Ga direct naar de content

Schaalvergroting in het basisonderwijs

Geplaatst als type:
Geschreven door:
Gepubliceerd om: november 28 1990

Schaalvergroting in het
basisonderwijs
In het basisonderwijs zijn voor kleine scholen grote schaalvoordelen te behalen. Voor
scholen met meer dan 200 leerlingen is er echter nauwelijks meer sprake van
schaalvoordelen, blijkt uit berekeningen van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Voorts
blijkt uit doorrekening van een aantal opheffingsscenario’s dat het afschaffen van het
huidige ‘ontheffingenbeleid’ leidt tot de sluiting van 700 scholen. Een geringe aanpassing
van de huidige opheffingsnorm leidt tot sluiting van 1600 scholen. Dit levert een
besparing op van vijf procent.

DRS. J.L.T. BLANK*
In december 1989 nam de Tweede Kamer de motie van
de kamerleden Franssen en Jorritsma-Lebbink aan1. In
deze motie vraagt de Tweede Kamer de regering “..te
bevorderen dat een commissie van onafhankelijke deskundigen een herschikkingsplan ontwikkelt voor alle vormen
van onderwijs..”. Nader beraad leidt tot het besluit niet een
commissie van deskundigen samen te stellen, maar het
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) te verzoeken een
studie te doen naar de mogelijkheden van Schaalvergroting
in het onderwijs.
Dit verzoek vindt zijn ontstaan in de ervaring die het SCP
heeft opgebouwd met analyses van de produktiestructuur
van de voorzieningen in de kwartaire sector2. Het SCP
honoreerde dit verzoek. Dit resulteerde deze week in de
publikatie School en schaal 3. In dit rapport worden de
belangrijkste aspecten en gevolgen van Schaalvergroting
in het basis-, speciaal en voortgezet onderwijs besproken.
Inmiddels heeft in augustus 1990 een projectgroep,
ingesteld door de staatssecretaris van het Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen (O&W), het rapport Schaal
en kwaliteit in het basisonderwijs gepubliceerd. Volgens
deze projectgroep bestaat de onderwijskundig optimale
school uit ongeveer 500 leerlingen en heeft een versterkte
onderwijskundige structuur. Voorts dient een dergelijke
school te beschikken over goede voorzieningen, zoals
leerlingenvervoer en overblijffaciliteiten.
Aangezien de optimale school niet direct kan worden
gerealiseerd stelt de projectgroep van O&W een uniforme
opheffingsnorm van 250 leerlingen voor. Hierdoor neemt
het aantal scholen met meer dan de helft at en wordt een
besparing gerealiseerd van nagenoeg 700 miljoen gulden
per jaar. Deze besparingen kunnen vervolgens worden
aangewend voor de genoemde versterking van de onderwijskundige structuur en uitbreiding van het leerlingenvervoer en overblijffaciliteiten.
Dit artikel is gebaseerd op een deel van de uitkomsten
van het SCP-rapport School en schaal betreffende het
basisonderwijs. Hier zijn nog enige conclusies aan toegevoegd en afgezettegen de voorstellen van de projectgroep
van O&W.
Ten einde de gevolgen van Schaalvergroting te kunnen
bepalen is een simulatiemodel gebruikt waarmee de ver-

1156

anderingen in de kosten, de werkgelegenheid, de bereikbaarheid en het scholenaanbod zijn berekend. Een dergelijk model bootst de situatie na bij het hanteren van bij
voorbeeld bepaalde opheffingsnormen. Voordat hierop
verder wordt ingegaan is het verschaffen van enige kennis
over de produktiestructuur van het basisonderwijs onontbeerlijk. Derhalve komen eerst enige hiermee samenhangende begrippen aan de orde. Voorts volgen een bespreking van de gehanteerde gegevens en de uitkomsten van
de econometrische analyse van de produktiestructuur.

Enige begrippen__________________
Voor een analyse van de produktiestructuur wordt gebruik gemaakt van het concept van kostenfuncties4. Een
kostenfunctie geeft de relatie weer tussen de kosten van
de produktie enerzijds en de geproduceerde hoeveelheden
en de prijzen van de produktiemiddelen anderzijds.
Belangrijke begrippen bij de relatie tussen ingezette produktiemiddelen en de produktie zijn de gemiddelde kosten,
de marginale kosten en de schaaleffecten.
De marginale kosten bestaan uit de extra kosten, die
voortvloeien uit de produktie van een extra eenheid van een
bepaald produkt. Onder de gemiddelde kosten worden de
totale kosten per eenheid produkt verstaan. Een eenheid
produkt is in dit geval een fictieve eenheid, aangezien er
meer dan een produkt wordt voortgebracht. Hier stelt een

* De auteur is verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Hij dankt ir. F.G. van Herwaarden, ir. J.S. Spit en F.D.E. Niggebrugge voor hun waardevolle commentaar en medewerking. Dit
artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. Tweede Kamer, 20.800, hoofdstuk VIM, nr. 47 1988/1989.
2. Zie R. Goudriaan, F. van Tulder, J. Blank, A. van der Torre en
B. Kuhry, Doelmatig dienstverlenen, Rijswijk, 1989.
3. J.L.T Blank, S. Boef-van der Meulen, H.M. Bronneman-Helmers, L.J. Herweijer, B. Kuhry en R.A.H. Schreurs, School en
schaal, Rijswijk, 1990.
4. Zie bij voorbeeld R.S. Brown, D.W. Caves en L.R. Christensen,
Modelling the structure of cost and production for multiproduct
firms, Southern Economic Journal, 1979, biz. 256-273.

label 1. Basisonderwijs: kosten en personeel, 1986/’87
Denominatie

Aantal
scholen

Tot.
kosten
(x 1 mln.
gld.)a

Pers.sterkte
(arb.-

jr.)a

Loonkst.
per
arb.jaar
(Old.)

Perc.
loonkst.

68

Alle scholen

Openbaar

2.950

2.070

22.000

61.700

Bijzonder

5.460

4.080

44.400

61.600

67

Totaal

8.410

6.150

66.400

61.600

67

0,70
0,75
0,73

7,4
8,1
7,9

Gem. per school
Openbaar
Bijzonder

Totaal

gesteld. Belangrijke elementen in de regelgeving zijn de
gebouwoppervlakte, het aantal leerlingen en het aantal
formatieplaatsen.
De kostenfunctie wordt zodanig geformuleerd dat zo
goed mogelijk wordt aangesloten bij de bekostigingssystematiek. Vanwege de complexiteit in de regelgeving en het
ontbreken van veel gegevens die in de regelgeving van
belang zijn is het niet mogelijk een exacte functie te construeren . Derhalve wordt de functie geschat met de belangrijkste elementen uit de regelgeving. Door het ontbreken van deze (minder belangrijke) variabelen krijgt de
functie een stochastisch karakter. De herleide vorm van de
kostenfunctie bevat uitsluitend aantallen leerlingen, gewogen en ongewogen, waarbij expliciet rekening wordt gehouden met de ‘stapsgewijze’ lineariteit in de vaststelling
van de personeelssterkte.

a. Schattingen op basis van regressie-analyse.

Bron: Analysebestand Ministerie van O&W; SCP-bewerking.

Gegevens
gewogen samen(s)telling van de afzonderlijke produkten
een eenheid produkt voor. De weging heeft plaats op basis
van de marginale kosten. De marginale kosten worden verondersteld het relatieve belang aan te geven (in termen van
kosten) van de afzonderlijke produkten.
Schaaleffecten geven de effecten weer van een uitbreiding van de produktie. Wanneer door een generieke uitbreiding van de produktie de gemiddelde kosten dalen is
er sprake van positieve schaaleffecten (schaalvoordelen).
Bij een stijging van de gemiddelde kosten is daarentegen
sprake van negatieve schaaleffecten (schaalnadelen).

Bekostiging en kostenfunctie__________
Bij de specificatie van de kostenfunctie wordt globaal
uitgegaan van de relaties zoals die in de wetgeving verankerd liggen. Hiervoor is derhalve enige kennis over de weten regelgeving voor de financiering noodzakelijk.
De totale uitgaven voor scholen in het basisonderwijs
van het Rijk kunnen in drie hoofdgroepen worden gesplitst:
– personele uitgaven;
– uitgaven voor voorzieningen in de huisvesting en andere
voorzieningen;
– uitgaven voor de materiele instandhouding.
De personele uitgaven worden bepaald door de hoogte
van de salarissen, toelagen, uitkeringen en verschuldigde
premies zoals die in de arbeidsvoorwaarden vastliggen en
de totale personeelssterkte van een school. Centraal bij de
toekenning van de personeelssterkte staan het aantal leerlingen en het gewogen aantal leerlingen. Het gewogen
aantal leerlingen van een school wordt berekend door aan
iedere leerling een gewicht varierend tussen 1 en 1,9 toe
te kennen en de som overal deze gewichten te nemen. Het
gewicht dat aan een leerling wordt toegekend is afhankelijk
van onder meer gezinssituatie, opleidingsniveau, beroep
en etnische afkomst van de ouder(s). In de regelgeving is
sprake van een ‘stapsgewijs’ lineair verband.
Bij de vergoedingen voor de uitgaven van huisvesting
vormt het aantal genormeerde vierkante meters of het
aantal lokalen het uitgangspunt. Dit genormeerde aantal
wordt bepaald aan de hand van het aantal te huisvesten
groepen leerlingen, dat op zijn beurt afhankelijk is van het
aantal formatieplaatsen.
De uitgaven voor de materiele instandhouding zijn gebaseerd op een uitermate uitgebreid stelsel van regels, het
zogenoemde Londo-stelsel. Met het Londo-stelsel worden
op een zeer gedetailleerde wijze de normvergoedingen
voor de materiele instandhouding en de huisvesting vast-

ESB 5-12-1990

Voor de schatting van de kostenfunctie wordt gebruik
gemaakt van een grote hoeveelheid gegevens. Het grootste deel werd verstrekt door het Ministerie van Onderwijs
en Wetenschappen. De gegevens kunnen in drie groepen
worden onderscheiden: leerlinggegevens, kostengegevens en gegevens over produktiemiddelen.
De leerlinggegevens bevatten de aantallen leerlingen,
onderscheiden naar categorieen met een verschillend gewicht, van 8.410 basisscholen in Nederland in het schooljaar 1986/’87.
Kostengegevens hebben betrekking op de uitgaven
voor personeel, huisvesting en materiaal. Deze gegevens
(aangeduid met uitgaven) dekken helaas niet de feitelijke
kosten, maar de vergoedingen die door het Rijk worden
verstrekt6.
De gegevens overde produktiemiddelen hebben betrekking op het onderwijzend personeel en de gebouwen. Al
het door het Ministerie van O&W bekostigde personeel is
in de aantallen onderwijzend personeel inbegrepen. De
gegevens over de gebouwen hebben betrekking op het
hoofdgebouw en alle dislocaties van iedere school. Van
ieder gebouw is bekend hoeveel vierkante meters gebouwoppervlakte het beslaat en in welk jaar het gebouwd is.
label 1 bevat de belangrijkste nationale gegevens.
De totale kosten bedragen in het schooljaar 1986/’87
ruim zes miljard gulden. Hiervoor zijn 8.410 scholen verantwoordelijk, voor bijna twee derde bestaande uit scholen
voor bijzonder onderwijs.
De gemiddelde kosten per school bedragen ruim
700.000 gulden. De gemiddelde kosten per school zijn voor
het bijzonder onderwijs enigszins hoger dan voor het openbaar onderwijs. Scholen voor bijzonder onderwijs blijken
gemiddeld een groter aantal leerlingen te hebben. De totale
personeelssterkte is gelijk aan ruim 66.000 arbeidsjaren.
De hierbij behorende personeelskosten bedragen ruim vier
miljard gulden en maken nagenoeg 70% van de totale
kosten uit.

5. Dit zou overigens ook niet zinvol zijn, aangezien bij de berekeningen van de besparingen van de verschillende simulatievarianten een hele reeks van aanvullende veronderstellingen zou moeten worden gemaakt over bij voorbeeld de leeftijd, de bouwaard
en de grootte van de gebouwen, die na fusies en opheffingen

overblijven.
6. Aangezien er in deze sfeer dikwijls verrekeningen over andere
perioden plaats hebben schuilen in deze gegevens de nodige
onnauwkeurigheden. Deze manifesteren zich het meest bij de
uitgaven voor huisvesting en materiaal. De uitgaven voor personeel kennen een ander probleem. Deze werden verstrekt op basis
van kalenderjaren, zodat een omrekening naar schooljaren moest
worden toegepast.

1157

Figuur 1. Gemiddelde kosten naar produktievolume

^’standaardschool’

“5O

200

250

^00

produktievolume (%)

Resultaten
Uit schatting van de kostenfunctie (hier niet gepresenteerd) blijkt dat voor scholen met minder dan dertig gewogen leerlingen een constante personeelssterkte geldt van
2,7 arbeidsjaren. Tussen de 30 en de 200 leerlingen komt
er per 35 a 36 gewogen leerlingen een formatieplaats bij.
Boven de 200 gewogen leerlingen wordt per 28 gewogen
leerlingen een extra formatieplaats toegekend. Voor de
gebouwoppervlakte geldt een constante van 420 vierkante
meters. Per leerling komen hier nog eens vier vierkante
meters bij. De kosten voor de materiele instandhouding
nemen met bijna 2.900 gulden per jaar toe per extra
formatieplaats. Een extra vierkante meter gebouwoppervlakte leidt tot een verhoging van 92 gulden per jaar in de
kosten voorde materiele instandhouding.
Met de schattingsresultaten kunnen voor verschillende
niveaus van produktie de gemiddelde kosten worden afgeleid en grafisch weergegeven. Hierbij wordt uitgegaan van
een ‘standaard school’ (deze wordt op 100% gesteld). De
‘standaard school’ heeft ongeveer 200 leerlingen, waarvan
er 12 een gewicht van 1,90 en bijna 80 een gewicht van 1,25
hebben. De overige leerlingen hebben een gewicht van 1,00.
De produktie van een school met tweemaal het aantal leerlingen (en in dezelfde verhouding) van de ‘standaard school’
wordt aangeduid met 200%. Voor de meeste scholen geldt
echter dat zij niet uitsluitend qua leerlingenaantal van de
standaardschool verschillen maar ook qua samenstelling.
Op dezelfde wijze heeft een standaardisatie van de kosten
plaats. De kosten van de ‘standaard school’ worden op 100%
gesteld. In figuur 1 worden de gemiddelde kosten afgezet
tegen verschillende produktieniveaus.
Uit figuur 1 blijkt dat de gemiddelde kosten bij een uitbreiding van de produktie over het gehele domein dalen. met
andere woorden, er is sprake van schaalvoordelen. Deze
daling is het sterkst bij kleine scholen. Vanaf de ‘standaard
school’ (ongeveer 200 leerlingen) is deze daling nog maar
gering. Hierbij dient te worden bedacht dat bij een school met
relatief veel leerlingen met een gewicht van 1,25 en/of 1,90
deze geringe daling zich reeds bij veel minder dan 200
leerlingen manifesteert7. Dit soort scholen manifesteert zich
met name in de grote steden, waar soms zeer hoge concentraties van deze categorieen leerlingen voorkomen.

Simulaties
Voor het berekenen van de gevolgen van een beleid van
schaalvergroting wordt gebruik gemaakt van een simulatiemodel8. Een dergelijk model is een nabootsing van

1158

readies en wijzigingen die in de werkelijkheid kunnen
optreden, wanneer de overheid bepaalde opheffingsnormen en andere met schaalvergrotingsbeleid samenhangende criteria hanteert. Het model werkt als volgt.
Successievelijk worden alle scholen in het scholenbestand doorlopen, waarbij een volgorde van opklimmende
grootte wordt aangehouden. Indien een school niet aan de
opheffingsnorm voldoet wordt deze in beginsel opgeheven.
De leerlingen van een dergelijke school worden vervolgens
herplaatst op andere scholen in de omgeving. Deze herplaatsing geschiedt op basis van de preferenties van de
ouders van leerlingen. Bij de preferenties spelen de afstand
tot en de denominatie van alternatieve scholen een belangrijke rol. Sommige ouders zullen ervoor kiezen nun
kind(eren) naar de dichtstbijzijnde school te laten gaan,
andere ouders daarentegen hechten aan de denominatie
van de school en zullen hun kind(eren) wellicht op een
school plaatsen die enigszins verder gelegen is9. De overheid hanteert tevens bepaalde criteria om een goede bereikbaarheid te garanderen of de keuzevrijheid van ouders
niet teveel te beperken. In het simulatiemodel wordt hier
expliciet rekening meegehouden door de opheffing ongedaan te maken indien er voor de leerlingen geen acceptabel alternatief is. Nadat het gehele scholenbestand op
deze wijze is ‘doorgewerkt’ ontstaat een ‘nieuw’ scholenbestand. De gevolgen van het schaalvergrotingsbeleid in
termen van scholenaanbod, kosten, werkgelegenheid en
bereikbaarheid zijn vervolgens uit dit ‘nieuwe’ scholenbestand af te leiden.
In dit artikel komen vier varianten van een schaalvergrotingsbeleid aan de orde:
– referentievariant;
– 125-variant;
– 250-variant;
– strenge 250-variant (uitgangspunt van projectgroep).
De referentievariant gaat uit van de huidige wetgeving
voor opheffingsnormen. De opheffingsnormen zijn gelijk
aan 50, 75, 100, 125 afhankelijk van de gemeentegrootte1 °. In deze variant worden de gevolgen zichtbaar van het
huidige ‘ontheffingen’-beleid.
De 125-variant onderscheidt zich van de referentievariant door het ontbreken van een differentiatie in de opheffingsnormen naar gemeentegrootte. In de 250-variant die
door de projectgroep van het Ministerie van O&W als
uitgangspunt is gekozen geldt een uniforme opheffingsnorm van 250.
In de varianten 1, 2 en 3 geldt een expliciete afstandsrestrictie. Indien blijkt dat binnen een afstand van 4,5
kilometer over de weg van een op te heffen school geen
school van dezelfde denominatie is wordt de school niet
opgeheven. Hierdoor kunnen in deze varianten ook na
toepassing van de opheffingsnormen nog scholen voorkomen met een leerlingenaantal kleinerdan de gehanteerde
opheffingsnorm. Hiermee wordt aangesloten bij het regeer-

7. Voor een school met uitsluitend leerlingen met een gewicht van
1,90 wordt dit punt reeds bij 120 leerlingen bereikt.
8. Een dergelijk model is ook al eens toegepast in het kader van
de herschikkinsoperatie voor het voortgezet onderwijs. Zie
A.H.Q.M Merkies, I.J. Steyn en A.F. de Vos, Gevolgen van de
hef-vo operatie: structuur en kosten van het voortgezet onderwijs
1985-1995 onder diverse opheffingsnormen voor scholen, Amsterdam, 1985.
9. Het SCP heeft onderzoek verricht naar deze zogenoemde
preferenties, zie onder meer Blank et al. op.cit., 1990, paragraaf
2.3.3 en 2.6.
10. Gemeenten zijn in vier grootteklassen ingedeeld. De bij de
genoemde opheffingsnormen geldende grootteklassen zijn respectievelijk: kieiner dan 25.000 inwoners, tussen de 25.000 en
50.000 inwoners, tussen de 50.000 en de 100.000 inwoners en
groterdan 100.000 inwoners.

label 2. Basisonderwijs: scholen en leerlingen, kosten en
personeel bij verschillende opheffingsvarianten 1986/’87
Opge-

heven
scholen
Ref. variant
1 25-variant
250-variant
Strenge 250variant

Verpl.
leerlingen
(in %)

Bereik-

baarheid

Kst.
eff.
(in %)

Pers.
eff.
(in %)

(in %)

700
1.600
3.600

3
9
33

0
-1
-5

-2
-5
-9

-2
-4

4.600

40

-8

-11

-6

-5

Bron: Sociaal en Cultureel Planbureau.

akkoord, waarin expliciet over wijziging van de opheffingsnorm in verstedelijkt gebied wordt gesproken11.
In de strenge 250-variant, die door de projectgroep van
het Ministerie van O&W wordt voorgesteld, kan dit niet: alle
scholen met minder dan 250 leerlingen dienen hun poorten
te sluiten.
In tabel 2 zijn de gevolgen van de verschillende varianten weergegeven voor het scholenaanbod, de bereikbaarheid, de kosten en de werkgelegenheid. Kosten- en werkgelegenheidseffecten worden weergegeven in procentuele
mutaties. Het bereikbaarheidseffect wordt uitgedrukt in het
percentage leerlingen waarvoor geldt dat door de schaalvergroting de dichtstbijziinde school zich niet meer in de
eigen woonkern bevindt1 .
Bij strikte toepassing van de huidige opheffingsnormen,
waarbij uitsluitend een ontheffing wordt verleend indien
zich binnen een afstand van 4,5 kilometer geen school van
dezelfde denominatie bevindt, zullen bijna 700 scholen
sluiten. Het bereikbaarheidseffect hiervan is echter nagenoeg nihil. Voor de kosten en werkgelegenheid wordt een
besparing bereikt van ongeveer 2%. Slechts 3% van de
leerlingen is betrokken bij opheffingen. In de 125-variant
sluiten ruim 1.600 scholen. Ook hier geldt dat het bereikbaarheidseffect uitermate gering is (1%). De kostenbesparingen belopen hier 5%.
In de beide 250-varianten is het bereikbaarheidseffect
aanzienlijk groter. Ongeveer 5 tot 8% van de leerlingen
extra hebben geen school meer in de eigen kern. De
kostenbesparingen bedragen respectievelijk 9 en 11%.
Deze percentages komen overeen met bedragen van 560
en 680 miljoen gulden per jaar. Opvallend is dat de besparingen in de sfeer van de werkgelegenheid aanzienlijke
geringer zijn. Dit heeft te maken met de grotere verschillen
in kapitaalproduktiviteittussen kleine en grote scholen dan
de verschillen in arbeidsproduktiviteit. In de strenge 250variant sluit meer dan de helft van de scholen.
Uit een vergelijking van de referentievariant en de 125variant blijkt welke invloed het criterium gemeentegrootte
heeft. Het toepassen van een niet naar gemeentegrootte
gedifferentieerde norm leidt tot een extra sluiting van bijna
duizend scholen. Aangezien in de beide varianten wordt
gewerkt met een afstandscriterium wordt het gemeentegroottecriterium feitelijk overbodig. Het handhaven van het
gemeentegroottecriterium heeft echter grote gevolgen zoals uit de tabel blijkt. De conclusie moet dan ook zijn dat
het toepassen van het gemeentegroottecriterium in vergelijkbare bereikbaarheidssituaties kan leiden tot een ongelijke behandeling van scholen.

schaalvergroting dient plaats te hebben en onder welke
voorwaarden. Uit figuur 1 blijkt dat zich vooral bij kleine
scholen zeer grote schaalvoordelen voordoen. Deze
schaalvoordelen worden vervolgens snel klein. Financieel
gezien zijn er dan ook geen sterke argumenten voor zeer
grote scholen.
Enige negatieve effecten, zo blijkt ook nog uit het SCPrapport, zouden zelfs kunnen ontstaan in de sfeer van een
toename van de uitstroom naar het speciaal onderwijs.
Tevens zijn er aanwijzingen dat er negatieve effecten kunnen optreden bij vergroting van scholen met veel leerlingen
in achterstandssituaties.
De verminderde bereikbaarheid is een ander veel gehanteerd argument tegen schaalvergroting. Uit het SCPonderzoek blijkt dat het scholennet in Nederland dermate
dicht is dat grote gevolgen voor de bereikbaarheid niet zijn
te verwachten. De gevolgen zijn helemaal gering te noemen indien bij de formulering van de opheffingsnormen
rekening wordt gehouden met een afstandscriterium. Het
criterium van gemeentegrootte in de opheffingsnormen
kan direct vervallen indien in de regelingen een expliciet
afstandscriterium wordt genoemd. Het gemeentegroottecriterium leidt in dat geval tot een grote mate van ongelijke
behandeling van scholen zonder dat hiervoor een inhoudelijk argument bestaat.
Hoewel ongeveer tweederde van de totale kosten bestaat uit personeelskosten zullen de door schaalvergroting
gerealiseerde besparingen slechts voor de helft bestaan
uit besparingen in de sfeer van de personeelssterkte. De
relatief grootste besparingen komen voort uit een betere
benutting van gebouwen en materiaal. Dit betekent dat
indien het door de schaalvergroting Vrijgekomen’ onderwijzend personeel opnieuw wordt ingezet er nog een aanzienlijk deel van de besparingen resteert13. Dit restart zou
eventueel kunnen worden ingezet ter verbetering van de
arbeidsvoorwaarden van het onderwijzende personeel.
Op grand van het bovenstaande moet het mijns inziens
mogelijk zijn een beperkt beleid van schaalvergroting in het
basisonderwijs te voeren. Hierbij zou kunnen worden uitgegaan van de huidige opheffingsnorm van 125 leerlingen,
waarbij ontheffingen kunnen worden verleend aan scholen
waarvoor binnen een afstand van 4,5 kilometer geen
school van dezelfde denominatie aanwezig is. Deze opheffingsnorm moet dan wel strikt worden toegepast en het
gemeentegroottecriterium moet worden geschrapt.
Slechts 9% van de leerlingen is in dat geval betrokken bij
opheffingen en de bereikbaarheidsgevolgen zijn gering te
noemen. Dit staat in een scherp contrast tot de grote
gevolgen van de voorstellen van de projectgroep van
O&W. De 125-variant levert echter wel een besparing op
die bijna de helft bedraagt van die voorstellen. De door de
projectgroep opgeroepen weerstanden tegen schaalvergroting zouden door een voorstel zoals hier gepresenteerd
wel eens kunnen verminderen.

Jos Blank

11. Tweede Kamer, Regeerakkoord, vergaderjaar 1989/1990, 21
132, nr. 8.

12. De bereikbaarheidseffecten zijn door de Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen van het Sociaal Geografisch Instituut te
Utrecht berekend. Zie Bonnerman en Huigen, School op schaalbereikbaarheid, Stepro rapport nr. 130, Utrecht, 1990. Helaas
konden zij ten tijde van de berekeningen nog niet beschikken over

de gegevens van de 125-variant en de strenge 250-variant. Het
bereikbaarheidseffect van deze variant is hier benaderd door de

Besluit________________________
Uit een oogpunt van doelmatigheid is schaalvergroting
zonder meer wenselijk. De vraag rijst dan wel in welke mate

ESB 5-12-1990

uitkomsten van een aantal andere varianten te combineren.
13. Het is overigens nog maar de vraag of schaalvergroting
daadwerkelijk leidt tot overschotten op de arbeidsmarkt voor on-

derwijspersoneel. Er wordt een zeer krappe arbeidsmarkt voorzien. Zie Commissie Prognose Primair Onderwijs, Vraag en aanbod in het primair onderwijs 1989-1994, Den Haag, 1990.

1159

Auteur

  • Jos Blank

    Hoogleraar aan de Erasmus Universiteit en directeur Centrum voor Innovaties en Publieke Sector Efficiëntie Studies (IPSE Studies)