Regionaal beleid en het
landelijke minimumloon
DRS. P. J. N. VAN DEN OETELAAR*
Inleiding
Het regionaal beleid gericht op het stimuleren van investeringen in de regie – in wat voor vorm dan ook – is in Nederland pas goed op gang gekomen in de jaren zestig. Met
name de sluiting van de steenkolenmijnen in Limburg heeft
in Nederland het besef doen groeien dat een actief regionaal
beleid geboden is om nieuwe arbeidsplaatsen te creeren. Het
is ook in deze tijd dat de eerste investeringsstimuleringsregelingen ontstaan (Stimulering Industrievestiging Ontwikkelingskernen, december 1964; Stimuleringsregeling voor Industriele Omschakeling in Limburg, juli 1966; Investeringspremieregeling, mei 1968). Essentieel in deze regelingen was
aanvankelijk de premiering van nieuwe bedrijfsvestigingen.
Later is de regeling ook toegepast op uitbreiding van bestaande industrieen en is het premieonderscheid voor investeringen in nieuwe bedrijven en in bestaande bedrijven komen te vervallen.
Het uitgangspunt van dit regionale beleid was in feite het
verhinderen van het verval van de Industrie in de regie door
Stimulering van industrie-investeringen opdat de regionale
industriele werkgelegenheid behouden bleef. De omvang van
de werkgelegenheid stond daarbij voorop; aan de kwalitatieve aspecten ervan werd nauwelijks aandacht besteed. Vanuit
historisch-economisch perspectief was dit uitgangspunt
juist. In feite was in de gebieden waar de investeringsstimulering van toepassing was, sprake van een gezond industrieklimaat. Het zou een nationaal-economische verspilling zijn
geweest als hiervan niet langer gebruik werd gemaakt na het
verdwijnen van een industrie of industrietak. De overheid
heeft haar rol in deze begrepen. In de ons omringende landen
waren dergelijke stimuleringsregelingen overigens reeds lang
van toepassing.
Bij de introductie van de regionale investeringsstimuleringsmaatregelen werd ervan uitgegaan dat ze tijdelijk zouden zijn. Een tijdelijke stimulans (gedurende een periode van
5 a 10 jaar) zou voldoende zijn om ontstane knelpunten op
de arbeidsmarkt op te heffen. Aanvankelijk zijn deze maatregelen bij plotselinge verstoringen van de regionale arbeidsmarkt als gevolg van snelle structurele daling van de werkgelegenheid in een bedrijfstak, ook effectief geweest. Zo is te
constateren dat de genoemde maatregelen in die periode geleid hebben tot additionele werkgelegenheid in nieuwe vestigingen en uitbreidingen in de gebieden waar deze structurele veranderingen zich hebben voorgedaan. Bekende voorbeelden van dergelijke structurele wijzigingen zijn de sluiting
van de steenkolenmijnen in Limburg, de verdwijning van de
wolindustrie in de regio Tilburg en van de Twentse textielindustrie. Nieuwe werkgelegenheid zou niet of in veel mindere
mate zijn gecreeerd als geen investeringsstimuleringsmaatregelen waren getroffen.
Ondanks deze positieve effecten en ook de gunstige gevolgen van andere maatregelen voor regionale Stimulering (o.a.
vervroegde afschrijving op gebouwen tot 1978, de introductie van de Bijzondere Regionale Toeslag WIR en van de SIRheffing op nieuwe gebouwen en installaties in de Randstad in
1978 en de spreiding van de Rijksdiensten) moet toch geconstateerd worden dat de werkloosheid in de stimuleringsgebieden nog steeds hoger is dan het landelijk gemiddelde. De
vraag is, of de regionale stimuleringspolitiek onvoldoende is
ESB 26-1-1983
geweest of dat misschien andere factoren hebben geleid tot
het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van de positieve
werkgelegenheidseffecten van deze politick. Op deze vraag
wordt in dit artikel ingegaan.
Vestigingsplaatsfactoren
De regionale investeringssteun wordt veelal gemotiveerd
met de noodzaak om vestigingsplaatsnadelen van de gebieden buiten de Randstad ten opzichte van de Randstad te
compenseren. Deze vestigingsplaatsnadelen betreffen o.a. de
hogere aan- en afvoerkosten en overslagkosten van grondstoffen en eindprodukten, de afwezigheid van clusters van
bedrijven zoals die bij voorbeeld in Rijnmond bestaat, de
lage concentratie van bedrijven en service-instellingen (zoals
o.a. toeleveringsbedrijven, universiteiten, technischeinstituten, overheidsdiensten)in de regio en de veelal onvoldoende
infrastructuur. Voor een groot bedrijf in het Zuiden van het
land als DSM zijn deze nadelen berekend op meer dan f. 100
mln. per jaar. Indien tegenover deze vestigingsplaatsnadelen
geen kostenvoordelen staan op andere terreinen moet worden geconcludeerd dat vestiging van een bedrijf buiten de
Randstad economisch onverantwoord is.
De meerkosten van vestiging in de periferie worden slechts
gedeeltelijk gecompenseerd door regionale-investeringspremies. Vestiging buiten de Randstad is op deze grond doorgaans geen economisch optimale keuze. Gezien de toch zeer
succesvolle industrialisatie buiten de Randstad in de jaren
vijftig en zestig, kan men zich afvragen of ook andere factoren een rol hebben gespeeld. Te denken valt aan natuurlijke
factoren, zoals m.b.t. de steenkolenwinning in Limburg.
Dergelijke factoren schieten echter te kort om het verschijnsel volledig te verklaren.
Een zeer belangrijke reden voor de industrialisatie buiten
de Randstad is waarschijnlijk de regionale loonkostendifferentiatie geweest. Bij de gezochte compensatie van
vestigingsplaatsnadelen hebben de lagere loonkosten in de
regio kennelijk de doorslag gegeven. De regionale loonkostenverschillen zijn vooral de laatste tien jaar echter sterk afgenomen. De dan nog resterende prikkel van regionale-investeringspremies is gebleken niet voldoende te zijn om de
investeringsactiviteit in de regio in stand te houden.
De regionale loonkostendifferentiatie
In de periode voor 1972 was er in Nederland sprake van
een grote mate van loondifferentiatie naar regie’s 1). Het gemiddelde loonniveau in de Randstad lag ver boven het landelijk gemiddelde en buiten de Randstad ver onder dit ge-
* De auteur is projectmanager/subsidioloog bij de Concerndienst
Ondernemingsplanning en Ontwikkeling van de NV DSM te Heerlen. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) De in deze notitie genoemde gegevens zijn ontleend aan het proefschrift van dr. H. Arts, Beloningsrerschillen in Nederland. Rotterdam. 1980.
79
middelde. Uit de gegevens van de Volkstelling 1971 blijken
deze grote verschillen in loonniveau duidelijk. Zo zijn er gemeenten in de regie met een loonniveau van ca. 15% beneden het landelijk gemiddelde en van gemeenten in de Randstad met een loonniveau van ca. 20% erboven; de uiterste
verschillen geven een loondifferentiatie aan van 35%. De gemiddelde verschillen per regio ten opzichte van het landelijk
gemiddelde zijn geringer. Zo lag het loonniveau in de Rijnmond ca. 8% boven het landelijk gemiddelde, terwijl de regio
Twente ca. 7%, de regio Groningen ca. 5% en de regio ZuidLimburg ca. 3% beneden dit gemiddelde lagen.
De loondifferentiatie ten opzichte van het sterkst geindustrialiseerde gebied bedroeg in 1971 in Nederland dus 11
a 15% voor regie’s in de periferie. Hierbij zij aangetekend dat
de loondifferentiatie in 1971 reeds kleiner was dan daarvoor.
In 1964 werd namelijk reeds binnen de Stichting van de Arbeid een toetsingsnorm voor goedkeuring van cao’s geintroduceerd ten aanzien van de minimumbeloning voor mannelijke werknemers vanaf 25 jaar; vanaf 1966 gold dit minimumloon ook voor vrouwen. Op 23 februari 1969 trad de
Wet op het minimumloon en de minimumvakantietoeslag in
werking voor werknemers vanaf 24 jaar.
Zoals bekend is de regionale loondifferentiatie in de jaren
zeventig en daarna zeer sterk afgenomen. Hoewel exacte gegevens ontbreken, als gevolg van het niet plaatsvinden van
de volkstelling in 1981, wordt de loondifferentiatie ten opzichte van de Randstad thans geschat op ca. 2 a 4%. De be-
langrijkste oorzaak voor de zeer sterke vermindering van de
regionale beloningsverschillen in de achter ons liggende jaren moet worden gezocht in de sterke verhogingen van de
wettelijke landelijke minimumlonen in vergelijking met de
gemiddelde loonstijging in de jaren zeventig en de introductie van de wettelijke landelijke minimumjeugdlonen in 1974.
Uit de vergelijking van de loonstijgingen van de gemiddelde
cao-lonen met die van de minimumlonen over de periode
1970-1980 blijkt een extra relatieve loonstijging van de minimumlonen over deze periode van 20%.
Figuur I. Beloningsniveau en minimumloon
(oorspronkelijke beloningsstructuur)
Loonhoogte
De effecten van invoering van het minimumloon zijn grafisch te illustreren. In figuur 1 is de opbouw weergegeven van
de loonstructuren voor een gebied I met een hoog gemiddeld
loonniveau (Randstad) en een gebied II met een laag gemiddeld loonniveau (regio) zoals in Nederland gold in de jaren
zestig. Bij de introductie van het wettelijk minimumloon en
de relatief sterke stijging ervan in de jaren zeventig zijn deze
structuren sterk gewijzigd.
De invloed van het landelijk wettelijk minimumloon is in
gebied II het sterkst, zoals blijkt uit figuur 1; in gebied I is de
invloed gering. De introductie van het wettelijk minimumloon had in gebied II slechts betekenis voor een betrekkelijk
kleine groep werknemers (C). De sterke stijging van het wettelijk minimumloon had in gebied I slechts gevolgen voor
een kleine groep werknemers (A); de individuele loonstijging
en de loonkostenstijging voor de ondernemingen blijven hier
beperkt. In gebied II daarentegen heeft de stijging van het minimumloon betrekking op een veel groter deel van de be-
roepsbevolking; de individuele loonstijging is groot en de
loonkostenstijging voor de ondernemingen is veel groter dan
die bij de ondernemingen in gebied I.
Daarnaast treedt nog een ander loonkostenverhogend effect op (zie figuur 2). Na introductie en verhoging van de minimumlonen wordt gestreefd naar herstel van de oorspronkelijke rangorde in de structuren. De nivellering aan de voet
is beperkt en zal leiden tot het opkrikken van de andere lonen. In gebied II is de beloningsverhouding aan de voet ernstig verstoord. Het streven naar herstel van de oorspronkelij-
ke verhoudingen zal leiden tot een nieuwe beloningsstructuur. Het gehele beloningsniveau in dergelijke gebieden zal
hierdoor in opwaartse rich ting worden verschoven. In gebied
I is deze stijging gering vanwege de kleine groep werknemers
wier loon beneden het minimumniveau ligt; in gebied II is de
opwaartse druk groot door de relatief grote groep werknemers die minder verdienen dan het minimumloon. Het gevolg hiervan is weergegeven in figuur 2, de beloningsstructuren in beide gebieden vallen bijna samen; de oorspronkelijke
loondifferentiatie is nagenoeg geheel verdwenen.
Een en ander heeft in de beoogde periode tot gevolg gehad
dat de loonkosten van de bedrijven buiten de Randstad veel
sterker zijn gestegen dan die van de bedrijven in de Randstad. Boven de gemiddelde landelijke loonstijgingen is in de
Figuur 2. Beloningsstructuur begin jaren tachtig als gevolg
van de invloed van het wettelijk minimumloon
Loonhoogte
niveau wettelijk
minimumloon begin
jaren tachtig
oorspronkelijk
wettelijk minimumloon 1969
“
C
A
niveau wettelijk
— minimumloon begin
jaren tachtig
B
“^
Aantal werknemers in functies van laag naar hoog
/ = inkomensverdeling in gebied met een hoog gemiddeld
loonniveau (Randstad)
II = inkomensverdeling in gebied met een laag gemiddeld
loonniveau (regio)
80
Aantal werknemers in functies van laag naar hoog
De verdere regionalisatie van de arbeidsmarkt is ook gediend met het zo veel mogelijk opheffen van een centraal
loonbeleid. Hierbij is van belang af te zien van het tot nu toe
regio sprake van een additionele stijging als gevolg van de
grote wijziging in de beloningsstructuur door de voor het gehele land geldende verhoging van het wettelijk minimumloon. Uit de verkleining van de loondifferentiatie blijkt dat
de genoemde additionele stijging van het loonniveau in de
regio in de jaren zeventig gemiddeld 9 a 11% heeft bedragen.
De invoering van het wettelijk minimumloon en de zeer
sterke stijging ervan in de achterliggende periode hebben de
ontwikkeling van de werkgelegenheid in de regie’s verstoord.
Vooral voor de arbeidsintensieve bedrijven is deze ontwikkeling catastrofaal geweest. Het is geen wonder dat het nagenoeg verdwijnen van de gehele textielindustrie uit Twente en
daardoor uit Nederland sterk is bevorderd. Het belangrijkste
vestigingsplaatsvoordeel van de regio, de relatief lage loonkosten, is in deze periode komen te vervallen. Het gevolg
loonkostensubsidie zou evenwel op een veto van de Europese Commissie stuiten omdat daardoor een concurrentieverstorend voordeel ontstaat. Het belangrijkste bezwaar tegen
deze subsidie is echter van budgettaire aard. De kosten hiervan zouden, afhankelijk van de gewenste differentiatie, namelijk f. 6 – f. 10 mrd. per jaar bedragen. Om deze reden is
hiervan is geweest dat onevenredig veel bedrijven in de regio
dit alternatief niet realistisch, te meer gezien het feit dat de
telkenjare nagestreefde centrale akkoord tussen werkgevers
en werknemers en van landelijke cao’s.
Als alternatief voor de herintroductie van regionale loondifferentiatie door opheffing van het landelijk minimumloon
zal door sommigen het invoeren van een regionaal gediffe-
rentieerde loonkostensubsidie worden bepleit. Een regionale
hebben moeten sluiten.
gemiddelde uitgaven voor regionaal beleid f. 900 mln. per
Wijziging van uitgangspunten van regionaal beleid in de laatste tien jaar
jaar bedragen 4). De discrepantie tussen beide bedragen geeft
al een indicatie dat de effecten van het huidige regionaal beleid voor de werkgelegenheid ontoereikend moeten zijn.
Daarmee wil overigens niet gezegd zijn dat met het af-
Als gevolg van het beleid van de overheid ten aanzien van
de wettelijke minimumlonen is het regionale economische
beleid in de afgelopen tien jaar van karakter veranderd. Dit
beleid is thans in tegenstelling tot voorheen meer aanvullend
van aard. Het is er in feite op gericht de negatieve effecten
van het algemene beleid te compenseren. In dit verband
moet ook het individuele steunbeleid van de overheid worden genoemd. Vanwege de stringente toepassing is het vooral
effectief geweest voor bedrijven in de regio. Opmerkelijk is
voorts dat het regionale investeringsstimuleringsbeleid vooral alleen betekenis heeft voor bedrijven met een grote investeringsactiviteit. Deze investeringsactiviteit moet dan nog,
vanwege de voorwaarden ter zake, gericht zijn op vestiging
of uitbreiding. Dit betekent dat de meeste bedrijven in de regio geen regionale ondersteuning ontvangen daar zij geen in-
vesteringen verrichten of slechts investeringen zonder uitbreidingsaspect (b.v. milieu- en energiebesparende investe-
ringen) realiseren. Mede door de relatief grote loonkostenstijging is de vermogenspositie van veel bedrijven in de regio
te slecht om uitbreidingen te kunnen financieren, waardoor
eveneens geen regionale ondersteuning kan worden ontvangen.
Een en ander betekent niet dat het regionale investeringsstimuleringsbeleid niet effectief is geweest. Er zijn hierdoor
wel degelijk veel en grote investeringsprojecten in de regio
uitgevoerd. In de huidige omstandigheden is het regionale
beleid echter ten enen male niet in staat de vestigingsplaatsnadelen van de regio volledig te compenseren.
schaffen van het landelijk geldend minimumloon ook de regionale-investeringsstimuleringsmaatregelen zouden moeten worden afgeschaft. Eerst nadat het opnieuw introduceren
van de regionale loondifferentiatie succesvol is gebleken, kan
worden gedacht aan een wijziging van het regionale beleid
ter zake. Duidelijk zal zijn dat de investeringsprikkel die uitgaat van regionale-stimuleringsmaatregelen ook na die tijd
nodig zal blijven om de ontstane achterstand van de indus-
trieontwikkeling in de regio ten opzichte van de Randstad op
te heffen.
Het ziet ernaar uit dat zonder de voorgestelde wijziging
van het algemeen beleid de hoge regionale werkloosheid niet
zal kunnen worden opgeheven. Een indicatie van de omvang
van de bepleite loondifferentiatie geven berekeningen die
zijn uitgevoerd voor DSM. Voor dit kapitaalintensieve bedrijf met een groot vestigingsplaatsnadeel zou een lager loon
van ca. 10% ten opzichte van het loonniveau in de Randstad
dit nadeel al compenseren.
Ten slotte is van belang op te merken dat West-Duitsland
geen landelijk wettelijk minimumloon kent. Hierdoor is in
dit land sprake van een grote regionale loondifferentiatie;
voorbeelden van 40% zijn bekend. Het minimumloon in Belgie en Frankrijk, zoals gepubliceerd in European Industrial
Relations Review in 1981 en gecorrigeerd voor de recente devaluaties, ligt met respectievelijk ruim 30% en 40% belangrijk beneden dat van Nederland; wellicht is dit ook een reden om ons stelsel van landelijke minimumlonen te herzien.
P. J. N. van den Oetelaar
Conclusies
De suggestie die uit het vorenstaande naar voren komt is
dat herinvoering van de regionale loondifferentiatie in Nederland een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren tot herstel van de werkgelegenheid in de regio 2). Dit impliceert dat
het wettelijk landelijk minimumloon en het minimumjeugdloon moeten worden afgeschaft. Velen zullen deze conclusie
op sociale en maatschappelijke motieven aanvechten. Toch
2) Herinvoering van regionale loondifferentiatie wordt, zoals ver-
is afschaffing van het gelijke minimumloon voor het hele
land niet zo onrechtvaardig als op het eerste gezicht lijkt.
meld in de Werkgever van 25 november 1982, ook bepleit door drs.
Een gelijk minimuminkomen in de Randstad en in de re-
3) Tijdens een debat in de schouwburg te Heerlen op 5 november
}. W. M. Haasnoot, voorzitter van de Limburgse Werkgeversvereniging.
Vooral in gebieden met hoge bevolkingsconcentraties, zoals
1975 is door de toenmalige minister-president Den Uyl het aspect
van de lagere kosten van levensonderhoud in de regio ten opziehte
de Randstad, zijn de kosten voor levensonderhoud hoger dan
elders 3). Dat geldt b.v. sterk voor het wonen. Gemiddeld
moet voor dezelfde kwaliteit woning in het Westen 30%
meer huur worden betaald dan elders in het land.
de gevraagde overheidsbijdrage in het welvaartsvast maken van de
mijnpensioenen.
4) Heroverwegingen II, deelrapport nr. 43, Heroverweging regionaal
sociaal-economisch beleid, Tweede Kamer, 16, 625, nr. 52.
gio betekent nl. nog niet een gelijk minimum aan welvaart.
ESB 26-1-1983
van de Randstad reeds erkend bij de argumentatie voor afwijzing van