscontroles i.v.m. belastingen en accijzen bestaan. De primaire produktie van schadelijke stoffen met een duurzaam karakter is in
Nederland beperkt. De verantwoorde
afvalberging is al een door de overheid
gecontroleerde of uitgevoerde zaak.
Omzetting vindt vaak plaats in grotere
installaties (verbranding, waterzuivering) en geeft dan weinig uitvoeringsproblemen.
De belangrijkste problemen kunnen
optreden bij de import van grote aantallen verschillendsoortige produkten
met daarin per stuk een beperkte hoeveelheid van de betreffende stof. Specificatieverplichtingen zijn wel mogelijk, maar vergen veel toezicht en kunnen gemakkelijk opgevat worden als
non-tarifaire importbelemmering. Een
forfaitaire toerekening van een stofhoeveelheid aan produkttypen, met de
mogelijkheid tot vrijwillige specificatie
perfabrikant kan de uitvoeringsproblemen beperken.
Bij export ligt het probleem eenvoudiger: als het retourbedrag voor de exporteur opweegt tegen zijn extra administratieve kosten specificeert hij het
stofgehalte en krijgt hij het statiegeld
retour. De uitvoering zou in hoofdzaak
een taak van de douane kunnen zijn.
De retourbetaling van de netto statiegeldopbrengst naar rato van de toegevoegde waarde kan bij de normale indirecte belastingheffing plaatsvinden.
De uitvoering is daarbij geen groot probleem. De indeling van bedrijven in
sectoren is wel lastig maar vormt een
eenmalig probleem.
Grenscontroles voor statiegeldheffingtussen twee landen kunnen vervallen wanneer in beide landen hetzelfde
statiegeldregime geldt. Bilaterale overeenkomsten zijn daarvoor voldoende.
Wanneer in deze bilaterale overeenkomsten wordt vastgelegd dat een zelfde overeenkomst van een van beide
landen met een derde land ook voor
het andere land geldt kunnen landen
zich vrij eenvoudig aansluiten bij het
‘statiegeldblok’ 7).
Bij fysieke regulering en heffingen
nemen bestuurslasten toe naarmate
de geografische eenheid groter is. Bij
stofstatiegeld is het omgekeerde het
geval: elke schaalvergroting leidt tot
vermindering van grensproblemen,
terwijl de dynamische wefking van het
instrument wordt versterkt. Retourbetaling van de netto statiegeldop; brengst, nodig om concurrentienadelen t.o.v. het buitenland te voorkomen,
is op een hogerschaalniveau niet makkelijker uitvoerbaar. Wel wordt het onbelangrijker omdat er steeds minder
‘buitenland’ is. Voor een aantal zware
metalen zoals cadmium en kwik zou

een regeling op OECD-niveau mogelijk
zijn. Voor de EG lijkt het stofstatiegeld
ook zeer aantrekkelijk als typisch supranationaal instrument. De eutrofieringsproblematiek speelt in Nederland
veel sterker dan in de EG, zodat daar
alleen Nederlands beleid (met eventueel bilaterale uitbreidingen) te verwachten is. In het volgende wordt kort
op de mogelijkheden voor cadmium ingegaan en iets uitgebreider op de mogelijkheden voor eutrof ierende stoffen.

Cadmium
Cadmium is in lage concentraties al
giftig. Het accumuleert in het milieu en
ook in het menselijk lichaam. De diffuse belasting van het milieu is nu nog
geen groot probleem maar er vindt een
zodanig snelle accumulate plaats dat
binnen afzienbare tijd exportproblemen voor landbouwgewassen kunnen
ontstaan. Cadmium is een nevenprodukt van met name zink-, fosfaat- en
staalproduktie; het aanbod is daardoor
zeer inelastisch. Er zijn zeer veel commercieel aantrekkelijke toepassingen,
waarvan sommige vrijwel weggereguleerd zijn (cadmeren als antiroestbehandeling) en andere juist sterk in opkomst zijn (oplaadbare batterijen en
accu’s).
Een probleem is dat bij het wegreguleren van toepassingen de prijs
van cadmium daalt en nieuwe toepassingen aantrekkelijker worden. Strengere afvalnormen voor b.v. zinkverwerkende bedrijven leiden tot een hogere
produktie van metallisch cadmium als
produkt. Op Nederlands niveau is het
mogelijk cadmium naar het buitenland
te ‘drukken’. Als andere landen hetzelfde doen daalt de cadmiumprijs verder en worden nieuwe toepassingen
aantrekkelijk. Zinvolle fysieke regulering, zoals voorgesteld in het ontwerpCadmiumbesluit (Staatscourant, 6
maart 1987), blijkt daarmee extreem
lastig. Cadmiumstatiegeld lijkt op EGniveau betrekkelijk eenvoudig toepasbaar. Naast bulkstromen in ertsen en
basismaterialen zijn waarschijnlijk alleen de Oostaziatische auto’s en elektronica van belang.

Eutrofiering
Drie problemen zijn met eutrofiering
verbonden: overmatige algengroei in
oppervlaktewater, het verdwijnen van
plantensoorten en de nitraatbelasting
van het grondwater. Eutrofiering is het
overmatig voorkomen van plantevoedingsstoffen, met name fosfaten en
stikstofverbindingen (nitraat, ammoniak, NO). Deze stoffen komen
hoofdzakeiijk vrij bij bemesting in de
landbouw, in de intensieve veehouderij, bij gebruik van fossiele brandstoffen en uit rioolwaterzuiveringsinstallaties. Stikstofverbindingen spelen ook
een hoofdrol bij het verzuringspro-

bleem.
Het huidige in uitvoering genomen
beleid richt zich in hoofdzaak op de
normering van het gebruik van dierlijke
mest in de landbouw, die tot spreiding
en ook vermindering van het gebruik
moet leiden; andere bronnen, met name kunstmest, blijven buiten beschouwing. Voor fosfaat kan dit beleid een
ree’le betekenis hebben. De veel mobielere stikstofverbindingen zijn er
echter niet in opgenomen. Het is bovendien zeer de vraag of de uitvoering
effectief zal zijn door de lastig controleerbare overeenstemming tussen
boekhouding en werkelijkheid en door
papieren constructies tussen bedrijven. Actieve meewerking aan deze fysiek regulerende benadering is bij vrijheidslievende boeren niet te verwachten.
Stofstatiegeld op nationaal niveau
legt een statiegeldheffing op de import
van N en P 8) in bulkprodukten en op
de binnenlandse produktie van stikstofkunstmest voor binnenlands gebruik. Het gaat daarbij om bulkstromen
(kunstmestgrondstoffen), veevoeder
(tapioca, soja- en tarwederivaten, granen), voedingsgrondstoffen (granen,
aardappels, vlees) en bewerkt voedsel. Deze laatste categorie is divers,
maar kwantitatief van ondergeschikte
betekenis. Praktisch kan daar met forfaitaire heffingen of vrijstellingen worden gewerkt. Voor al deze stromen
bestaan al grenscontroles met deels
ook al heffingen en retributies. De uitvoeringsproblemen zijn vergelijkbaar
met die bij de benzineaccijns en geringer dan die bij de alcoholaccijns.
Grenscontrole is noodzakelijk, zoals
ook nu al uit overwegingen van belastingheffing. Retourbetaling vindt
plaats bij export van dezelfde goederen, bij veilige afvalberging of bij omzetting van stikstofverbindingen in het
onschadelijke N2 (b.v. in relatief eenvoudig controleerbare rioolwaterzuiverings- en mestverwerkingsinstallaties). Bij retourbetaling is specificatie
van de N- en P-inhoud in produkten in
het eigenbelang van de exporteur.
De werking van statiegeld is indirect.
Door de optredende prijsveranderingen wordt een grote reeks beslissingen bemvloed, ook bij de technologische ontwikkeling. Het gaat daarbij
om mengvoederindustrie, akkerbouw,
tuinbouw en (intensieve) veeteelt, voedingsmiddelenindustrie, mestverwerking, rioolwaterzuivering en particuliere consumptie. De meest relevante gedragsaanpassingen zijn moeilijk te
overzien en moeilijk fysiek te regule6) ZieG. Huppes, H.A. UdodeHaesen J.Guinee, Stofbalansen en stroomschema’s: een
globale benadering, ingediend bij Tijdschrift
voor Milieukunde, concept verkrijgbaar bij de

auteurs.
7) Deze opzet is vergelijkbaar met het meestbegunstigdenbeding bij bilaterale handelsbetrekkingen, dat in de jaren dertig tot het ontstaan van handelsblokken heeft geleid.
8) N en P worden hier gelijk behandeld. De
verhouding N : P in landbouwprodukten en in
mest is ongeveer 5:1.

ren, zeker waar het om nog te ontwikkelen technologieen gaat.
De heffinghoogte
Kwantitatief van primair belang zijn
gedragsaanpassingen van landbouwers bij gebruik van kunstmest en
mest – het benuttingspercentage varieert daar tussen 5 en 90 – en de verwerking van mest en rioolwater tot
kunstmest en onschadelijke produkten. Mestverwerking is zeker bij N
voorwaarde voor een hoog benuttingspercentage. Van mestverwerkingstechnieken zijn wel kostprijsberekeningen beschikbaar, maar helaas alleen van de verkeerde – namelijk
geheel op energiewinning of op het organisch stofgehalte gerichte – technieken. Alleen de daar berekende
transportkosten zijn relevant. Die varieren van f. 3 tot f. 10 per m3, met daarin globaal 5 kg N en 1 kg P. De huidige
produktiekosten in een kunstmestfabriek bedragen voor N en P ongeveer
f. 0,70 per kg 9), zodat mestverwerking
tot kunstmest f. 4,20 op kan leveren. In
principe hoeven de produktiekosten
voor ‘stikstof-kunstmest’ niet hoger te
liggen dan die voor met aardgas uit de
lucht bereide kunstmest, mils op voldoend grote schaal wordt geproduceerd. Dan zullen de mesttransportkosten echter relatief hoog zijn, stel
f. 10 per m3. Een statiegeld van f. 2 per
kg N en P maakt deze kosten ruimschoots goed.
Een modaal rundveehouderijbedrijf
van 20 ha met een kunstmestgebruik
van 4.000 kg N per jaar en een eigen
mestproduktie van 2.000 kg N heeft
globaal een stikstofrendement van
50% en levert in produkten dus 3.000
kg N af, bij een emissie van eveneens
3000 kg N. In de nieuwe prijsverhoudingen, waarin kunstmest van f. 1,50
naar f. 3,50 per kg stijgt zou, na mestverwerking, een stikstofrendement
van 75% gehaald kunnen worden, met
een halvering van de kunstmestaankoop. De produktopbrengst blijft dan
gelijk op 3.000 kg N 10), maar de emissie loopt terug van 3.000 naar 1.000
kg. De kwantificering van deze gedragsaanpassing is speculatief. De variatiebreedte in bestaande bedrijven is
echter zo groot, tussen de 35 en 75%,
dat de kwantificering toch niet irreeel
lijkt. Over de emissie van 1.000 kg
wordt f. 2.000 statiegeld geheven en
niet retour betaald, wat in hoofdzaak
ten laste van de boer zal gaan. Dit bedrag kan echter op ‘lump sum’-basis
weer retour worden betaald.
Retourbetaling
De retourbetaling van de netto heffingopbrengst (hetgeen lets anders is
dan retourbetaling van het statiegeld
zoals bij export) moet naar die bedrijven plaatsvinden die substantiate
lasten door het statiegeld moeten dragen. Dat is in principe de gehele bedrijfskolom. Het gaat daarbij om een
klein aantal grote industriele en
handelsbedrijven, waar terugbetaling
gecombineerd met BTW-afrekening
686

plaats kan vinden naar rato van de toegevoegde waarde, en voorts om een
groot aantal boeren, die veelal van
BTW-heffing zijn vrijgesteld. Voor deze
groep zou terugbetaling plaats kunnen
vinden naar rato van het bedrijfsinkomen en door de Inkomstenbelasting
geadministreerd kunnen worden.

Conclusies
Het stofstatiegeld lijkt niet alleen de
theoretische voordelen van de herring
te hebben maar ook de praktische problemen daarvan grotendeels te kunnen vermijden. Voor de twee onderzochte stoffen(groepen) lijkt de toepassing grote voordelen te bieden op
de bestaande en geplande fysieke regulering. Reeds een keer heeft Nederland met een marktconform instrument
succesvol vooropgelopen, en wel bij
de heffing in de Wet verontreiniging

oppervlaktewateren. Naar onze mening ligt hier de mogelijkheid voor een
tweede marktconforme sprong voorwaarts.

G. Huppes
H.A. Udo de Haes
De auteurs zijn verbonden aan het Centrum
voor Milieukunde aan de Rijksuniversiteit Lei-

den. Dit artikel is mede gebaseerd op een intern rapport door dezelfde auteurs: Stofstatiegeld voor marktkonform milieubeleid; met een
voorbeeld uitwerking voor het anti-vermestingsbeleid, CML-notities no. 6, Centrum voor
Milieukunde, Rijksuniversiteit Leiden, 1987.
Drie studenten hebben in het kader van een interdisciplinaire studiegroep bijgedragen aan
de ontwikkeling van de hier behandelde
ideeen: J. Guinee. L. Velhorst en F. Wilke.
9) De prijs verpakt aan boerderij bedraagt ongeveer het dubbele.

10) In feite mag van een kunstmestprijsverhoging een bij de huidige overschotten zeer welkom produktieverlagend effect worden verwacht.