Rollenpatronen succesfactor voor pps in Vlaanderen

Rollenpatronen succesfactor voor pps in Vlaanderen
Aute ur(s ):
Germis, J., (auteur)
Vermeyelen, E. (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan het Vlaams Economisch Verb ond. (auteur)
joost.germis@vev.b e
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4386, pagina 860, 29 november 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Ook in Vlaanderen is publiek-private samenwerking, sinds het aantreden van de paars-groene regering-Dewael in 1999, een
belangrijke beleidslijn. Pps past in Vlaanderen in een globale beleidslijn naar ‘beter bestuurlijk beleid’: het efficiënter realiseren van
beleidsdoelstellingen door de overheid, inclusief een hervorming van de administratie. De rolverdeling tussen de betrokken partijen
vormt echter een lastig knelpunt.
De maatschappelijke verwachtingen rond publiek-private samenwerking (pps) zijn in Vlaanderen hooggespannen door herhaalde
uitspraken van ministers en andere politici over de, veronderstelde of vermoede, mogelijkheden van pps 1. Grote plannen zijn er voor
onder andere het zogenaamde ‘Masterplan Antwerpen’, een divers infrastructuurprogramma ter waarde van ruim anderhalf miljard
euro, het politiek uiterst gevoelige dossier van de ‘optimalisatie’ van de luchthaven van Antwerpen, huisvestingprojecten,
onderwijsinfrastructuur en stadsvernieuwing. Het nieuwe Vlaamse kenniscentrum pps krijgt dus eigenlijk géén aanlooptijd en stapt
meteen in projecten met hoog politieke profiel. Met andere woorden, er is nog meer tijdsdruk en de politieke verwachtingen zijn hoger
dan voor, bijvoorbeeld, het Nederlandse kenniscentrum. In Vlaanderen werkt men projectgebonden in plaats van algemene promotie te
voeren voor het concept pps. Blijkbaar gaat men er ook van uit dat het product zichzelf zal verkopen naarmate de resultaten komen.
Kenniscentrum pps
Het kenniscentrum neemt zelf een minder hoog publiek profiel aan en tracht eerst haar netwerk in publieke en private middens uit te
bouwen om zijn rol van veldontwikkelaar vorm te kunnen geven. Het surft mee op de bestaande kennis en expertise in het buitenland
over pps en neemt een bliksemstart om op korte termijn politiek zichtbare projectresultaten te boeken. Het opzetten van het
kenniscentrum past in Vlaanderen ook logisch binnen de bestuurlijke hervorming en het kerntakendebat, die trachten de administratie en
overheidsdiensten te ontwikkelen tot expertise-centra. Verschillend met Nederland is dat er een aantal procedurele regels zijn
afgesproken waardoor het kenniscentrum projecten beoordeelt vooraleer zij van de Vlaamse Regering het predikaat ‘pps’ krijgen. Daarmee
wordt ook getracht de begripsverwarring en begripsvervaging rond pps tegen te gaan.
Pps is in Vlaanderen eigenlijk aan een weder-geboorte toe. In de golf van liberalisering en privatisering, die begin jaren tachtig
overwaaide uit de Angelsaksische landen, verslikte de Vlaamse overheid zich in private betrokkenheid bij de aanleg van de
Liefkenshoektunnel, de Schelde-oeververbinding ten noordwesten van Antwerpen. Het concept van private betrokkenheid bij
infrastructuurprojecten raakte besmet doordat partijen zich niet aan afspraken hielden, er een zwakke risicotoedeling en afbakening van
verantwoordelijkheden was en grote kostenoverschrijdingen ontstonden. Pas nadat internationale voorbeelden aantoonden dat private
betrokkenheid bij het anders organiseren van projecten toch efficiëntievoordelen kan hebben en door de scherpe budgettaire normen
van ‘Maastricht’ met betrekking tot de overheidsfinanciering van infrastructuurprojecten, kwam pps in Vlaanderen voor het voetlicht van
het beleid.
De opzet van een kenniscentrum, naar Nederlands en Angelsaksisch voorbeeld en ondergebracht bij de diensten van de ministerpresident, is een eerste stap. Pps moet deze keer breder, meer onderbouwd en structureel in het Vlaamse overheidsbeleid worden
geintroduceerd. Ook werkt de Vlaamse regering aan een zogenaamd ‘facilitair’ decreet dat pps moet verankeren door een aantal,
verouderde, aspecten van het domeinrecht aan te passen, zodat in samenwerkingsverbanden eenvoudiger zakelijke rechten op publiek
domein kunnen genomen worden. Ervaring met pps is er dus eigenlijk nauwelijks, alhoewel er op lokaal niveau enkele aanzetten zijn en
een aantal originele projecten of verzelfstandigingen van administratieve functies soms wel het etiket pps opgeplakt krijgen.
Hindernis: rollenpatronen
Inhoudelijke en procesmatige ondersteuning van pps naar de departementen is onderweg door de werking van het kenniscentrum. De
regering zorgt voor een efficiëntere juridische omgeving om samenwerkingsverbanden mogelijk te maken. Wat staat er dan nog in de weg
van een succesvolle golf van pps in Vlaanderen? Rollenpatronen!
Althans, dat is onze stelling. Vooralsnog is er weinig aandacht in Vlaanderen voor de sensibilisering van de betrokken actoren over de
veranderende taken en verwachtingen naar een pps-omgeving. Een rollenpatroon definiëren we hier als het geheel van taken,
verantwoordelijkheden, procedures, gedragspatronen enzovoort, die samen een typerende, herkenbare en voorspelbare rol vormen.
Voorspelbaarheid is een belangrijke voorwaarde om in een bepaalde omgeving afspraken te kunnen maken en projecten te realiseren.

Maar als de omgeving wijzigt en actoren toch met dezelfde rollenpatronen projecten blijven aanpakken kunnen er kortsluitingen ontstaan
wegens onaangepaste procedures, gedrag, verantwoordelijkheden en dergelijke.
Onze stelling is dat de faciliterende maatregelen die de Vlaamse regering ontwikkelt ten behoeve van publiek-private samenwerking een
noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde zijn om van pps in Vlaanderen een succes te maken. Meer aandacht is nodig voor de
rollenpatronen, de kernopdrachten van de betrokken actoren. De noodzakelijke katalysator om op pps-projectniveau (micro) resultaten te
kunnen boeken is het begrijpen van elkaars noden, mogelijkheden, beperkingen, wensen en verlangens. Welke cultuur heerst er
momenteel als publiek en privé elkaar ontmoeten en wat voor cultuur hebben we nodig om pps te doen slagen? De slaagkansen van pps
hebben veel te maken met de mate waarin actoren dezelfde ‘mentale kaart’ gebruiken als ze over pps spreken 2.
Versterkt ondernemerschap
Voor ondernemingen in een pps-omgeving gelden andere verwachtingen dan in een ‘klassieke’ aanbestedingsomgeving. Ondernemingen
krijgen andere taken toebedeeld en spelen andere rollen dan in een klassieke omgeving. Specifiek naar de dimensies ‘ondernemerschap’
en ‘stakeholdermanagement’ bestaat er een structureel verschil.
Het ondernemerschap in een pps-omgeving is risicovoller omdat er vaak een stap wordt gezet van een ‘materieel’ project naar een
‘economisch’ project. Bij een materieel project is het risico beperkt tot het productie-risico en het falingsrisico van de aannemer. Bij een
economisch project daarentegen is er ook een investeringsrisico (het materiële project maakt deel uit van een ‘business plan’ en dient dan
te renderen) en is het risico mede afhankelijk van het gedrag van andere actoren over de levensduur van een project. Dit risico is hoger
dan de risico’s in een klassieke omgeving. Daarom vereist dit van betrokken ondernemingen een aantal aanpassingen in gedrag en
mogelijk ook structuur. Een sterkere eigen kapitaalsbasis is bijvoorbeeld nodig als garantie tegen verhoogde risico’s en de vaak grotere
schaal van pps-projecten. Verticale integratie en samenwerkingsverbanden kunnen bijvoorbeeld de technische prestatie op
internationaal niveau houden.
Belanghebbenden
Naast een versterkt ondernemerschap in een pps-omgeving kan men ook stakeholdersaspecten onderscheiden die in een pps-omgeving
anders zullen zijn dan in een klassieke omgeving. In een klassieke omgeving heeft de onderneming traditioneel weinig andere
stakeholders dan de aanbestedende overheid en meedingende concurrenten in de sector. In een pps-omgeving met verhoogd
ondernemingsrisico heeft een onderneming er ook effectief belang bij dat een project de functie gaat vervullen waarvoor het was
bedoeld. Dit betekent dat de onderneming terechtkomt in een brede maatschappelijke stakeholdersomgeving. In die omgeving worden
plotseling nieuwe actoren zoals actiegroepen, publieke opinie en politiek belangrijk, omdat zij door acties en uitspraken de waarde van
een project, en dus de opbrengst van de geresponsabiliseerde marktpartij ten gronde kunnen beïnvloeden.
De overheid en de actoren rond infrastructuurontwikkeling zijn de afgelopen decennia ingesleten geraakt op een systeem dat ver af staat
van de systematiek van pps. Welke aspecten van rollenpatronen kunnen succesvolle pps in Vlaanderen in de weg staan?
De rol van promotor
Een cruciale rol in een project is die van de promotor of sponsor van een pps-project. Er bestaat discussie over wie eigenlijk de
promotorrol op zich dient te nemen in een pps-verband.
De keuze van de promotor blijkt een belangrijke succes- of faalfactor te zijn. De promotor is de initiatiefnemer van het project, de ‘trekker’
en coördinator doorheen de verschillende projectfasen, en een mogelijk belangrijke drager van investeringsrisico. Bij een klassieke
aanbesteding vervult de aanbestedende overheid de rol van promotor. De vraag stelt zich welke partij deze taak bij pps op zich moet
nemen. Het antwoord is eenvoudig: de vragende partij naar een project moet ook als promotor optreden. In het geval van grootschalige
infrastructuurprojecten waarbij de overheid financieel participeert, zal vaak de overheid zelf aangewezen promotor blijken. Bovendien zijn
de projectvoordelen over een groot aantal belanghebbenden verspreid en is het maatschappelijk (dus ook niet-financieel) belang van het
gehele project dermate groot dat de andere betrokken partijen op de overheid zullen rekenen als promotor. In een grootschalig project
waarin de overheid bijvoorbeeld op contractbasis betrokken is in een constructie met ontwerp, bouw, financiering en exploitatie (dbfm
constructie) zal de overheid de promotorrol kunnen toespelen aan de leider van het gecontracteerde consortium. In de praktijk neemt de
aannemer vaak een promotor-rol op zich. Dit is nuttig in sommige fases van uitvoering van het project, maar minder zinvol in bijvoorbeeld
de exploitatiefase.
In de dienstensector in Vlaanderen zijn er weinig intermediërende actoren die een promotorrol op zich kunnen nemen. De vastgoedsector
heeft in Vlaanderen bijvoorbeeld een te kleine kapitalisatiebasis om mee te spelen in grote projecten met een belangrijk onroerend actief,
waarbij meerwaarde kan worden gerealiseerd door scope-verbreding naar vastgoedoperaties. De financiële instellingen in Vlaanderen
hebben weinig technische expertise die een sterkere rol dan een puur financierende kan rechtvaardigen. Ook zij zijn, uitzonderingen
daargelaten, niet de meest gerede partij om een promotorrol op te nemen, hoewel financiële instellingen in het buitenland bewijzen dat het
kan. Derhalve is het denkbaar dat de promotor buiten de bouwwereld of zelfs in het buitenland wordt gevonden. Het belangrijkste is
echter dat de keuze van een promotor zorgvuldig wordt gemaakt.
Dubbelspel van de overheid
De rol van de overheid in pps-projecten blijft ambigu. Enerzijds heeft de overheid groot belang bij de realisatie van het project.
Anderzijds heeft de overheid een controlerende rol om toe te zien op de rechtmatigheid van de procedures, de kwaliteit van het project,
het nakomen van de gemaakte afspraken en het in stand houden van een maatschappelijk draagvlak. Controleren en stimuleren tegelijk is
niet eenvoudig in een consistente rol in te vullen naar de betrokken private partijen.
Een stabiel beleidskader

Het belang van een stabiel beleidskader is voor pps-projecten nog groter dan voor ‘klassieke’ projecten. De vraag is echter of in het geval
van grootschalige infrastructuurinvesteringen in Vlaanderen (zoals bijvoorbeeld de nieuwe Schelde-oeververbinding in het kader van het
voornoemde masterplan-Antwerpen: de zogenaamde Oosterweelverbinding) er wel een voldoende omschreven en stabiel kader
gecreëerd kán worden voor private investeerders. Er rijzen twee knelpunten.
Een eerste knelpunt is de ruimtelijke en ecologische inpassing van het project dat gebonden is aan lange en complexe procedures. Dit
brengt onzekerheid mee. Het opvolgen van de procedures rond ruimtelijke ordening kan aan de private projectsponsor worden
overgelaten. Dit creëert echter grote risico’s voor de private partij, bij voorbeeld inzake de uiteindelijke kosten en duur van de realisatie
(of zelfs over de uiteindelijke toelating voor een realisatie). Dat vertaalt zich in hogere risico-premies. Deze problemen kunnen natuurlijk
eerst door de overheid worden opgelost vooraleer zij naar de private sector toe stapt. Maar misschien is het project dan al dermate in
detail gespecificeerd dat er van een creatieve en innovatieve input van de private sector (meerwaarde-doelstelling) al geen sprake meer
kan zijn.
Een tweede knelpunt is de noodzaak voor de overheid om vrijheid van beleidshandelen te behouden, bijvoorbeeld inzake verkeerssturing
bij de ontwikkeling van infrastructuurprojecten. Vlaanderen heeft een fijnmazig en druk verkeersnet. Het eventuele beheer van delen
daarvan in pps moet op de rest van het netwerk afgestemd worden. De overheid moet immers in principe altijd de optimale werking van
het gehele netwerk beogen. Dit kan echter conflicteren met de eis van de private partijen voor een vast en voorspelbaar regelgevend
kader, dat de basis voor hun risico-inschatting vormt.
Financiering
Pps-projecten vergen een ander aanbod van financiering. Overheden beseffen vaak te weinig het belang van de financiële structuur van
een project als succes- dan wel faalfactor. Op dit moment bestaat in België geen aanbod van lange-termijn risicodragend kapitaal voor
projectfinanciering (twintig tot dertig jaren). De banken lenen vreemd vermogen aan aannemers in het kader van projecten, maar slechts
op korte termijn, namelijk minder dan vijf jaar.
Een onderscheid moet gemaakt worden tussen investeringsfinanciering (eigen vermogen) en financiering met vreemd vermogen.
Investeringsfinanciering is duurder door de hogere risicograad. Bovendien zoeken de investeerders snel een ‘exit’ zodra het project
levensvatbaar is. Het gaat dus zelden om langetermijnfinanciering. Momenteel is het daarvoor beschikbare vermogen echter zeer beperkt.
Het huidige gebrek aan aanbod van dergelijke financiering in Vlaanderen is op zich geen belemmering voor pps. Indien er zich
levensvatbare en rendabele projecten aanbieden, zal het aanbod aan kapitaal volgen. Daarenboven kan men zich tot de internationale
kapitaalmarkt wenden.
Kansen scheppen
Indien de overheid een inbreng van risicodragend eigen vermogen vanuit de private sector wenst te mobiliseren, moet ze
projectopportuniteiten creëren met een voldoende hoog rendement voor de private partij. Dit houdt in dat bij meevallende
marktomstandigheden het aan de private partij toegelaten wordt winsten te realiseren. Deze ‘up-side’ is immers de reden waarom het
private kapitaal in het project geïnvesteerd wordt. De overheid geeft soms de indruk dat ze wordt ‘gerold’. Onterecht, het gaat immers om
een competitieve vergoeding voor een investeringsrisico dat ook negatief had kunnen uitvallen. Overigens moet de overheid ook steeds
in perspectief houden dat na afloop van de rechten van het private consortium, bijvoorbeeld na 25 of 30 jaar, de levenscyclus van een
project nog niet ten einde is. Daardoor kan de overheid vaak nog jarenlang maatschappelijke en economische winst genereren uit het
project.
Ondernemerschapscultuur
Pps-projecten hebben een hoger risicoprofiel dan ‘klassieke’ projecten. De Vlaamse samenleving is, in de terminologie van Hofstede, meer
feminien georiënteerd dan bij voorbeeld de Angelsaksische landen waarin pps een bijna natuurlijk gegeven is. Een masculiene
maatschappij is daarbij gedefinieerd als een maatschappij waarin assertiviteit en streven naar materieel succes voorop staan. Zonder deze
eigenschappen is de genese van een pps-project moeilijker. Vlaanderen wordt eerder gekenmerkt door een ondernemingscultuur waarin
wordt gezocht naar risico-beperking, verzekeringen en indekking tegen risico’s.
Intellectuele rechten
Bij ‘klassieke’ projecten worden de projectfasen meestal afzonderlijk aangepakt. Bij integratie van projectonderdelen in pps-verband
hebben voorstudies (conceptvorming, voorbereidende studies, ontwerp) een determinerend gewicht voor de keuze van een consortium
in de aanbestedingsprocedure. Dergelijke voorstudies zijn duur en voor de private partijen is er geen garantie dat ze uiteindelijk een
contract kunnen afsluiten. Erger nog, het is niet uitgesloten dat de ideeën die ze tijdens het voortraject hebben ontwikkeld, zonder
vergoeding worden gebruikt door een concurrent. Vanzelfsprekend wordt de motivatie om de nodige investeringen in het voortraject te
maken hierdoor ontmoedigd en bemoeilijkt dit de aanloop naar een pps-project. De risico’s op verlies van intellectueel eigendom voor de
private sector kunnen dus een negatief effect hebben op de kwaliteit van het uiteindelijke pps-project.
Contractuele verhoudingen
De cultuur van de overheid is die van meerderheidsaandeelhouder. De overheid heeft er moeite mee zich op voet van gelijkwaardigheid
te gedragen met partners.
De strikte en formele contractuele verhoudingen tussen de overheid en haar private partners wordt door de private sector vaak als een
belangrijk obstakel voor pps beschouwd. Bovendien is in pps-samenwerkingsverbanden in België in principe het administratief recht van
toepassing in plaats van het commercieel recht. Ook dit is een hinderpaal voor het gelijkwaardig behandelen van partners. In pps zijn
relaties op basis van vertrouwen vereist, omdat formele contracten alleen niet voldoende flexibel zijn in een samenwerkingsverband. In

een sfeer van wantrouwen, zoals die nu vaak wordt gepercipieerd door de private sector, werkt dit niet. Deels is dit het resultaat van te
sterke ‘beschotten’ tussen de private en publieke sector waardoor men elkaars werkcultuur niet voldoende kent en respecteert.
Conclusies
Het kenniscentrum pps neemt in Vlaanderen een blitz-start. De werking is vooral georiënteerd op projecten, minder op promotie van het
concept pps. Rollenpatronen blijven voorlopig onderbelicht. Maar met de rollenpatronen tussen publiek en privaat uit de ‘klassieke’
projecten kom je in pps niet ver. Hoe kan dit structureel worden opgepakt? Immers, voor een stuk blijft het een kip-ei-situatie. Als je
rollenpatronen niet op orde zijn, wordt het moeilijk om een project te laten slagen. Anderzijds zijn geslaagde projecten juist nodig om het
draagvlak voor het concept te versterken en de rollenpatronen te kunnen aanpassen.
Een tweesporenbeleid is hier nodig. Structureel inzetten op aanpassen van rollenpatronen met tegelijk een aantal ‘quick wins’ op de
projectenmarkt is de boodschap. Het lijkt de enige manier om de ppsleercurve snel te zien stijgen, het draagvlak te versterken en tegelijk de politieke agenda tegemoet te komen met geslaagde projecten. De
overheid mag het belang van rollenpatronen niet onderschatten, het gaat bij pps immers om een fundamenteel andere projectaanpak.
Voor een stuk kunnen die rollenpatronen worden aangepakt door voldoende communicatie. Het meest krachtige signaal is toch de
uitbouw van een aantal wetgevende initiatieven die aantonen dat het de overheid echt menens is. Die initiatieven kunnen de katalysator
zijn die het tweesporenbeleid haalbaar maakt en vermijdt dat de poging om het product zichzelf te laten verkopen ontaardt in een vicieuze
cirkel.
Aanbevelingen
Het stabiele beleidskader waaraan behoefte is, dient naast het eerder genoemde facilitair decreet, te worden versterkt met regelingen die
pps-projecten ondersteunen in het beschermen van intellectuele rechten en eventueel een ‘pps-begrotingsfacilteit’ naar Nederlands
voorbeeld om de hogere transactiekosten te compenseren. In de bestaande wettelijke aanbestedings- en concessieregels kan ook nog
vereenvoudiging en versoepeling zinvol zijn. In Vlaanderen lijkt men het belang van dit flankerend overheidsbeleid te beseffen. Een
doelbewuste focus op het aanpassen van de rollenpatronen ontbreekt momenteel echter nog in de aanpak. Communicatie en promotie
van pps zullen hier zeker hun rol moeten spelen.
Op basis van onderling vertrouwen en ‘commitment’ dat risico’s gepast worden vergoed, kunnen dan snel nieuwe projectcombinaties
ontstaan van én economische én maatschappelijke waarde. Dit biedt perspectief op echte stakeholderssynergie

1 Onder pps begrijpen we zowel ‘joint-venture’-constructies als contractvormen waarin een aantal projectfases en eventueel projectdelen
worden geïntegreerd, waardoor er een sterke risico-allocatie ontstaat naar de private sector met maatschappelijke én commerciële
meerwaarde.
2 Zie M.J.W van Twist, Dubbelspel, publiek-private samenwerking en het management van verwachtingen, Lemma, Utrecht, 2002.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)