Ravijnkorting brengt opgaven en inkomsten juist verder uit balans

• Lei, J. van der (2025) ESB, 110(4846), 275-277. Download [166,03 kb]

Budding et al. (2025) stellen dat gemeenten de financiële ravijnkorting op het gemeentefonds kunnen opvangen, onder andere door de inzet van balansreserves en onder-uitputting op de exploitatierekening. Dit is echter een tijdelijke oplossing voor een structureel probleem, aangezien de lasten stijgen en de korting de financiële ruimte voor broodnodige investeringen verkleint.

Door de financiële korting op het gemeentefonds in 2026 dalen de gemeentelijke inkomsten structureel met 1,9 miljard euro. Budding et al. (2025) stellen dat veel gemeenten deze kunnen opvangen met tijdelijke middelen zoals reserves en onderuitputting. Zij wijzen erop dat het gemeentefonds nominaal blijft groeien, omdat het fonds jaarlijks geïndexeerd wordt op basis van het geraamde prijspeil van het bruto binnenlands product (bbp) en de gemiddelde volumegroei van het bbp over de afgelopen acht jaar. Volgens hen kunnen gemeenten de tijdelijke val aan inkomsten overbruggen door gebruik te maken van hun balans­reserves.

De redenering van Budding et al. houdt echter geen rekening met bredere structurele effecten. De nominale groei van het gemeentefonds compenseert de structurele korting niet, omdat ook de uitgaven van gemeenten stijgen door inflatie, de loonontwikkeling en de bevolkingsgroei. Bovendien neemt de druk op gemeentelijke voorzieningen toe bij een toenemend welvaartsniveau, omdat inwoners hogere standaarden stellen. Dit betekent dat gemeenten door de ravijnkorting gedwongen worden om structurele ombuigingen door te voeren, zoals het versoberen van publieke voorzieningen, het verhogen van de onroerendezaak­belasting of het uitstellen van ­investeringen.  

Ontwikkeling van het gemeentefonds

Budding et al. (2025) analyseren de nominale ontwikkeling van het gemeentefonds in miljarden euro’s. Een meer inzichtelijke manier om de ontwikkeling van de gemeentelijke inkomsten te analyseren, is door het gemeentefonds als percentage van het bbp te beschouwen. De groei van het bbp wordt immers bepaald door inflatie, de loonontwikkeling en productiviteitsgroei, evenals door bevolkingsgroei, omdat een grotere bevolking leidt tot een hoger arbeidsaanbod. Figuur 1 illustreert de ontwikkeling van het gemeentefonds als percentage van het bbp over de periode 2000–2028, gebaseerd op gegevens van de circulaires gemeentefonds van 2001 tot en met 2024 (MinBZK), de Voorjaarsnota (Tweede Kamer, 2025) en het bbp (CPB, 2025).

De figuur toont een grote toename van het gemeentefonds in 2015. Dit komt door de decentralisatie van maatschappelijke zorg (WMO) en jeugdhulp naar gemeenten. Daarnaast werden middelen voor participatietaken, zoals beschut werk en re-­integratie, overgeheveld van specifieke uitkeringen naar het gemeentefonds. Hierdoor steeg de omvang van het fonds met tien miljard euro naar 3,89 procent van het bbp. De groei in 2015 verhult echter gelijktijdige kortingen op het gemeentefonds. Met de decentralisaties gingen de budgetten omlaag ten opzichte van wat het Rijk eerder uitgaf. Bovendien werden er kortingen doorgevoerd zonder taakwijziging, zoals op middelen voor onderwijshuisvesting en scootmobielen voor gehandicapten.

Na 2015 is er een geleidelijke daling zichtbaar. Dit kwam door de methode voor de indexatie van het fonds, die destijds werd gebaseerd op de groei van de netto-uitgaven van het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng). Deze rijksuitgaven stonden onder druk door de stijgende zorgkosten onder het kader Zorg en de stijgende uitgaven onder het kader Sociale zekerheid en arbeidsmarkt, door de toename van het aantal AOW-gerechtigden. Daardoor bleef de indexatie van het gemeentefonds achter. Daarnaast werd het gemeentefonds verder gekort zonder dat daar een taakverlichting tegenover stond, zoals met de opschalingskorting en de taakstellende korting op huishoudelijke hulp.

In 2020 werd de daling tijdelijk onderbroken door incidentele extra middelen voor compensatie van de maatschappelijke gevolgen van de coronapandemie. Een gedeelte van deze extra coronamiddelen is naderhand in 2021 aan gemeenten uitgekeerd. Daarnaast was er sprake van een noemer-effect door de economische krimp. In 2022 volgden nogmaals tijdelijke middelen voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen en energietoeslagen voor burgers vanwege de sterk gestegen gasprijzen. Vanaf 2023 is tijdelijk sprake van extra middelen voor de hervormingsagenda jeugd, die worden afgebouwd.

Ondanks deze incidentele fluctuaties is de onderliggende trend dalend. Naar huidige inzichten bedraagt het fonds in 2028 3,57 procent van het bbp, een daling 0,31 procentpunt ten opzichte van 2015. Omgerekend naar prijzen van 2028 betekent dit een daling van 4,3 miljard euro.

Een medeoorzaak is dat het gemeentefonds onvoldoende wordt gecorrigeerd voor inflatie, aangezien de indexatie gebaseerd is op CPB-raming die structureel te laag bleken: de afgelopen zeven jaar onderschatte het CPB het prijspeil bbp gemiddeld met 1 procentpunt. In 2024 leidde dit tot een gemiste inflatiecorrectie van 415 miljoen euro. Gemeenten hebben verzocht om de indexatie van het fonds voortaan op basis van nacalculatie vast te stellen, maar het kabinet heeft dit verzoek nog niet  gehonoreerd.

Daarnaast worden er financiële risico’s op het gemeentefonds afgewenteld. Zo ligt het budget voor de jeugdhulp in 2024 ruim 828 miljoen euro lager dan de daadwerkelijke kosten. Met het advies van de onafhankelijke commissie-Van Ark om dit tekort voor de helft te repareren, blijft er een structureel tekort van 414 miljoen euro voor gemeenten bestaan. Dit dwingt gemeenten elders te bezuinigen om het tekort op te vangen.

Eigen vermogen zegt niet alles

Budding et al. (2025) stellen dat gemeenten met positieve exploitatieresultaten te maken hebben met onder-uitputting en dat hierdoor nog onbenutte financiële ruimte beschikbaar is om kortingen op te vangen. De positieve exploitatieresultaten van de afgelopen jaren hebben volgens hen geleid tot een nominale toename van het eigen vermogen. Zij stellen dat veel gemeenten een hogere solvabiliteit hebben dan nodig, en dat dit ruimte biedt om de tekorten op te vangen.

Deze eenzijdige benadering op de ontwikkeling van het eigen vermogen houdt echter geen rekening met de investeringsuitgaven, die via de balans lopen. Daarnaast laat de analyse van Budding et al, buiten beschouwing dat er bij een stelsel van dubbelboekhouden drie vormen van vermogen op de gemeentelijke balans zijn te onderscheiden. Ten eerste niet-financieel vermogen: de publieke productiemiddelen van gemeenten zoals wegen, riolen, afvalwagens en onderwijsgebouwen. Ten tweede financieel vermogen: het saldo van schulden en de financiële bezittingen, zoals banktegoeden. En ten derde het netto-vermogen: bestaande uit balansreserves (eigen vermogen) en voorzieningen. De balansreserves van het netto-vermogen zijn bedoeld om de balans in evenwicht te brengen en geven slechts aan in hoeverre de bezittingen niet met schulden zijn gefinancierd.

Een analyse die zich alleen richt op het netto-vermogen als maatstaaf voor financiële ruimte is eerder bekritiseerd in de economische literatuur. Buiter (1985) onderzocht deze benadering voor overheidsfinanciën en concludeerde dat deze onvoldoende inzichten biedt voor de houdbaarheid van publieke uitgaven. Buiter en Patel (1992) onderstrepen dit door terug te grijpen op de hedendaagse standaard voor het solvabiliteitscriterium voor houdbare overheids­financiën, gebaseerd op de ontwikkeling van het financieel vermogen, zoals dat door Blanchard (1984) is voorgesteld.

Unger (2005) ziet de benadering via het netto-­vermogen ook als onbegaanbaar. Een belangrijk argument hierbij is dat voor veel publieke productiemiddelen met meerjarig nut, zoals wegen en parken, geen marktprijzen bestaan. Hierdoor weerspiegelt de vermogenswaarde niet de liquiditeitswaarde. Bovendien is bij overheden het onderscheid tussen investeringsuitgaven met meerjarig nut en gewone uitgaven niet altijd duidelijk te maken. Zo hebben onderwijsuitgaven meerjarig nut, maar dat zou betekenen dat de loonkosten van leraren geactiveerd moeten worden op de balans en over meerdere jaren afgeschreven. Daarnaast functioneren overheden anders dan private ondernemingen: landen worden bij betalingsproblemen niet geliquideerd. Daardoor speelt de liquiditeitswaarde, zoals weerspiegeld in het netto-vermogen, geen doorslaggevende rol bij het beoordelen van de houdbaarheid van overheids­financiën.

Budding et al. (2025) verwijzen naar Gerritsen (2007), die de rol van het eigen vermogen van gemeente heeft onderzocht. Zij gaan echter aan voorbij aan de fundamentele kritiek van Van der Lei (2019). Een gemeente is namelijk in wezen een klein land in Nederland, net zoals Nederland een land is in de Europese Unie. Net als de nationale overheid is een gemeente een inkomen bestedend huishouden dat publieke goederen produceert. Gemeenten innen zelf belastingen, of ontvangen deze via overdrachten van de rijksoverheid, en besteden deze middelen aan publieke voorzieningen. Wanneer de uitgaven hoger zijn dan de inkomsten, neemt de schuld toe, en vice versa. Dit betekent dat bij gemeenten – net als bij nationale overheden – de nadruk moet liggen op de ontwikkeling van de schuldpositie en daarmee op het financieel vermogen, in plaats van uitsluitend op het eigen vermogen.

Bovendien kunnen Nederlandse gemeenten niet failliet gaan vanwege de saneringssteunprocedure van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Een negatief eigen vermogen betekent niet per definitie dat de schuld onhoudbaar is, zolang de gemeente met haar inkomsten zowel de uitgaven voor de publieke voorzieningen kan dekken, als de rente en aflossingen op de schulden kan betalen. Dit is vergelijkbaar met een huiseigenaar met een stabiel inkomen en een betaalbare hypotheek, maar met een woning die door een waardedaling financieel onder water staat. Voor een beoordeling van de ‘financiële reserves’ van gemeenten is het dus essentieel om te kijken naar de ontwikkeling van de (netto-)schuld. De netto schuld muteert door exploitatieresultaten en door netto investeringen.

De rol van het boekhoudstelsel

Gemeenten hanteren een stelsel van dubbel boekhouden in baten en lasten met de eis dat de exploitatierekening minimaal in evenwicht is. Dit ontmoedigt lenen voor gewone uitgaven, terwijl investeringssuitgaven, die via de balans verlopen, met schuld gefinancierd kunnen worden.

Budding et al. (2025) stellen terecht dat voor de beoordeling van de financiële gezondheid van een gemeente het onderscheid tussen algemene reserves en bestemmingsreserves minder relevant is. Gemeenten vormen bestemmingsreserves met name om toekomstige afschrijvingslasten van investeringen te dekken, en deze dekking vormt eveneens een negatieve bijdrage aan het exploitatieresultaat.

Maar hun pleidooi om het surplus aan eigen vermogen boven een solvabiliteit van twintig procent structureel in te zetten voor het dekken van exploitatielasten, roept vraagtekens op. Het betekent dat gemeenten overtollige balansreserves inzetten voor gewone uitgaven, terwijl dat vanuit macro-economisch perspectief juist niet zou moeten plaatsvinden voor dergelijke lasten. Lenen moet primair voor investeringen in kapitaalgoederen met meerjarig nut worden ingezet, aangezien deze via de balans worden verantwoord. Een gezond financieel beleid vereist dat gemeenten jaarlijks een positief exploitatieresultaat (voor mutatie van de reserves) behalen.  Op deze wijze blijft de macro-economische stabilisatiefunctie door schuldfinanciering van gewone uitgaven belegd bij de centrale overheid.

Toch is enige flexibiliteit wenselijk, en op dit punt hebben Budding et al. (2025) een valide argument. In perioden van tegenvallende inkomsten kunnen gemeenten met het inzetten van balansreserves tijd winnen voor het realiseren van de benodigde ombuigingen.

Exploitatieresultaat is voor investeringen

Een positief exploitatieresultaat duidt niet op onderuitputting of een overschot, maar wordt gebruikt voor de financiering van een deel van de investeringen. Gemeentelijke investeringsuitgaven, zoals de aanleg van wegen en de bouw van onderwijsgebouwen, worden jaarlijks duurder door inflatie, stijgende lonen, bevolkingsgroei en hogere standaarden. Hierdoor overtreffen de bruto-investeringsuitgaven doorgaans de afschrijvingslasten die jaarlijks op de exploitatie worden gebracht. Dit betekent dat de netto-investeringen elk jaar aanvullende financiering vereisen, hetzij met leningen, hetzij met positieve exploitatieresultaten.

Door de netto investeringen dijt de balans uit zodat het eigen vermogen relatief krimpt wanneer investeringen alleen met schuld worden gefinancierd. Om een positief eigen vermogen van enige omvang te behouden, zijn dus positieve exploitatieresultaten nodig. Deze exploitatieresultaten worden in hetzelfde jaar ingezet voor de financiering van deze netto-investeringen in niet-financieel vermogen. In 2023 bedroeg het positief exploitatieresultaat bijvoorbeeld 1,6 miljard euro, terwijl de netto-investeringen in niet-financiële activa 3,1 miljard euro bedroegen. Daarnaast nam de post voorzieningen van het netto-vermogen ook met 200 miljoen euro toe, waardoor gemeenten 1,3 miljard euro bij moesten lenen om de netto-investeringen te financieren. Dit leidde tot een stijging van de gemeenteschuld naar 31,5 miljard euro (CBS, 2024).

Budding et al. (2025) laten in hun analyse na om te onderzoeken of gemeenten de afgelopen jaren voldoende investeerden. Dit blijft onduidelijk, mede door het gebrek aan transparantie over de aanwending van bestemmingsreserves. De vernieuwing en renovatie van oude infrastructuur en onderwijsgebouwen loopt echter achter (Rasker et al., 2023; MinOCW, 2021), en de woningnood is mede veroorzaakt door achterblijvende gebiedsontwikkeling. Hoewel de netto-­investeringen in niet-financieel vermogen vanaf 2014 tot 2024 jaarlijks positief waren, groeide het niet-financieel vermogen van gemeenten volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek in deze periode slechts van 67,4 miljard euro eind 2013 tot 80,3 miljard euro begin 2024. Deze groei blijft ver achter bij de nominale groei van het bbp.

Als de netto-investeringen vanaf 2014 in lijn waren geweest met de nominale ontwikkeling van het bbp, dan zou begin 2024 het niet-financieel vermogen 27,2 miljard euro hoger zijn geweest. Dit zou tot hogere afschrijvings- en rentelasten hebben geleid en dus tot lagere exploitatieresultaten. Voor de extra netto-investeringen en voor de lagere exploitatieresultaten hadden gemeenten dan extra schulden moeten maken. De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten zou dan aanzienlijk lager zijn uitgevallen.

Ondanks de dringende behoefte aan extra publieke investeringen in o.a. woningbouwprojecten – zoals wegen, riolen, openbaar groen en wijkvoorzieningen – komen deze projecten met de kortingen op het gemeentefonds niet van de grond. Zonder structurele ombuigingen op de gewone uitgaven is er onvoldoende ruimte op de exploitatierekening om de bijbehorende afschrijvings- en rentelasten van de investeringen te dekken. Bovendien moeten gemeenten al bezuinigen en de onroerendezaakbelasting verhogen om de verwachte daling van inkomsten te compenseren.

Literatuur

Blanchard, O.J. (1984) Current and anticipated deficits, interest rates and economic activity. European Economic Review, 25(1), 7–27.

Budding T., R. Gradus en A. Mol (2025) Veel gemeenten kunnen met inzet onderuitputting en reserves ravijn oplossen. ESB, 3 maart.

Buiter, W.H. (1985) A guide to public sector debt and deficits. Economic Policy, 1(1), 13–61.

Buiter, W.H. en U.R. Patel (1992) Debt, deficits, and inflation: An application to the public finances of India. Journal of Public Economics, 47(2), 171–205.

CBS (2024) Gemeenterekeningen; balans naar regio en grootteklasse. CBS StatLine, 19 december.

CPB (2025) Centraal Economisch Plan 2025. CPB Raming, februari.

Gerritsen, E. (2007) Vermogensstructuur van decentrale overheden: theorie en empirie. Proefschrift. COELO Rijksuniversiteit Groningen.

Van der Lei J. (2019) Houdbare gemeentefinancien. Het bewaken van de financiele conditie in Nederland. Uitgeverij De Unie. Amsterdam.

MinOCW (2021) Een vak apart: Een toekomstbestendig onderwijshuisvestingsstelsel. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mei.

Rasker P.C., A.J. Bletsis, B. Brongers et al (2023) Vernieuwingsopgave infrastructuur. TNO Landelijk prognoserapport.

Tweede Kamer (2025) Voorjaarsnota, 36725, nr.1.

Unger, B. (2005) Will the Dutch level out their one and only mountain? In: P. Gijsel en H. Schenk (red.), Multidisciplinary Economics. Dordrecht: Springer, p. 381–403.