Second best, geen tweede keus

beleid

Second best,
geen tweede keus
Economen zijn geneigd om zich vooral te richten op
het zoeken van beleidsoplossingen die in economische zin optimaal zijn. De auteurs betogen dat bij het
versterken van de benutting van ICT meer aandacht
voor beleid dat economisch gezien misschien second
best is, maar beter aansluit bij draagvlak in de
samenleving, op zijn plaats is.

De auteurs zijn werk­
zaam bij het ministerie
van Economische
Zaken.

44

ICT en productiviteitsgroei

ICT heeft sinds de tweede helft van de jaren
negentig een belangrijke bijdrage geleverd
aan productiviteitsgroei in de OESO-landen.
Daarbij hebben drie mechanismen gespeeld
(CPB, 2000). Ten eerste heeft de technolo­
e gloriedagen van de nieuwe ecogische ontwikkeling op het terrein van ICT een
nomie zijn ontegenzeggelijk passé.
sterke invloed gehad op de productiviteitsgroei
Verwachtingen rondom de effecten
in de ICT-producerende sectoren. Ten tweede
van ICT op productiviteitsgroei zijn
hebben kwaliteitsverbeteringen van ICT-goedaarmee tot meer realistische proporties tederen en belangrijke impuls gegeven aan het
ruggebracht. Duidelijk is dat de benutting van
proces van kapitaalverdieping. De kwaliteitsICT voor productiviteit niet vanzelf gaat, maar
stijging van ICT-kapitaalgoederen droeg sterk
vooral tot zijn recht komt in een omgeving van
bij aan de groei van de hoeveelheid kapitaal
goed werkende markten, waarin bedrijven geper eenheid arbeid, wat een directe bijdrage
prikkeld worden om niet alleen in ICT te invesleverde aan de arbeidsproductiviteitsgroei.
teren, maar ook de complementaire investerinTen derde draagt de benutting van ICT in de
gen te doen die tot verhoging
economie als geheel bij aan
van de productiviteit leiden.
totale factorproductiviteitsStructurele hervormingen
In de Verenigde
groei, doordat het productgericht op goed werkende
en procesinnovatie soepeler
Staten is de
markten zijn daarmee een
laat lopen. Dat effect doet
belangrijke voorwaarde voor
productiviteitsgroei
zich voor als ICT in combiproductiviteitseffecten van
natie met andere productivide afgelopen jaren
ICT, omdat ze bedrijven tot
teitsbepalende factoren een
dergelijke complementaire
zeer hoog geweest
extra rendement geeft op
investeringen aanzetten.
het gebruik van ICT.
in vergelijking met
Dat lijkt slecht nieuws voor
Interessant is dat de laatste
een aantal Europese landen,
bijvoorbeeld Nederland jaren steeds meer duidelijk
waar structurele hervorminlijkt te worden dat vooral
en het gemiddelde in ook de benutting van ICT
gen maar moeizaam van
de grond komen. In deze
de EU-15 landen
extra productiviteitsgroei
bijdrage staat de vraag
mogelijk maakt (Timmer,
centraal op welke wijze de overheid er toe kan
2006). In de Verenigde Staten is de producbijdragen dat de potentie van ICT beter wordt
tiviteitsgroei de afgelopen jaren zeer hoog
benut, zelfs als met structurele hervormingen
geweest in vergelijking met bijvoorbeeld
die voor deze benutting belangrijk zijn weinig
Nederland en het gemiddelde in de EU-15

D

Piet Donselaar en
Stephan Raes

voortgang geboekt wordt. Anders gezegd, kunnen ‘second best’ maatregelen de benutting
van ICT helpen vergroten?

ESB september

2006

landen. Nadere analyse leert dat dit vooral
komt door een sterke productiviteitsgroei in
ICT-intensieve sectoren, die verklaard kan
worden uit extra effecten van de benutting van
ICT. Het betreft hier extra groei van de totale
factorproductiviteit in die sectoren, waarbij
al gecorrigeerd is voor het normale rendement op ICT-kapitaal via de directe bijdrage
van kapitaalverdieping. Ook in enkele andere
Angelsaksische landen is dit effect zichtbaar
in de totale factorproductiviteitsgroei in de
ICT-intensieve sectoren, namelijk in Canada,
het Verenigd Koninkrijk en Australië (Timmer,
2006). Hoewel het arbeidsproductiviteitsniveau per gewerkt uur in Nederland in de
ICT-intensieve sectoren nog wel hoog is, zijn
er weinig tekenen dat Nederland van extra
rendementen van ICT-gebruik heeft geprofiteerd, noch in ICT-intensieve sectoren, noch
daarbuiten.

Voorwaarden voor productieve
benutting van ICT
Dat niet alle landen op identieke wijze van de
potentie van ICT profiteren, heeft er mee te
maken dat extra rendementen van ICT niet
‘vanzelf’ plaatsvinden, maar dat de vraag of dit
gebeurt van ten minste twee factoren afhankelijk is. Ten eerste rendeert ICT vooral wanneer
de omgeving voldoende ruimte en prikkels
biedt, of anders gezegd wanneer goede randvoorwaarden er voor zorgen dat markten hun
werk kunnen doen (Pilat, 2004). Ten tweede
hangt het rendement van ICT sterk af van
complementaire aanpassingen en investeringen door ondernemingen, op het gebied van
organisatie, menselijk kapitaal en innovatie
(OESO, 2004; Black & Lynch, 2000).
Deze twee factoren tezamen bieden ook
deel van de verklaring waarom het effect van
ICT in een aantal Europese landen achterbleef, ondanks dat de computers ook in veel
Europese landen in alle burelen te vinden
zijn. Waar structurele hervormingen in veel
Europese landen maar beperkt van de grond
komen, ontbreken ook de prikkels en ruimte
om de potentiële effecten van ICT te verzilveren. Bedrijven worden dan ook minder
genoodzaakt alles op alles te zetten om het
maximale uit hun ICT te halen, door ook hun

verdere bedrijfsproces hier op in te stellen. Kortom, voor de benutting
van het productiviteitspotentieel van ICT zijn goed werkende markten
noodzakelijk, zodat bedrijven geprikkeld worden om het maximale uit
hun ICT te halen.
De boodschap lijkt dus duidelijk: om te profiteren van de rendementen
van ICT zullen Europese landen hun economieën verder moeten hervormen. Structurele hervormingen zijn daarmee de ‘first best’ strategie
voor de overheid. Tegelijkertijd levert dit wel vragen op. Wat nu als
de hervormingen die optimaal ICT-gebruik bevorderen maar moeilijk
van de grond komen? Omdat daar
politiek maar weinig draagvlak voor
is bijvoorbeeld. Omdat binnen de
samenleving sterk vast wordt gehouWaar Amerikanen
den aan bestaande arrangementen
soms lijken te leven
die de werking van markten in de weg
staan. Denk aan het beeld dat Rifkin
om te werken, is het
beschrijft over de European Dream
voor Europeanen net
(Rifkin, 2004). Waar Amerikanen
soms lijken te leven om te werken, is
andersom. Dat geldt
het voor Europeanen net andersom.
niet alleen de verdeling
Dat geldt niet alleen de verdeling tussen werk en vrije tijd, maar
tussen werk en vrije
ook de houding van Europeanen
tijd, maar ook de
– Nederlanders inclusief – ten aanzien
van concurrentie en structurele herhouding van Europeanen
vormingen. Rapportages van het SCP
– Nederlanders
en McKinsey van afgelopen jaar tonen
een beeld van Nederland dat teruginclusief – ten aanzien
houdend is ten aanzien van dergelijke
van concurrentie en
hervormingen (SCP, 2004; McKinsey,
2005).
structurele hervormingen

Twee voorbeelden
We noemen twee voorbeelden op het terrein van de benutting van
ICT waar dit gebrek aan (draagvlak voor) hervormingen een rol speelt.
Allereerst de detailhandel. Dit is één van de sectoren waar de productiviteitsgroei in de Verenigde Staten sterk is toegenomen. Een oorzaak is
dat in de Verenigde Staten regelgeving op het terrein van onder andere
ruimtelijke ordening minder beperkingen oplegt aan het openen van
grote shopping malls en enorme winkels, vaak aan de randen van steden (McGuckin et al., 2005). Die grote schaal maakte het mogelijk om
efficiënt te profiteren van de mogelijkheden die ICT biedt, onder andere
in logistiek en voorraadbeheer. In Nederland komen dergelijke grote
weidewinkels maar beperkt van de grond, wat één van de oorzaken is
waarom productiviteitsgroei in de Nederlandse detailhandel achterblijft.
De OESO dringt er in haar landenanalyses van Nederland al geruime
tijd op aan dat Nederland dergelijke zoning restricties versoepelt om
ook hier dergelijke grote winkels mogelijk te maken (OESO, 2005).
Tegelijkertijd kan het zo zijn dat Nederlanders er niet zo van geporteerd
zijn om in hun auto te moeten stappen om de weekboodschappen te

ESB september

2006

45

Ondernemers

moeten doen. Liever gaan ze naar de lokale grootgrutter
‘Second best’ beleid
kunnen het
om de hoek. Robert Gordon beschreef op een congres
voor productieve
in Amsterdam twee jaar terug de Parijse groene kruizen,
zich kennelijk
benutting ICT
waarachter kleine drogisten huizen, waar het aanbod
Vanzelfsprekend valt op deze
permitteren om
tandpasta niet meer dan een handvol merken omvat
voorbeelden wel wat af te
(Gordon, 2004; http://faculty-web.at.northwestern.edu/
niet het maximale dingen. Nederland kent zowel
economics/gordon/AMS_conf_040623.ppt). Prijzen
op het gebied van ICT-ontwikrendement uit
zijn er bovendien fors. En toch hecht de Parijzenaar
keling als -gebruik natuurlijk
eraan om bij dit bekende groene kruis zijn boodschaphun investeringen ook toppers. Ook de surveys
pen te doen. Ook om andere redenen kan het beeld van
naar preferenties van de
in ICT te halen,
grote weidewinkels sommigen minder aanstaan: extra
Nederlandse bevolking zijn
milieubelasting door de grotere afstanden die met de
zonder daarvoor
niet boven kritiek verheven.
auto afgelegd moeten worden voor de boodschappen of
vaak de
door de concurrent Ze laten over een opinie van
sociale consequenties binnen de detailhandelssector.
burgers
onderwerp
Zoals Kenneth Rogoff het recent formuleerde: “Degenen
te worden
zien in isolement, zonder dat
die de Amerikaanse productiviteitsgroei willen navolgen,
daarmee ook inzicht komt in
afgestraft
moeten zich afvragen of ze het ervoor over hebben dat
opportuniteitskosten die met
grote megastores her en der in hun land de deuren
een voorkeur verbonden zijn.
openen, het salarispeil drukken en kleine winkeliers de das om doenâ€
Maar laten we desondanks eens aannemen
(Rogoff, 2006).
dat de genoemde surveys juist zijn en dat
Een tweede voorbeeld betreft de vraag waarom Nederlandse onderpreferenties onder de Nederlandse bevolking
nemingen niet meer investeren in scholing en organisatieverandering
minder gericht zijn op het realiseren van het
die de benutting van ICT kunnen verbeteren. Ondernemers kunnen het
soort van hervormingen dat de benutting van
zich kennelijk permitteren om niet het maximale rendement uit hun
de potenties van ICT-gebruik optimaliseert.
investeringen in ICT te halen, zonder daarvoor door de concurrent te
Ongetwijfeld hangt hier een prijskaartje aan,
worden afgestraft. En dat terwijl zich een bont gezelschap van consulin de zin dat de hogere productiviteitsgroei die
tants, ICT-adviseurs en trainers in de markt verzameld heeft die maar
op basis van ICT op beter werkende markten
wat graag bereid zijn om de adviezen te geven die deze rendementen
in de Verenigde Staten wordt gerealiseerd hier
helpen verhogen. Ook hier ligt het voor de hand om als ‘first best’
dan niet zo snel in het verschiet ligt. Wat moet
oplossing te kijken hoe de werking van markten verbeterd kan worden.
de overheid in dat geval doen? Bij de pakken
Op de productmarkt waar de ondernemer opereert mogen prikkels voor
neerzitten, omdat kennelijk te weinig steun
optimale prestaties niet ontbreken. En op de
bestaat voor het realiseren van oplossingen
markt voor de ICT-dienstverlening moeten
die productiviteitswinst door ICT-gebruik
De geneigdheid tot eveneens concurrentie en transparantie zijn
optimaliseren?
veilig gesteld. Dit gebrek aan ondernemerNee, wij denken van niet. De focus op ‘first
ondernemerschap,
best’ beleidsmaatregelen maakt soms dat we
schap – waar ook de ondernemingsklimaat­
tot risico nemen,
monitor van het CBS recentelijk op wees
andere oplossingen die wel welvaartsverho(CBS, 2006) – dat zich uit in het beperkt
gend werken, maar in mindere mate dan de
is in Nederland en aangrijpen van kansen tot rendementsveroptimale oplossing via structurele hervorminandere Europese
betering waar deze zich voordoen, zit ten
gen, te snel afserveren. Voor beide hiervoor
dele ook ‘tussen de oren’, of beter gezegd
genoemde voorbeelden is een behoorlijke
landen minder dan te weinig tussen de oren. De geneigdheid
case te maken dat de overheid toch uit de
aan de andere kant tot ondernemerschap, tot risico nemen, is in
startblokken moet. We laten beide voorbeelNederland en andere Europese landen minder den vanuit deze optiek nogmaals de revue
van de Atlantische dan aan de andere kant van de Atlantische
passeren.
Oceaan
Oceaan. Ook voor complementaire investerinOverheidsmaatregelen die de bereidheid bij
gen ten behoeve van ICT-benutting geldt dat
ondernemers vergroten om te investeren in
zowel beperkte voortgang in structurele hervormingen als cultuur en
menselijk kapitaal en organisatie zullen mismentaliteit een rol spelen in de relatief beperkte rendementen die op
schien niet de eerste zijn die op grond van
ICT worden behaald.
marktimperfecties gelegitimeerd worden.

46

ESB september

2006

Rendementen zullen immers vooral privaat
zijn, waarmee een rol van de overheid kwestieus is, los van het bevorderen van concurrentie en goede randvoorwaarden. Tegelijkertijd
is hierboven aangegeven dat de reden waarom
deze private rendementen niet optimaal benut
worden deels bij de overheid ligt. Het is immers de overheid die er niet in slaagt – of wil
slagen – om een adequate incentivestructuur
aan te brengen door structurele hervormingen. In die situatie is het denkbaar dat de
overheid, ondanks dat niet manifest sprake
is van externe effecten, toch door middel van
bijvoorbeeld een beperkt financieel instrument
probeert om marktspelers tot marktconform
gedrag aan te zetten. Door bijscholing gericht op ICT-benutting te bevorderen. Of door
organisatieverandering een zetje te geven,
bijvoorbeeld door advies vanuit instellingen
als Syntens. Onze conclusie is daarmee dat
hoewel structurele hervormingen waarschijnlijk
de ‘first best’ oplossing zullen zijn, ook een rol
van de overheid bij complementaire investeringen mogelijk te verdedigen kan zijn.
Een vergelijkbare argumentatie geldt voor het
voorbeeld van de detailhandel. De overheid
kan natuurlijk het schaalprobleem hier niet
oplossen als ze niet bereid is om op grootstedelijke locaties weidewinkels toe te staan. En
als alleen bij voldoende schaal vernieuwing
door ICT rendeert, zit je in een ‘catch 22’. Ook
hier is het voorstelbaar dat de overheid ICTadoptie en -benutting zelfs op kleinere schaal
een steuntje in de rug geeft. Door bijvoorbeeld
ook de kleinere detailhandel in staat te stellen
beter van ICT te profiteren. Zeker als een bijdrage van de overheid hier tijdelijk zou hoeven
zijn, omdat leereffecten en relatief beperkte
variabele kosten vervolgens de zaak draaiende
houden. De case hiervoor lijkt ons sterker als
de overheid zelf de ‘boosdoener’ is die marktgedreven schaalvergroting onmogelijk maakt.

goed om het vizier open te houden voor oplossingen die misschien niet
‘first best’ zijn, maar die toch welvaartsverhogend werken. Een dergelijk
open vizier past ook beleidseconomen. Economen zijn geneigd naar
‘first best’ oplossingen te zoeken. Dat moeten ze in veel opzichten ook
blijven doen: het is belangrijk te allen tijde zicht te blijven houden op
de vraag welke beleidsmaatregel in welvaartsperspectief optimaal is.
Tegelijkertijd mogen andere welvaartsverhogende oplossingen niet worden vergeten, zeker niet als die op meer draagvlak in de samenleving
kunnen rekenen. Het op waarde leren schatten van wat a priori ‘second
best’ oplossingen lijken, is daarom ook in de economie wenselijk.

Literatuur
Black, S.E. & L.M. Lynch (2000) What’s driving the new
economy: the benefits of workplace innovation. NBER
Working Paper 7479. Cambridge (MA): National Bureau
of Economic Research.
CBS (2006), Het Nederlandse ondernemingsklimaat in
cijfers 2006, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor
de Statistiek in samenwerking met Ministerie van
Economische Zaken en Dialogic.
CPB (2000) ICT en de Nederlandse economie. Werkdocu­
ment 125. Den Haag: Centraal Planbureau.
Gordon, R.J. (2004) Missing emphasis in discussions of the
european productivity setbacks. Presentatie op de confe­
rentie ‘Productivity, Innovation and Value Creation:
Exploiting the Opportunities for New Growth’, georga­
niseerd door The Conference Board in samenwerking
met het ministerie van Economische Zaken, 22-23 juni
2004
McGuckin, R.H., M. Spiegelman & B. van Ark (2005)
The retail revolution. Can Europe match U.S. productivity performance? Perspectives on a Global Economy, Research
Report R-1358-05-RR. Washington: The Conference
Board.
McKinsey (2005) 21 minuten.nl (www.21minuten.nl).
OESO (2004) The Economic Impact of ICT. Measurement,
Evidence and Implications. Parijs: Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling.
OESO (2005) The Netherlands, Economic Survey. Parijs:
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling.
Pilat, D. (2004) The OECD growth study: implications
for the Netherlands. In: G.M.M. Gelauff, L. Klomp,
S.E.P. Raes en T.J.A. Roelandt (red.) Fostering Productivity.
Patterns, Determinants and Policy Implications.
Amsterdam: Elsevier, 285-303.
Rifkin, J. (2004) The European Dream, How Europe’s Vision

Conclusie

of the Future is Quitely Eclipsing the American Dream.

Lang niet in alle gevallen zal het mogelijk zijn
maatregelen te bedenken die het uitblijven
van structurele hervormingen ondervangen
en welvaartsverhogend werken. Vaak zullen
dergelijke maatregelen ook in de uitvoering
verre van eenvoudig zijn. Desondanks is het

Rogoff, K. (2006) De enorme effecten van de weidewin­

New York: Tarcher /Penguin.
kel – Verbluffende cijfers. Het Financieele Dagblad, 6 juni.
SCP (2004) In het zicht van de toekomst. Sociaal en Cultureel
Rapport 2004. Den Haag: Sdu.
Timmer, M.P. (2006) ICT en economische groei: meten en
weten? Presentatie tijdens CBS-conferentie ‘Nieuwe
Economie – Nieuwe Statistiek’, Voorburg, 26 januari.

ESB september

2006

47