Privatisering: slechts een begin

Privatisering: slechts een begin
In de jaren tachtig is het besef doorgedrongen dat de economie niet maakbaar is. De
overheid moet meer aan de markt overlaten. Overheidsactiviteiten worden
geprivatiseerd, maar dat is slechts een begin. De overheid moet beseffen wat haar
wezenlijke taken zijn. De bestuurlijke organisatie moet worden vernieuwd. Door zich te
beperken tot kernactiviteiten, de uitvoering uit te besteden aan kleine werkeenheden en
de betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de ambtenaren bij het werk te vergroten,
kan de overheid meer kwaliteit gaan leveren.

DR. J.E. ANDRIESSEN*
Toen de tweede wereldoorlog was geeindigd drongen in
de economenwereld langzaam twee boeken door die het
inzicht van mijn generatie voor een groot deel hebben
bepaald. Elk voor zich was het opus magnum van een
beroemd schrijver; ze waren in een prachtige stijl gesteld
en getuigden van een zo grootse conceptie, visie en voorspellend vermogen dat men er wel voor moest vallen. Het
waren de General theory van Keynes en Capitalism, socialism and democracy van Schumpeter. Ofschoon beide
auteurs waarschijnlijk de twee grootsten zullen blijven voor
de economische theorie van deze eeuw, vertonen hun
boeken toch een zelfde grondfout. Die fout is mijns inziens
deze: bij de voor economen wezenlijkste keus tussen
regulering door de markt dan wel via politieke besluitvorming, hebben zij een sterke neiging voor het laatste te
kiezen, dus voor overheidsinterventie.
Schumpeter doet dat op grand van een originele en zeer
brede convergentietheorie. Als hij het beroemde twijfelpunt, of een socialistische economie wel kan werken, heeft
opgelost met de exclamatie: “of course, it can”, doemt bij
hem een historisch en sociologisch bepaalde mengvorm
tussen vrije en geleide economie op. Daarin is de overheid
in staat vele onvolkomenheden van de markt op te heffen
en heeft zij voldoende informatie en organisatorisch vermogen voor de vereiste economische besturing.
In macro-economische termen volgt Keynes een zelfde
pad. Ook in zijn model treedt een overheid naar voren, die
over de nodige economische stuurmanskunst beschikt om
greep te krijgen op een ander soort imperfecties, namelijk
de fluctuates van de effectieve vraag. Wat overhaast vertaalde Beveridge dat al in het toekomstvisioen van “full
employment in a free society”.
De laatste tien jaren hebben overduidelijk getoond, dat
zelfs de mooiste boeken en de knapste theorieen niet op
kunnen tegen de gang van de tijd. In een enorme golfbeweging is de markt teruggekomen, van de Verenigde Staten tot Oost-Europa en van de Europese Gemeenschap tot
Den Haag. Over maakbaarheid van de economie wordt
schamper gesproken, de macro’s hebben hun tuners en
fine tuners gedempt en de micro’s raken niet uitgepraat
over de goede werking van markten. Slechts op een soort
onvolkomenheden valt het felle zonlicht, namelijk op die

1124

van de overheid. U begrijpt wel dat deze beschouwing is
bedoeld om eveneens een duit in dat zakje te doen.
Het onderwerp begint bij privatisering, maar daarbij blijft
het niet. Ik zal niet allerlei vormen van privatisering met u
behandelen, dus het ‘floaten’ van overheidsbedrijven en diensten, het verkopen van allerlei activa, deregulate,
decentralisatie, afslanking, contracting out, een neutrale
belastingheffing over een zo breed mogelijke basis en het
creeren van pseudo-markten. We laten deze zaken rusten,
om ons tot het wezenlijke te bepalen.
Politiek gezien is de privatisering in Nederland geen ‘hot
item’. Op het moment dat tweederde deel van het bnp via
overheidsconsumptie of overdrachtsuitgaven over de toonbank ging, tweemaal zo veel als 25 jaar daarvoor, erkenden
de meesten dat de overheid te ver was doorgeschoten1. De
PvdA zag daarom ook reden voor enige rehabilitatie van de
overheid. Het CDA sprak van klantgerichtheid en de verzorgingsgedachte en volgens de WD moest het ‘corporate
image’ van de staat worden opgevijzeld. Meer markt, meer
doelmatigheid en mogelijk wat soelaas voor het financieringstekort, werden etiketten waaronder een weinig opwindend privatiseringsprogramma de wereld werd ingestuurd.
Immers, wat moest de staat met een bank, of met een
uitgeverij of met een havenbedrijf? lets emotioneler lag het
bij de PIT, maar die werd uiteindelijk overal verzelfstandigd.
Verder betreft de privatisering nog een aantal perifere activiteiten, waarover bijna niemand zich druk kan maken.
De voorbereiding van de privatisering door de overheid
is in het algemeen zorgvuldig geweest2, maar toch hebben

* Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar in hel Ondernemingsbeleid, vanwege de Stichting
Vrije Universiteitsfonds aan de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam
op vrijdag 3 november 1989.
1. Evaluatie privatisering, nota van de Minister van Financien,
Tweede Kamer, nr. 17 938,1987-1988.
2. A.T.L.M. van de Ven, de secretaris van de Interdepartementale
Begeleidingscommissie Privatisering (IBP), heeft veel over de
richtlijnen en de toepassing daarvan geschreven. Het ligt in de
bedoeling een apart handbook over deze materie te publiceren.
Ook uit eigen ervaring is mij gebleken, dat men uiterst serieus te
werk gaat.

insiders zich wel verbaasd over de toestand waarin zij
sommige voormalige overheidsactiviteiten aantroffen. Als
wij even de gevallen vergeten waarin het bedrijf bijna dood
bezuinigd was, kwam toch vaak een laag moreel onder het
personeel aan het licht, veel ziekteverzuim, nietzelden een
tekortschietende leiding, een slechte financiele administratie, een lagere efficiency dan elders en matige kwaliteit en
service3.
Op dit soort constateringen reageert bijna iedereen in
het bedrijfsleven met: dat kan niet aan de medewerkers
liggen; het is de fout van de leiding, want die maakt het
systeem4. Is er dan iets mis met de organisatie en het
management binnen de overheid? Sommigen zijn geneigd
deze vraag bevestigend te beantwoorden met een redenering van “dik hout zaagt men planken”. Bij het bedrijfsleven
gaat het om een doelorganisatie; men richt zich op de lange
termijn, men streeft naar consensus, stelt zich in het algemeen flexibel op en de weg naar de top verloopt via een
strenge selectie. Daartegenover gaat het bij de overheid
om macht en belangentegenstellingen, er is uitruil, op
meerderheidsbeslissingen valt het voile daglicht van de
publiciteit, men leeft naar de mode van de dag, heeft haast
en schuift moeilijke zaken voor zich uit.
lets van dat alles is natuurlijk waar, doch ook in ondernemingen spelen deze elementen een rol. Het is bovendien
nog niet zo lang geleden dat het bedrijfsleven zelf zwaar te
kampen had met dit soort problemen.
Ligt het dan aan het feit dat het zo veel gemakkelijker is
om omzet en winst te maken dan om te functioneren in een
ambtelijke cultuur, waar het afwegen van belangen, zorgvuldigheid en democratische gezindheid niet zelden van
grotere betekenis zijn dan het bereiken van bepaaide doelstellingen? Ook dat kan hoogstens een halve waarheid
zijn, want de meeste ondernemingen worden tegenwoordig op veel meer dingen aangesproken dan alleen op
winst en een ambtenaar is niet onder alle omstandigheden
de ‘custodian of public interest’.
Nee, ik geloof dat de overheid lijdt aan de kwaal, die zowel
pubers als ondernemingen kan overkomen: ‘zij worstelt met
haar identiteit’. In dit geval zijn er twee belangrijke oorzaken:
– anders dan de generatie van economen na Keynes en
Schumpeter dacht, moeten wij toegeven dat veel de
macht van de overheid te boven gaat en dat veel dingen
in onze samenleving niet ‘maakbaar’ zijn6. Vooral daarom is de marktregulering duidelijk aan de winnende
hand ten opzichte van de budgetregeling;
– de bestuurlijke organisatie van de overheid stamt uit de
vorige eeuw en dat is lang geleden.
Kortom, de overheid weet niet precies wat haar business
is, of in fraaiere bewoordingen gesteld: wat haar wezenlijke
taken zijn en waar de grenzen daarvan liggen. Bovendien
kraakt haar organisatie.

Concemmodel__________________
Natuurlijk is er een geweldige economische literatuur
over de – laat ik een modern woord gebruiken – missies
van de overheid, maar er is niet zoveel over de vraag hoe
die in de praktijk moet worden bereikt en welk organisatorisch vermogen daarvoor nodig is. Laat ik die missies nog
eens samenvatten om mij daarna te bepalen tot het hoofdonderwerp: de organisatie en de overheid.
Langs de lijnen van de welvaartstheorie valt te beredeneren, dat het marktmechanisme in drie gevallen kan falen,
namelijk:
– bij de ‘public goods’;
– bij ernstige marktimperfecties, dus bij voorbeeld monopolies of ongunstige externe effecten;

ESB 15-11-1989

– bij onvoldoende informatie aan de vraag- of aanbodzijde
(de gezondheidszorg is daarvan een goed voorbeeld).
Sommigen zijn van oordeel dat in onze moderne informatiemaatschappij die marktonvolkomenheden geringer
worden. Bovendien werken markten beter dan wij vroeger
dachten. Voorts is er een zekere afkalving bij de collectieve
goederen, maar daar staat tegenover dat er ook enkele bij
zijn gekomen, met name de zorg voor het milieu.
In ieder geval blijft er voldoende onkruid te wieden in de
tuin van de markt, ookal ontwaren we daarin meer bloemen
dan vroeger. Maar kan je dat werk wel overlaten aan een
ouderwets, slecht georganiseerd tuinmansbedrijf dat geneigd is rijp en groen aan te pakken? En kunnen wij blijven
staan bij het afstoten en stroomlijnen van enkele onderdelen, zoals bij privatisering gebeurt?
Op die vraag, dus die van de organisatie van de overheid, wil ik mij nu concentreren. Dit ‘simplisme’ zou de
vroegere regeringscommissaris voor de reorganisatie van
de rijksdienst7 direct met zorg vervullen. Hij klaagt er
immers over, dat organisatorische ingrepen steeds als
bestuurlijke vernieuwing worden gepresenteerd. De maatschappelijke effectiviteit van het overheidsoptreden zou
daarbij op het tweede plan komen. Mijn mening is dat een
bestuurder, die niet zelf het huis op orde heeft, ook maatschappelijk niet au serieux kan worden genomen. Bovendien meen ik dat de moderne organisatiemethoden van
grotere ondernemingen in het bedrijfsleven, juist door hun
eenvoud, ook voorde overheid relevant kunnen zijn.
U weet watdie methoden inhouden, maar ik wil hetgraag
herhalen:
– omschrijf duidelijk je kernactiviteiten, beperkt je daartoe
en doe ze goed;
– krimp je hoofdkantoor zo ver mogelijk in. Houd je daarin
alleen bezig met werkelijke concernactiviteiten zoals
beleid, planning, controle en financiering;
– breng het werk naar kleine overzienbare eenheden, die
voor een duidelijk omschreven gebied verantwoordelijk
zijn;
– bezie hierarchieen met wantrouwen en huiver;
– betrekje mensen in vernieuwingsprojecten, motiveerze
in een gezamenlijk streven naar steeds betere kwaliteit.
Deze overgang in het bedrijfsleven van een massa- of
hierarchische organisatie naar een modulaire organisatie,
ook wel unit-management genoemd, heeft zijn parallel in
het produktieproces. Ook daar keert men zich af van de
grote fabriek met starre produktielijnen en tracht men te
komen tot meer flexibele bedrijfsvormen. Het zijn niet alleen organisatorische en bedrijfseconomische redenen dus dichter bij de klant, betere kwaliteit, snellere aanpas-

3. Soortgelijke opmerkingen komen uit het buitenland. In een
bijdrage voor een congres over privatisering constateert J.A. Kay
uit het Verenigd Koninkrijk, dat overheidsbedrijven en -diensten
vaak hoge technische standaards nastreven, maar zwak zijn in
hun marketing en financier. Elders leest men over een 20-50%
lagere efficiency.
4. Zoals bekend, is dit een van de wezenlijkste stellingen van het
systeem van integrate kwaliteitszorg.
5. In mijn dagelijks werk krijg ik wel eens de indruk dat talloze
mensen de ondernemers voor bijkans alles verantwoordelijk stellen,
6. In veel ruimer verband geeft F. Bolkestein hierover een prachtige
beschouwing in De engel en hel beest, Maatstaf, nr. 6,1989.
7. Zie het Eindbericht 1986 van de Regeringscommissaris Rijksdienst. H.D. Tjeenk Willink vindt het een ‘simplisme’ van alle

commissies, die zich met de reorganisatie van de Rijksdienst
hebben beziggehouden, van Van Veen tot de Commissie Hoofd^
structuur Rijksdienst (CHR) toe, dat zij hun heil hebben gezocht
in organisatorische oplossingen (biz. 25). Dat begrijp ik niet goed.
Men is haast verdronken in de problemen, maar veel organisatorisch is er niet gebeurd.

1125

singen en dergelijke – die deze welhaast revolutionaire
verandering veroorzaken.
Minstens zo belangrijk is de andere kijk op mensen, de
medewerkers dus. De moderne werknemer is beter geschoold, beter geihformeerd en zelfstandiger dan zijn voorganger. Hij voelt zich niet meer thuis in een commandostructuur, maar verwacht interessant werk waarin hij zijn
eigen inbreng heeft en waarin naar hem wordt geluisterd.
In een organisatie gebaseerd op unit-management, kunnen deze verlangens beter worden gehonoreerd.
Dit veranderingsproces heeft geweldig bijgedragen tot
net hernieuwde elan van het bedrijfsleven. Het heeft grote
vormen aangenomen. Het adviesbureau McKinsey heeft
becijferd dat, gemiddeld genomen, in zes jaartijd de hoofdkantoren van de grootste ondernemingen in de wereld in
omvang zijn gehalveerd. Een zekere afslanking heeft zich
daarbij voorgedaan, maar voor het overgrote deel hebben
de betrokken werknemers nun werkplek op het hoofdkantoor verwisseld voor een baan binnen een kleinere eenheid
met grotere eigen verantwoordelijkheid.
De verhouding tussen de mensen op die hoofdkantoren
en de rest zal nu liggen tussen de 1: 50 en 1:100. Let wel,
het gaat om ondernemingen met soms vele honderdduizenden werknemers. Gebleven op het hoofdkantoor is
veelal het echte concernwerk, dus het centrale bestuur, de
planning en de groepsfinancien. Men moet intussen de
gecompliceerdheid van deze taken niet onderschatten. De
concernleiding van dit soort bedrijven wordt geconfronteerd met talloze ingewikkelde beleidsvraagstukken die
vaak betrekking hebben op tientallen landen. Een groot
deel van het werk bestaat bovendien uit het ontwikkelen
van beleidsvoorschriften en -procedures. Dat is in ieder
geval niet zo verschillend van de overheid.
Bevat dit zogenaamde concernmodel elementen waaraan de overheidsorganisatie lets zou kunnen hebben? Ik
geloof het stellig en wil dit illustreren met een reeks voorbeelden uit de sfeer van de gemeenten.
Het is bekend dat de gemeentelijke overheid in het
algemeen veel sterker is getroffen door de bezuinigingen
dan de rijksoverheid8. Op een gegeven moment is een
aantal gemeenten -zoals bij voorbeeld Tilburg, Rotterdam,
Delft, Groningen, Eindhoven en in zekere mate ook Amsterdam9 – zich gaan realiseren, dat taakstellende bezuinigingen niet meer hielpen en dat in plaats van de hapsnap-methode een integralere aanpak nodig was. In een
gevarieerd patroon heeft men zich in hoofdzaak bewogen
langs de volgende lijnen:
– de oude secretarie wordt opgebroken. De essentiele
elementen van het beleid worden bijeen gebracht in een
speciale top. Burgemeester en wethouders gaan werken
als een team met een beperkte beleidsstaf. Probleemgebieden worden gesystematiseerd. Men probeert in
een lange-termijnplan de middelen methodischer toe te
delen aan de verschillende diensten;
– vervolgens tracht men te komen tot een logische verzameling van die diensten. Deze krijgen eigen doelstellingen en eigen middelen. Verantwoordelijkheden worden
vastgelegd, soms in zogenaamde management-contracten. Elke dienst moet een planning maken en aangeven op welke kritische succesfactoren een regelmatige beoordeling mogelijk is;
– binnen elke dienst gaan kleinere eenheden (sectoren of
ook wel ‘performance centres’) werken, met een eigen
produkt en met de opdracht de kwaliteit daarvan te
verbeteren;
– soms is het geheel nog verpakt in een op de burgers
gerichte actie, die een nieuwe klantgerichte identiteit van
de gemeente onder de aandacht brengt10.
De overeenkomsten tussen dit concern- of sectormodel
met wat grote ondernemingen doen, moet u opvallen. Ook

1126

hier gaat het om instellingen met een veelvormig en ingewikkeld beleid en een grote omvang. Amsterdam heeft
28.000 ambtenaren en Rotterdam spreekt van een omzet
van 40 miljard gulden. Natuurlijk zijn er nog wel wat kanttekeningen te plaatsen; ik bepaal mij tot twee.
In de eerste plaats is deze bestuurshervorming een
gigantische taak die jaren vergt. Een gemeentebestuurder11 verzucht, dat de gehele financiele systematiek moet
worden aangepast en dat het uiterst moeilijk is om verschillende activiteiten onderling afweegbaarte maken. Maar hij
ziet ook voordelen, zoals:
– een zakelijker structurering van de verhouding overheidburger;
– een helderder en klantgerichter produkt;
– het bestuur krijgt een instrument in handen om het
ambtelijk apparaat verantwoordelijk te stellen voor een
doelmatig beheer.
En hij verwacht dat deze ‘concernbenadering’ meer
politieke aandacht voor wat een overheidsprodukt onderscheidt van een marktprodukt. Ik citeer: “De gemeente is
niet alleen aanbieder van voorzieningen, winkelbeheer en
vangnet, maar ook de initiator van stedelijke ontwikkeling.
Hierin zit een stuk leadership”.
De tweede opmerking gaat over de rol van wat ik voor
het gemak maar even noem ‘de kleine privatisering’, dus
het afstoten, verzelfstandigen of uitbesteden van meer
perifere overheidsdiensten . Daarover wordt verschillend
gedacht en zo moet het ook. In Tilburg13 heeft men aan het
begin alle activiteiten gewogen en opnieuw ingedeeld.
Daarbij werden, om te beginnen, 1400 arbeidsplaatsen
geprivatiseerd. Daarentegen bestond in Amsterdam en
Groningen politieke weerstand tegen het beeindigen van
de ambtenarenstatus van hun medewerkers. Men vond de
privatisering diskwalificerend; er zit in opgesloten dat overheid en ambtenaren hun taak blijkbaar slecht vervullen.
Juist daarom zijn ook deze gemeenten driftig bezig om een
reeks diensten meer marktconform te maken. Daarbij wil
men bij voorbeeld in Amsterdam vanaf 1990 de gedwongen
winkelnering – dus het verplicht kopen bij de betreffende
gemeentediensten – in een aantal gevallen afschaffen. Met
dit alles wil ik slechts zeggen, dat privatisering niet meer is
dan een onderdeel van een veel groter geheel.
Toch krijgt men, als het gaat om de rijksoverheid het
gevoel, dat het daarom isbegonnen14. Misschien is dat wel
de reden waarom de evaluatienota’s over de zogenaamde
grote operaties en de discussies daarover in de Tweede
Kamer een zo matte indruk maken. Men realiseert zich
bezig te zijn met het topje van de ijsberg. Een marginaal
gebeuren, dat niet leidt tot een betere beheersvorm van de
vele overblijvende rijkstaken. En zeker niet tot het klantgerichter maken van de maatschappelijke solidariteit. Aan
8. Bij alle kritiek die is geuit op de geringe budgetdiscipline en
overschrijdingen bij het Rijk (met name onder het kabinet-Lubbers
II, zie ESB, nr. 3713, 28-6-1989, biz. 616 e.v. en ESB, nr. 3720,

16-8-1989, biz. 801) kan men ook voegen dat de centrale overheid
lelijktekortgeschoten is in haar voorbeeldfunctie. Over het verschil
in reactie tussen de rijksoverheid en het bedrijfsleven maakt D.
Keuning enkele behartenswaardige opmerkingen in Management: het is ‘top down’en ‘bottom up’, Leiden, 1987,blz. 7.
9. Zie Privatisering, nrs. 6 en 2, 1989 en nr. 6,1988.

10. In Privatisering, nr. 10, 1988, staat een aardige beschrijving
van het Groningse project VONK, wat een acroniem blijkt te zijn
voor Verantwoordelijk, Ondernemend en Klantgericht.
11. J. Linthorst, wethouder te Rotterdam, tijdens het symposium
De gemeente als onderneming, B&G, juli/augustus 1989, biz. 176.
12. Verzorgende en ondersteunende diensten zoals stadsreiniging, catering, groenvoorziening, automatisering, databanken, het
slachthuis, bibliotheken, musea en noem maar op.
13. Privatisering, nr. 2,1989.
14. Bij de vijftig grotere en kleinere projecten steken de PTT en de
Postbank er uit als giganten. Voor het overige gaat het in rond
veertig gevallen om ondersteunende of uitvoerende diensten.

vragen zoals: in welke mate heeft de overheid een beter
bestuur bereikt, hoeveel is er bespaard, en is de burger er
op vooruitgegaan, komt men nauwelijks toe15. Terwijl het
werkelijke doel zou moeten zijn de publieke sector zo te
reconstrueren, dat condities ontstaan om even doelmatig
te worden als de particuliere sector.

Contractmanagement

_____

_____

Is het wel denkbaar dat de centrale overheid haar taken
effectief kan uitvoeren? Sommige daarvan zijn immers
emotioneel gei’nspireerd; de politiek bepaalt het draagvlak
en het lijkt haast ondenkbaar meetpunten en toetsingscriteria in te bouwen voor talrijke vaak ongrijpbare zaken.
Doelmatigheid komt immers voort uit de sfeer van winst en
die is makkelijk vast te stellen, zo redeneert men dan. Toch
geloof ik dat dit soort pessimisme niet op zijn plaats is.
Ondernemingen, en we hebben zo net gezien 66k sommige gemeenten, jagen evenzeer een reeks van immateriele
doelstellingen na en streven desondanks naar effectiviteit
en klantgerichtheid.
Laten wij eens proberen ons een in kwaliteit verbeterde
rijksorganisatie voor te stellen. Deze organisatie zou in
termen van efficiency, lange-termijnorientatie, betrouwbaarheid en snelheid aan kracht moeten winnen16. Daarbij
moeten we ons niet direct uit het veld laten slaan door de
grate getallen: 170.000 ambtenaren, een begroting van
tegen de 200 miljard gulden en duizenden onderwerpen
van rijkszorg, waarmee duizenden mensen zich bemoeien.
Beginnen we met de besturing aan de top. Ik wil niet
kinderachtig zijn en zet al direct enige miljarden guldens
weg voor ons democratisch proces, dat ook mij lief is. Dat
bedrag moet dan dienen voor de ministers, het parlement
en laat ons zeggen een duizendtal beleidsambtenaren in
de toppen van de departementen, die alien te zamen in
contact met talloze maatschappelijke organisaties het fijnmazige web weven dat we politiek Den Haag noemen. Van
allocatie van deze ‘overhead’ moeten we niets willen weten. Deze mensen zijn er om beleid gestalte te geven, te
coordineren, te veranderen en zo nodig af te breken.
Zij zijn er voor de ideeen, voor het wolken vangen in een
net, het overleg, de normering, de zorgvuldige democratische procedures, de staatkundige principes en voor de
politiek ‘tout court’. Alle materiele en immateriele onderwerpen moeten in deze omgeving vrij aan de orde komen,
maar als er besluiten zijn of worden genomen die om
concrete uitvoering vragen dan moet er een duidelijke
organisatie aan te pas komen met een plaatje van baten
en kosten. U ziet dat ik enerzijds de grote beleidsvorming
en anderzijds het gewonere management alsmede de
uitvoering uit elkaar probeer te halen17. Het een heeft
immers weinig met doelmatigheid te maken, het andere
wel. Tevens heb ik een reeks gecompliceerde problemen
weggezet, waarmee de commissie-Vonhoff en de Regeringscommisaris voor de Rijksdienst zich bezighielden18.
Niet alles kan tegelijk.
Vervolgens stel ik mij voor dat de ministerraad onder
leiding van de minister-president zich geruime tijd bezighoudt met een eigentijdse en logische indeling van alle
werkzaamheden van de rijksoverheid. Dat is dus de opsomming van de kerntaken van het Rijk. In een volgende
etappe komt de verdeling daarvan over x directoraten en y
departementen aan de orde. De hulp van een commissie
is niet verboden, maar zelfwerkzaamheid is veel beter. In
ieder geval moet het niet gebeuren onder de druk en
emoties van een kabinetsformatie. In afwachting van het
eindresultaat – dus een fundamentelere reorganisatie moet men stoppen met de lappendeken van reorganisaties, kaasschaafmethodes, of wat dan ook. Dat is slecht

ESB 15-11-1989

voor de motivering en maakt de mensen ziek. Eerst het
karwei afmaken.
Gelijktijdig zou de minister van Financien een poging
kunnen doen om een zodanige herrangschikking van de
Rijksbegroting te verkrijgen, dat deze aansluit bij de logische organisatie waartoe de ministerraad wenst te besluiten. Dus een werkelijke prestatiebegroting19. Voor elk onderwerp moet er een gemakkelijk te vinden begrotingspost
komen, waarvoor een bepaald onderdeel van de rijksoverheid verantwoordelijk is. Dus niet zoals het nu is, dat men
bij voorbeeld een dagje bezig is om uit te vinden wat in
totaal wordt besteed aan de werkloosheidsbestrijding. Tegelijk zou de minister van Financien kunnen nadenken hoe
hij redelijk op tijd zou kunnen komen met een rekening en
verantwoording langs dezelfde lijnen. Een soort jaarverslag dus, maar zonder teveel woorden.
Nadat de taakverdeling was vastgesteld, werkt men
binnen de departementen zoveel mogelijk op basis van
Contractmanagement. Datbetekentdatmen in jaarplannen
vastlegt welke baten – hoe immaterieel die ook mogen zijn
– een directoraat beoogt te verkrijgen met de ter beschikking staande middelen. Met de leiding moeten afspraken
worden gemaakt over de wijze waarop prestaties worden
beoordeeld. Door heldere mandatering – nu schrijf ik dus
even in ambtenarentaal – moet vaststaan waar de grenzen
van de verantwoordelijkheid liggen. Hierdoor kan een betere koppeling ontstaan tussen beleid en beheer.
Binnen de directoraten worden de onderwerpen verdeeld over kleine werkeenheden, die zoveel mogelijk in
‘zelfbeheer’20 – ook weer een voor ambtenaren herkenbaar woord – worden uitgevoerd.
Voor deze praktische activiteiten moeten de ambtelijke
procedures worden vervangen door wat meer algemeen
gangbaar is bij efficient beheer. Mogelijk kunnen zekere
prestatienormen worden ingevoerd21. Maarvooral moetde
klantgerichtheid, niet alleen naar buiten maar ook naar
binnen, want ieder is elkaars klant, sterk op de voorgrond
staan.
U ziet dat ik met dit alles een poging heb gedaan om wat
Berg22 noemt de ‘mariage de raison’ tussen het politieke
en het ambtelijke subsysteem wat uit elkaar te halen. Zo
erg is dat niet. De gehuwden behoeven niet altijd bij elkaar
te zitten, want anders komen we er nooit uit. Zo origineel
is het trouwens ook niet; in Engeland kent men de top van
beleidsambtenaren en in de Verenigde Staten gaat veel

15. T. Planken, Privatisering, nr. 10,1988. Overigens is de besparing niet zelden gering. Zie bij voorbeeld twee artikelen over de
privatisering van de loodsdienst respectievelijk het kadaster in
ESB, nr. 3718, 2-8-1989, biz. 749.

16. Vergelijk SER-advies inzake het Sociaal-economisch beleid
op middellange termijn 1990-1994, par. 3.3.4. Voorts Sociaal en
Cultured Planbureau, Doelmatig dienstverlenen, Rijswijk, 1989.
17. In dezelfde richting gaat R.J. in ‘t Veld, Doeltreffend bestuur,
ESB, nr. 3720,16-8-1989, bl z. 809. Ik geloof trouwens dat er niet

veel mensen zijn die kunnen voldoen aan de dubbele profielschets
die Berg geeft van de huidige overheidsmanager (A.M. Berg,
Managers bij de overheid. Den Haag, 1988, biz. 207 e.v.). Het is
te mooi; gewoon managen is al moeilijk genoeg.
18. Overigens kan ik niet nalaten de prachtige titels van de
betreffende rapporten hiernog eenste vermelden: Zou Thorbecke

tevreden zijn?, Weinigen denken dat het goed gaat, en Elk kent
de laan die derwaart gaat.
19. Voor bepaalde beleidsonderdelen bestaat dit al lang, maar niet

voor het totaal.
20. Al in 1985 heeft het Ministerie van Financien hierover een
tweedelig rapport geschreven, Kompas voor zelfbeheer. De inhoud wijkt niet veel af van sommige procedures in het bedrijfsleven. Op enkele departementen, bij voorbeeld VROM, experimenteert men ermee.
21. Dat kan vaak betrekkelijk eenvoudig zoals P.B. Boorsma in een
korte beschouwing over Defensie aantoont. ESB, nr. 3716,19-7-

1989, biz. 687.
22. A.H. Berg, Managers bij de overheid, Den Haag, 1988, biz.

106.

beleid en uitvoering naar de ‘agencies’. Gaan we niet voor
een deel deze weg, dan blijven we op alle fronten geconfronteerd met de niet te overbruggen spanningen tussen
democratie en doelmatigheid.
Verleidelijk zou het zijn om alle voordelen van deze echt
grate reorganisatie van de rijksoverheid nog eens te etaleren. Ik zal dat niet doen, omdat mij dat ook zou verplichten
het betoog op hoofdlijnen van allerlei details te voorzien.
Een opmerking kan ik echter niet voor mij houden en dat
betreft de mensen, die bij de centrale overheid werken. Ik
heb de rijksoverheid eerder vergeleken met een hoveniersbedrijf, dat noodzakelijkerwijs moet wieden in de tuinen van
de maatschappij, maar dat daartoe slecht is georganiseerd.
Het is nog erger: ook het werken bij dat bedrijf biedt
steeds minder perpectieven. Men wil er niet meer heen of
men loopt er weg en degenen die blijven geven allerlei
signalen af. Soms zijn dat duidelijke klachten, soms ongemotiveerdheid, hoge ziektecijfers, een laag arbeidstempo,
geringe kwaliteit van het werk of wat dan ook. Dat is niet
de schuld van de medewerkers maar van de leiding.
Moderne mensen voelen zich niet thuis in een sfeer,
waarin bevelen via een reeks bureaucratische lagen naar
beneden filteren. Zij verlangen een directe betrokkenheid
bij het werk, een eigen inbreng en eigen verantwoordelijkheid. Ook daarom moet het Rijk zijn organisatie moderniseren, dus tot een andere vorm van werken komen. Daarbij
past ook een eigen arbeidsvoorwaardenbeleid, waarin de
groei van de produktiviteit in veel gevallen een directe rol
kan spelen. “There is a tide in the affairs of men” zou
Shakespeare23 zo treffend zeggen.
Als slot wil ik nog enkele opmerkingen maken over de
samenwerkingsverbanden tussen overheid en bedrijfsleven, de private public partnerships. Het is jammer dat ook
hier zoveel alleen uit financiele nood wordt geboren want
dit leidt tot fricties die waardevolle experimenten in gevaar
kunnen brengen. Als de overheid alleen maar af wil van de
financiele last, maar in het geheel niet van de invloed, dan
wordt het bedrijfsleven teruggeworpen op kale rendementsberekeningen die vaak te hoge risico’s inhouden.
Maar als men werkelijk streeft naar joint ventures tussen
de overheid en een of meer bedrijven met duidelijke wederzijdse verantwoordelijkheden en afspraken dan ligt hier
een prachtig middel om elkaars methoden, stijl van leidinggeven, organisatie en wat dan ook te leren kennen. Bovendien worden projecten van de grand getild, die er waarschijnlijk anders niet zouden komen. Zonder dat er sprake
is van onwil – het bedrijfsleven is vaak trots op contacten
met overheidsdienaren en het omgekeerde geldt evenzeer
– zijn de scheidingslijnen soms heel markant. Overigens
valt het op, dat dit soort samenwerkingsvormen zo veel
gemakkelijker met de gemeenten tot stand komt dan met
het Rijk.
Toch kan alles wat hier grensoverschrijdend werkt, helpen in de praktijk24. Trouwens, het geeft ons ook een beter
inzicht in de vraag, waar nu precies in concrete gevallen
de cesuur behoort te liggen tussen markt- en budgetregulering. En hiermee ben ik weer terug bij het begin van mijn
betoog.

J.E. Andriessen

23. Julius Ceasar.
24. Intussen is de praktijk op dit punt niet zo slecht. Van de Zeedijk
tot aan het IJ-oeverproject en van het bronnenbad in het noorden
tot aan de themaparken in het zuiden, zijn er honderden initiatieven op dit gebied. W. Lemstra ziet zelfs het zeer weidse perspectief
dat het Rijk nog eens zijn lopende begroting sluitend zou krijgen
(gulden financieringsregel) en dat de investeringen in infrastructuur in een soort medebewind door overheid en bedrijfsleven
samen geregeld worden. ESB, nr. 3711, 14-6-1989, biz. 572.

1128