Sanering staatsschuld door
voorheffing op pensioenen
De staatsschuld en het financieringstekort zijn in belangrijke mate
een gevolg van besparingen voor pensioenrechten. De huidige generatie heeft recht op overheidsinkomsten uitpensioenrechten. Bij een voorheffing op pensioenen zullen toekomstige generaties er economiseh
toch nog betervoor staan.
De staatsschuld van Nederland heeft
groteske vormen aangenomen. Velen maken zich daarover ongerust
en bezinnen zich op maatregelen.
Deze maatregelen betreffen echter
niet de belangrijkste oorzaak van de
overheidstekorten, namelijk de besparingen via de pensioenfondsen.
Door deze besparingen mist de overheid belangrijke inkomsten, zoals inkomstenbelasting op de voor de belastingheffing aftrekbare pensioenpremies, de btw indien deze gelden
uitgegeven zouden worden, en inkomsten door bestedingseffecten.
De staatsschuld en de opgepotte reserves bij de pensioenfondsen vormen een stelsel communicerende vaten1.
Momenteel zit er ruwweg / 500 miljard opgepot bij de pensioenfondsen. Een ruwe schatting leert dat dit
bedrag met 50% zal groeien, enerzijds door demografische factoren,
anderzijds door een toegenomen
deelname aan pensioenvoorzieningen. Als de huidige verhouding tussen staatsschuld en pensioenreserves zou blijven bestaan betekent dit
dat men mag verwachten dat de
staatsschuld met nog eens/ 160 miljard (inflatievrij) zal groeien. Aangezien de pensioenreserves in steeds
sterkere mate door rente zullen toenemen in plaats van uit het saldo
van premies en uitbetalingen (dat
saldo zal zelfs negatief worden) kan
deze verhouding drastisch wijzigen.
Een toename van de staatsschuld
met/ 250 miljard moet niet uitgesloten worden geacht. Een ruwe schatting leert dat bij ongewijzigd beleid
de staatsschuld tot tussen de / 480
en / 570 miljard zal groeien (alle bedragen in dit artikel zijn inflatievrij,
dus in huidige guldens gerekend).
Het is duidelijk dat een staatsschuld
die naar deze omvang zal oplopen
bij de beleggers wantrouwen zal opwekken hetgeen weer een opwaarts
effect op de rente zal hebben. Door
ESB 3-4-1991
velen wordt gesteld dat dit een onredelijke belasting voor toekomstige
generaties is. Om het wantrouwen
van de beleggers weg te nemen zijn
er twee optics: vertrouwen wekken
door met nadruk te wijzen op de toekomstige overheidsinkomsten op het
moment dat er bij de pensioenfondsen netto ontsparingen gaan optreden (over ongeveer 35 jaar), of de
staatsschuld saneren. Op de eerste
mogelijkheid heb ik al eerder gewezen , hier neem ik de tweede optie
onder de loep.
Belastingen of bezuinigingen
Stevens suggereert dat de oplossing
gezocht moet worden in een verbreding van de belastinggrondslag, hetgeen tot meer overheidsinkomsten
moet leiden . Laten we eens nagaan
hoe groot die belastingverzwaring
zou moeten zijn. Als uitgangspunt
neem ik het standpunt dat we toekomstige generaties niet met een onredelijke staatsschuld mogen belasten. Een staatsschuld van / 50
miljard (als vergoeding voor infrastructuur, dijken, overheidsbezit
e.d.) doorschuiven naar onze kleinkinderen (over 30 jaar) lijkt me in dit
verband redelijk. Verder ga ik uit
van een reele rente van 4%.
Om de staatsschuld in 30 jaar van
/ 320 tot/ 50 miljard te reduceren is
volgens een simpel sommetje jaarlijks/ 15,3 miljard nodig. Volgens de
laatste Miljoenennota bedraagt het financieringstekort/ 20,9 miljard; inclusief de nieuwe tegenvallers zeker
/ 23 miljard. Aan de nationale
schuld wordt/ 24,8 miljard besteed,
hiervan is ongeveer/ 18 miljard reele rente. Deze/ 18 miljard is/ 2,7
miljard meer dan de benodigde
/ 15,3 miljard, doordat de reele rente
nu meer bedraagt dan de veronderstelde 4%. Dit betekent dat als het financieringstekort onmiddellijk tot
/ 2,7 miljard gereduceerd wordt, dat
wil zeggen een reductie met/ 20 mil-
jard, we mogen verwachten dat de
staatsschuld als aangegeven wordt
gesaneerd.
Bij de bezuinigingsmaatregelen
moet men echter wel met de effectiviteit van de maatregelen rekening
houden. In deze effectiviteit zijn onder andere bestedingseffecten, directe belastingen en werkloosheidsuitkeringen verdisconteerd. Voor
belastingverhoging (of -verzwaring)
is de effectiviteit 50%, dus er zou
jaarlijks / 40 miljard extra belasting
ingevorderd moeten worden. Dit impliceert een verhoging van de directe belastingen met 66% in een land
met nu al vrijwel de hoogste belastingdruk van het universum. De suggestie van prof. Stevens lijkt me niet
zo realistisch.
Door Meijdam en Verbon wordt gesuggereerd om de staatsschuld door
bezuinigingen aan te pakken . Ook
hier dient men rekening te houden
met de effectiviteit. Deze effectiviteit
varieert van 33% tot 50% voor de
meest in aanmerking komende bezuinigingen. Veronderstellen we een
gemiddelde effectiviteit van 40%,
dan dient er de komende 30 jaar
/ 50 miljard bezuinigd te worden ten
opzichte van het huidige beleid.
Ook dit zal een geweldige schok
voor de economie betekenen en leiden tot een ongeevenaarde werkloosheid. Tabel 1 toont een overzicht van enkele varianten.
Naar mijn mening komen bezuinigingen en belastingverzwaring niet in
aanmerking om de staatsschuld te saneren; beide leiden tot een drastische verstoring van de samenleving
en grote werkloosheid. Een voorheffing op pensioenen ligt meer voor
de hand .
Voorheffing op pensioenen
Een voorheffing is geen vreemd element in ons belastingstelsel. Wanneer momenteel iemand inkomsten
1. Zie R. Harthoorn, De effectiviteit van
bezuinigingen, ESB, 9 november 1989,
biz. 760-763.
2. Idem.
3. L.G.M. Stevens, Graaien in pensioenpotten ondergraaft belastingmoraal, de
Volkskrant, 15 november 1990.
4 L. Meijdam en H. Verbon, Heffing op
pensioen verschuift tekort naar komende
generaties, de Volkskrant, 15 november
1990.
5. De suggestie van een voorheffing op
pensioenen is eerder gedaan. Zie P.J.M.
de Mooy, Pensioenen en financieringstekort; zorgen voor nu of later, Weekblad
voor Fiscaal Recht, 12 juni 1986, biz. 728-
735.
verwerft, moet hij daarover inkomstenbelasting betalen. De overheid
heeft echter geen zin om te wachten
tot de hoogte van het inkomen in
een bepaald jaar bekend is om dan
pas belasting te heffen. In plaats
daarvan werkt ze met loonbelasting
en voorheffingen die achteraf gecorrigeerd worden. Hiermee bespaart
de overheid zich een wachttijd van
gemiddeld ruim een jaar.
Over pensioenpremies wordt echter
geen inkomstenbelasting geheven,
maar dat gebeurt pas bij uitbetaling
(dat kan bij iemand anders zijn dan
degene die de premies betaald heeft
door vervroegd overlijden). Dit kan
leiden tot wachttijden van enige tientallen jaren. Dit staat in schril contrast met het ongeduld dat de overheid betracht bij de inning van
inkomstenbelasting.
Tabel 1. Noodzakelijke bezuiniging c.q. belastingverzwaring ten opzicbte van
ongewijzigd beleid voor een reductie van de staatsscbuld tot f50 miljard
Reele rente
oentrekker onbekend is. Het marginale belastingtarief van de huidige
premiebetaler is dus geen goede
maatstaf.
De som van inkomstenbelasting en
btw is min of meer constant in de
loop van de tijd. Deze twee belastingvormen zijn vrij rechtstreekse bijdragen aan de overheidsfinancien. Daarom suggereer ik als tarief de som van
deze belastingen voor een huidige
pensioentrekker in een vergelijkbare
inkomenspositie als de toekomstige.
Het grootste deel van de pensioenen
ge termijn nog iets verder kan wor-
den gereduceerd.
Nadere berekeningen zijn echter nodig enerzijds om na te gaan hoe het
saldo van premies en uitbetalingen
afneemt, anderzijds om de bestedingseffecten van de langzaam toenemende pensioenuitbetalingen in
te calculeren. Hier kunnen betrekkelijk kleine bedragen al grote invloed
hebben op de omvang van de Staatsschuld op lange termijn.
Het is natuurlijk de vraag of een dergelijke eenmalige aanslag door de
Rechtvaardiging
zou nu belast worden volgens de eer-
pensioenfondsen wel op te brengen
Een belangrijke taak van de overheid
is de maatschappij zodanig te reguleren dat het overgrote deel van de bevolking zich een redelijk inkomen
kan verwerven. Verder beschermt de
overheid bezit. Voor onder meer deze
ste belastingschijf van 13% (geen premies volksverzekeringen). De uitgaven zullen grotendeels onder het
hoge btw-tarief van 18,5% vallen, aangezien de eerste levensbehoeften vanuit de AOW betaald worden. Samen
leidt dit tot ongeveer 29%. Echter, een
niet onaanzienlijk deel van de pensioenen zal in de tweede schijf van 50%
vallen, samen met de btw is dit 59%.
Het lijkt niet onredelijk om hieruit
een voorheffingspercentage van 40%
te destilleren (ieder percentage blijft
is. Men kan echter eenvoudig besluiten betaling in de vorm van
staatsobligaties gewaardeerd tegen
de vigerende koers te accepteren.
taken moet er belasting over de inkomensvorming en het bezit worden betaald. Een belangrijke vorm van inkomensvorming onttrekt zich aan deze
financiele bijdrage voor de huidige regelgeving door de overheid, namelijk
de opbouw van pensioenrechten. Een
bijdrage vanuit de pensioenrechten is
des te meer gerechtvaardigd vanwege
de controlerende taak van de overheid op bij voorbeeld pensioenfond-
sen, de beschermende taak met betrekking tot het bezit van de pensioenfondsen (defensie, justitie) en het
beschermen van de pensioenrechten
door het handhaven van de hardheid
van de gulden. Het is onredelijk om
de huidige generatie met de fasten op
te zadelen, terwijl een toekomstige generatie in belangrijke mate de vruchten plukt (inderdaad, dit is een redenering omgekeerd aan die welke
gehanteerd wordt bij doorschuiven
van staatsschulden naar een toekomstige generatie).
Welk percentage?
Als we tot een voorheffing overgaan,
hoe hoog mag die dan zijn? Aan de
huidige belastingheffing kan geen argument ontleend worden om tot een
evenredige verdeling van de lasten
over te gaan. Verder is het marginale
belastingtarief voor de toekomstige
pensioentrekker niet bekend, enerzijds omdat tarieven wijzigen, anderzijds omdat de toekomstige pensi-
discutabel).
Passen we dit voorheffingspercenta-
ge toe op de reserves bij de pensioenfondsen ad/ 500 miljard, dan
ontvangt de staat eenmalig / 200 miljard. Verder levert de voorheffing op
Benadeling
Een belangrijke vraag is of er benadeelden zijn door de voorheffing.
Helaas blijkt dit niet geheel te vermijden.
In ieder geval worden de toekomstige gepensioneerden niet rechtstreeks benadeeld (misschien is er
een negatief of positief rente-effect
door de verminderde Staatsschuld).
Immers, op het moment van uitbetaling vindt er een compensatie plaats.
Deze compensatie moet natuurlijk
niet nominaal zijn, maar relatief zo-
het saldo van premies en uitbetalin-
dat er een compensatie voor rente-
gen nog eens jaarlijks/ 4 miljard op.
Deze laatste inkomstenbron zal de
komende decennia opdrogen en uiteindelijk negatief worden.
verliezen plaats vindt. Bij een voorheffing van 40% betekent dit een
toeslag van 67%. Bij uitbetaling kan
de overheid de dan geldende belastingtarieven met de daarbij behorende progressiviteit toepassen; bovendien ontvangt zij bij de consumptie
nog eens de dan geldende btw.
Staatsschuld en tekort
Een berekening van de consequenties voor de huidige overheidsfinancien is enigszins speculatief, omdat
nog rekening moet worden gehouden met allerlei correcties op de
waarden van de reserves en schulden in verband met verschillen tussen beurs- en nominale waarden.
Ruwweg zal de Staatsschuld dalen
tot/ 120 miljard en daarmee de huidige rentelast tot/ 9,3 miljard. Het financieringstekort zal dalen tot / 4
miljard. Echter, uitgaande van een reele rente van 4% over lange termijn
ontstaat er een miniem intrinsiek financieringsoverschot van/ 0,5 miljard, waarmee de Staatsschuld op lan-
De pensioenfondsen kunnen niet benadeeld worden, het zijn immers
non-profitorganisaties. Helaas worden de commerciele lijfrentefondsen
wel benadeeld, doordat hun winstmogelijkheden aangetast worden.
Men zou kunnen overwegen om de
huidige beperkingen voor de aftrekbaarheid van lijfrentepremies ter
compensatie op te heffen (door de
voorheffing komen er toch wel belastingpenningen binnen).
Tot slot de vraag of de toekomstige
generatie benadeeld wordt. Natuurlijk is dat niet zo als we ervan uit-
gaan dat we de staatsschuld met de
opbrengsten reduceren: we schuiven geen extreem grote staatsschuld
meer door. Verder kan het mechanisme van de voorheffing ook in de toe-
komst toegepast worden: hiermee
worden problemen van nu naar de
eeuwigheid doorgeschoven. We
moeten ons echter niet afvragen of
we de toekomstige generatie benadelen, maar of de toekomstige generatie slechter af is dan wij. Deze laatste
vraag kan met grote stelligheid met
nee worden beantwoord, de toekomstige generatie zal nog steeds veel
beter af zijn.
De toekomstige generatie zal belastinginkomsten uit pensioenen mislo-
pen, doordat we deze via de voorheffing nu al geind hebben. Echter, de
huidige generatie heeft deze inkomsten ook nauwelijks, omdat er in het
verleden weinig pensioenrechten
zijn opgebouwd. Daarentegen zal de
toegenomen koopkracht van de be-
jaarden enerzijds gunstige bestedingseffecten hebben die er nu nauwelijks zijn en anderzijds flinke
besparingen op bijstandsuitkeringen
opleveren, die wij nu als een onaangename erfenis uit het verleden ervaren. Het argument dat de toekomstige generatie het zwaar zal krijgen
vanwege de toegenomen verzorging
en gezondheidszorg van zoveel ouderen is erg zwak. Nu moeten we
vanuit de bijstand de bejaardentehuizen en verzorgingshuizen grotendeels financieren; in de toekomst zullen de bejaarden er in veel hogere
mate zelf voor opdraaien vanwege
hun inkomsten- en vermogenspositie (eigen huis en dergelijke). Het is
eerder zo dat de te verwachten toegenomen zorgvraag door de toekomstige generatie als een zeer gewaardeerde extra koopkrachtige vraag
zal worden beschouwd. De toenemende omvang van de vermogens
zal ook leiden tot een toename van
de overheidsinkomsten uit successierechten, terwijl de toekomstige generatie middels de erfgenamen bovendien profijt zal trekken van de
huidige vermogensopbouw. Hieruit
kan men concluderen dat de toekomstige generatie zelfs na toepassing
van de voorheffing er economisch
veel beter voor staat dan de huidige
generatie.
Conclusies
De huidige staatsschuld en het financieringstekort van nu zijn in belangrijke mate een gevolg van het oppotten van gelden in de pensioenfond-
sen. Met bezuinigingen of belasting-
ESB 3-4-1991
verzwaringen kan de staatsschuld al-
leen gesaneerd worden ten koste
van een drastische ontwrichting van
de economic.
De huidige generatie heeft recht op
belastinginkomsten uit de opbouw
van pensioenrechten. Door een voorheffing van 40% wordt het gehele
probleem van de staatsschuld en het
financieringstekort binnen afzienbare tijd opgelost. Een voorheffing op
toekomstige pensioenuitkeringen is
geen vreemd element in ons belastingstelsel. Toekomstige gepensioneerden worden bovendien niet be-
nadeeld door de voorheffing, commerciele lijfrentefondsen ondervinden verminderde winstmogelijkheden. De toekomstige generatie is bij
een voorheffing nog steeds economisch veel beter af dan de huidige
generatie
R. Harthoorn
De auteur is verbonden aan Philips Components te Eindhoven, het artikel is op
persoonlijke titel geschreven.
6. L. Meijdam en H. Verbon, op.cit., 1990.