Prijs en beleid

Prijs en beleid
Aute ur(s ):
Beukema, G. (auteur)
De auteur is directeur van het bureau Regio Randstad en secretaris van de Bestuurlijke Commissie Randstad (BCR) en was daarvoor
gedeputeerde in de provincie Groningen.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4233, pagina D4, 9 december 1999 (datum)
Rubrie k :
Dossier De grondmarkt
Tre fw oord(e n):

In het laatste jaar voor de eeuwwisseling is het grondbeleid in Nederland plotseling weer een zeer actueel maatschappelijk en
politiek thema geworden. De hernieuwde aandacht voor dit thema is in algemene zin ontstaan door een explosieve stijging van de
grondprijzen, die het gevolg is van door de overheid geïnitieerde bestemmingswijzigingen. Dit artikel presenteert een aantal opties
voor beleid.
Het politieke en maatschappelijke debat over de beschikkingsmacht over de grond, de wijze van overheidssturing en de waardebepaling
bij onteigening heeft in onze naoorlogse parlementaire geschiedenis een sterk gepolitiseerde en soms zelfs gepolariseerde lading
gekregen. De gepolariseerde lading dankt het onderwerp vooral aan de voorgeschiedenis tot de val van het kabinet Den Uyl in 1977.
Dit artikel heeft vooral een inventariserend karakter. Allereerst wordt de gewijzigde maatschappelijke context voor het grondbeleid
geschetst. Daarna wordt stilgestaan bij het huidige instrumentarium. Tenslotte wordt mede op basis van een aantal recente publicaties
een aantal opties in het nieuwe debat over grondpolitiek aangegeven.
Nieuwe ontwikkelingen
Lange tijd hebben gemeenten een monopolie gehad op de uitgifte van bouwgrond. Een aantal jaren geleden is met de uitvoering van de
Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) een ontwikkeling op gang gekomen, waarbij ontwikkelaars steeds vaker vroegtijdig
grondposities verwerven ten behoeve van uitleglocaties. De rijksoverheid heeft deze ontwikkeling actief bevorderd, omdat voor de
totstandkoming van de VINEX-locaties slechts beperkt overheidsmiddelen beschikbaar waren. Dit proces is versterkt door schaarste in
aanbod in combinatie met een grote koopkrachtige vraag, die de risico’s van marktpartijen zeer gering maken. Aan de grondverwerving
ligt steeds vaker ook een bedrijfseconomisch argument ten grondslag, want zonder het bezit van kansrijke grondposities loopt in de
nieuwe context de continuïteit van het bouwbedrijf gevaar.
Er kunnen nu twee actuele problemen in de grondmarkt worden onderscheiden: de hoge prijs die wordt betaald voor verwerving van
niet-bouwrijpe grond en de beperkte mogelijkheden van de (lokale) overheid om de ontwikkelingen desgewenst te regisseren.
De consequenties van de sterk gestegen prijs van niet-bouwrijpe grond kunnen in algemene zin inzichtelijk worden gemaakt aan de hand
van onderzoek dat Kolpron in 1997 in opdracht van het ministerie van VROM heeft verricht 1. Hieruit blijkt dat de gemiddelde
aankoopprijs van agrarische grond op VINEX-locaties ongeveer 40 gulden per vierkante meter bedraagt met flinke uitschieters naar
boven. Een meer actueel beeld bestaat niet, maar op basis van incidentele waarnemingen kan worden gesteld dat de grondprijs verder is
gestegen. De agrarische verkeerswaarde, geschoond voor de invloeden van verstedelijking, bedraagt niet meer dan vier tot zeven gulden
per vierkante meter 2. De realisering van een uitbreidingsplan van 100 hectare valt zo alleen al door de hogere grondprijs enkele tientallen
miljoenen guldens duurder uit. Deze ‘ruimte’ komt bij de toevallige eigenaar terecht en kan niet meer worden benut voor meefinanciering
van ontsluitingen, betaalbare sociale woningbouw en voor de stedenbouwkundige kwaliteit van de wijk. Ook de inzet van deze middelen
voor andere onrendabele plannen zoals infrastructuur, herstructurering van de bestaande woningvoorraad en aanleg van groen is niet
meer mogelijk.
De gestegen grondprijs heeft ook andere maatschappelijke consequenties. Het nationaal natuurbeleid dat voorziet in de totstandkoming
van de zogenaamde Ecologische Hoofdstructuur (EHS) wordt veel duurder. In het regeerakkoord is hiervoor (in ICES-verband) ongeveer
200 miljoen gulden extra beschikbaar gesteld. Het staat nu al vast dat deze bijdrage onvoldoende is. Bovendien ontstaat door de
ontwikkelingen op de grondmarkt een grote vertraging bij de aankoop.
Naast de natuurontwikkeling komt ook de landbouw in de knel. De stijging van de grondprijs in het ene gebied beïnvloedt de
prijsontwikkeling in het andere gebied. Een landbouwer die bijvoorbeeld in de Haarlemmermeer wordt uitgekocht kan in een andere regio
een hogere prijs bieden dan de plaatselijke landbouwer, die uit oogpunt van bedrijfsversterking op dezelfde grond aast. De
georganiseerde landbouw ziet hierin overigens nog geen reden om voor een ander grondbeleid te pleiten. De geschetste ontwikkeling
kan ook worden opgevat als een vorm van ‘warme’ sanering van delen van de landbouwsector.
In breder kader staat de ruimtelijke inrichting centraal in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening waarvan het eerste deel in juni 2000
verschijnt. Daarbij zal de betekenis van water als structurerend element voor de ruimtelijke ordening een nieuw thema zijn. Hieruit zal niet

alleen de noodzaak voortvloeien van een actief inrichtingsbeleid voor het landelijk gebied, maar ook de vraag naar de financiering van dit
beleid. Herijking van het grondbeleid is daarmee onvermijdelijk ook om deze reden een actueel thema.
Het tweede probleem betreft de beperkte regiemogelijkheden van de lokale overheid. Dit heeft betrekking op de bouwer die (binnen de
bestemming) een ander programma uitvoert dan de overheid zou willen, de bouwer die de grond wel wil leveren, maar slechts in ruil voor
profijtelijke bouwopties om zo in de bouwfase de winst te pakken en de speculant die na de oorspronkelijke eigenaar opnieuw aan de
grond verdient.
De bestaande instrumenten
De uitbreiding van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in 1996 had tot doel de regierol van de lokale overheid te versterken,
buitensporige prijsstijgingen van de grond tegen te gaan en het kostenverhaal te verruimen. Wanneer een gemeente een
uitbreidingstaakstelling heeft voor woningbouw, bedrijventerreinen of regionaal groen is het mogelijk om voor (delen van) het
grondgebied het voorkeursrecht te vestigen en moet de grond bij voorgenomen verkoop eerst aan de gemeente worden aangeboden. De
wetstoepassing is in de praktijk niet zonder problemen gebleken en de doelstellingen zijn slechts in beperkte mate gerealiseerd 3. De
uitbreiding van de Wvg heeft de prijsopdrijving niet kunnen voorkomen. Ondanks pleidooien voor een spoedige evaluatie zal deze pas
medio 2000 plaatsvinden 4. De meeste discussie richt zich op het inmiddels beruchte artikel 26 van de Wvg, dat zogenaamde
‘zelfrealisatieconstructies’, overeenkomsten tussen grondeigenaar en ontwikkelaar, onmogelijk moet maken. Zelfrealisatie vindt zijn
oorsprong in de Onteigeningswet, waarin is bepaald dat de eigenaar niet kan worden onteigend als deze de door de overheid beoogde
nieuwe planologische bestemming zelf wil en kan realiseren. Het probleem spitst zich toe op allerlei juridische constructies die tussen
eigenaar en ontwikkelaar worden aangegaan nadat het voorkeursrecht is gevestigd. Minister Pronk heeft een spoedige reparatie van het
wetsartikel toegezegd om eenduidigheid in juridische uitspraken te bewerkstelligen. Het kabinet heeft recent besloten tot een
beleidsonderzoek naar de werking van de grondmarkt en zal pas op basis van dit onderzoek maatregelen overwegen 5. Het is de enige
toezegging die de minister tot nu toe in deze problematiek heeft gedaan.
Versterking van de gemeentelijke positie was ook de drijfveer, eveneens in 1996, van het ontwerp van de Wet grondexploitatieheffing.
Deze wet werd nodig geacht als stok achter de deur wanneer de gemeentelijke overheid niet op vrijwillige basis met de
eigenaar /ontwikkelaar tot een exploitatieovereenkomst (ex artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening) kan komen om de publieke
kosten te verhalen. ‘Free-riders’ kunnen hiermee worden aangepakt. De nieuwe wettelijke regeling is ook nodig omdat de andere
mogelijkheid van verhaal van plankosten, de gemeentelijke baatbelasting (ex artikel 222 van de Gemeentewet), slechts betrekking kan
hebben op een beperkt deel van die kosten. Het idee van de grondexploitatieheffing steunde op een breed draagvlak van VNG tot
NEPROM en VNO-NCW. Toch is het niet tot een parlementaire behandeling gekomen omdat de Raad van State negatief over de regeling
oordeelde. Invoering van een grondexploitatiewet is in de nieuwe grondpolitieke discussies nog steeds een van de opties.
Mogelijke opties
Met de aanpassing van de Wvg en de mogelijkheid van de invoering van een wettelijke regeling inzake grondexploitatie zijn twee opties
in het nieuwe grondpolitieke debat genoemd. Mede op basis van een groot aantal recente publicaties zijn een viertal andere opties te
onderscheiden: geen verdere aanpassing van het grondbeleid, het voeren van een actief grondbeleid door de overheden, wijziging van
de Onteigeningswet en de invoering van vormen van bestemmingsheffingen. Deze mogelijkheden worden tenslotte besproken. In tabel
1 zijn de effecten van de opties op de twee, eerder onderscheiden, problemen in de grondmarkt weergegeven.

Tabel 1. Verschillende maatregelen en de effecten daarvan op de twee gesigna- leerde problemen in de grondmarkt
Maatregel

Drukken prijs van
niet-bouwrijpe grond

Aanpassing WVG
Geen effect
Aanpassing Onteigeningswet
Veel effect (bij onteigening)
(grondslag schadeloosstelling)
Aanpassing Onteigeningswet
Veel effect
(schrappen zelfrealisatie)
Grondexploitatieheffing
Enig effect
Beperken RO -instrumentarium
Veel effect
Geen aanpassing grondbeleid
Actieve grondpolitiek
Bestemmingsheffing

Negatief effectief
Effect

Versterken regierol
overheid
Enig effect
Enig effect
Veel effect
Enig effect
Negatief effect,
maar dit effect wordt
juist beoogd
Enig effect
Effect

Het afzien van aanpassing van het grondbeleid veronderstelt dat de overheid inmiddels over een voldoende effectief instrumentarium
beschikt. In deze optie staat de regulering door de markt voorop. Om te voldoen aan de voorkeuren van burgers en markt moet de rol van
de ruimtelijke ordening worden teruggedrongen. Het restrictieve ruimtelijk beleid wordt in deze benadering verantwoordelijk gesteld voor
de schaarste en het opdrijven van de grondprijzen. De rol van de marktpartijen moet in positieve zin worden benut, omdat hierdoor de
economische dynamiek juist wordt vergroot 6. Een goede marktwerking, resulterend in een lagere grondprijs, kan vanuit het
consumentenbelang de prijs-kwaliteitsverhouding verhogen. De prikkel om vroegtijdig grondposities te verwerven zal dan waarschijnlijk
verminderen 7. Het is echter de vraag of een vrijere marktwerking wel voldoende rekening zal houden met de externe gevolgen van de
ruimtelijke ingrepen voor bijvoorbeeld het milieu, natuur en landschap en ruimtelijke kwaliteit.
De overheid kan er ook voor kiezen om zelf een actief grondbeleid te gaan voeren. Dit betekent meebieden op de markt en speculanten en
ontwikkelaars de loef afsteken. Dit heeft vrijwel zeker een prijsopdrijvend effect. Overigens is er ook een democratisch probleem. Een
overheid kan zich moeilijk jaren vooruit binden aan een koop als er nog geen democratisch besluit is over bestemming, locatie of

investering. Als een democratisch besluit een voorwaarde is, heeft de overheid echter bij onze open besluitvormingsprocedures altijd
een achterstand op de particuliere ondernemer.
Uitgangspunt van de wijziging van de Onteigeningswet in 1981 onder het kabinet van Agt-Wiegel was schadeloosstelling op basis van
de methode ‘verkeerswaarde-min’. De verkeerswaarde moet hierbij worden geëlimineerd voor de invloed van overheidswerken en de
onevenredige invloed van nieuwe bestemmingsplannen. In de juridische praktijk moet de overheid echter nog steeds betalen voor de
nieuwe bestemming, omdat in procedures wordt geredeneerd dat niet de nieuwe bestemming, maar de natuurlijke ligging (bijvoorbeeld
aan een verkeersader of de rand van de stad) de waarde bepaalt. Ook wordt de onteigeningsprijs gebaseerd op recente transacties,
waardoor aankopen door speculanten doorwerken. Reparatie van de wet om de bedoelingen van de wijziging van 1981 alsnog te
realiseren is daarom een optie.
Ook zou de Onteigeningswet kunnen worden gewijzigd om te bereiken dat zelfrealisatie geen reden meer kan zijn om niet tot onteigening
over te gaan. Het wezen van de wet wordt daarmee aangetast, omdat onteigening daarin wordt gezien als ‘uiterst hulpmiddel’. Er is echter
reden tot ontkoppeling van eigendom van de grond en het bouwrecht. Door vroegtijdige grondverwerving creëren ontwikkelaars steeds
vaker een monopoliepositie en is er van concurrentie op de bouwmarkt steeds minder sprake. Prie-mus heeft in dit verband de
interessante suggestie gedaan om eigendom van grond en het bouwrecht te ontkoppelen met behoud van marktwerking 8. Om
concurrentie op de bouwmarkt te versterken, zou volgens hem de overheid moeten kunnen verhinderen dat een bedrijf dat in het recente
verleden grond heeft gekocht met het oog op verwachte bestemmingswijzigingen, andere concurrenten buiten sluit. De overheid zou in
deze benadering op basis van een programma van eisen een concrete prijsbieding moeten vragen aan een aantal ontwikkelaars
(waaronder de grondbezitter) en een keuze moeten maken voor de aanbieding met de meest aantrekkelijke prijs-kwaliteitverhouding. Op
deze wijze blijft er sprake van marktwerking en wordt de ontwikkelaar niet onteigend zolang hij in staat is de bestemming op de meest
concurrerende wijze te realiseren.
Het CPB bepleit een vergelijkbare benadering: het veilen van bouwgrond en bouwrechten door de overheid 9. Het meest eenvoudig lijkt
het veilen van de grond. De winnaar bouwt volgens het bestemmingsplan en gestelde randvoorwaarden en is verder geheel vrij. Een
andere mogelijkheid is het veilen van bouw-rechten. Deze veiling kan binnen ruime kaders of strikte bepalingen (‘beauty contest’)
plaatsvinden. Elders heeft het CPB geopperd na te gaan of het op grond van de Mededingingswet juridisch mogelijk is om het verkrijgen
van marktmacht door ontwikkelaars en bouwbedrijven op basis van het bezit van de grondposities te verbieden 10.
De vrees dat voor een aanpassing van het wezen van de Onteigeningswet onvoldoende politieke draagvlak bestaat, is voor het
onderzoeksinstituut Nyfer mede aanleiding om de invoering van een bestemmingsheffing te bepleiten 11. In afzonderlijke publicaties
heeft Nyfer de mogelijkheid van de heffing uitgewerkt voor de financiering van de verplaatsing van Schiphol en de aanleg van een
nieuwe, technologisch hoogwaardige spoorinfrastructuur, de zweeftrein, in de Randstadring en voor het traject Amsterdam- Groningen
12. De gedachte achter de heffing is simpel: “Als de overheid met grote financiële offers een groot werk realiseert en als gevolg daarvan
(…) een onevenredige stijging van de grondwaarde wordt gegenereerd in een bepaald gebied, dan is het alleszins redelijk dat die
onevenredige waardetoename niet toevalt aan de toevallige grondeigenaar doch geheel of gedeeltelijk aan de overheid toekomt ter
financiering van het werk dat die waardestijging genereert.” Voor de bestemmingsheffing gelden een aantal stringente vereisten zoals
een duidelijke gebiedsafbakening, een duidelijk verband tussen werk en waardestijging, het beperken van de heffing tot het
onevenredige deel van de waardestijging en het toekennen van de heffing aan het werk dat de waardestijging heeft gegenereerd. Een
imperfectie in de voorstellen voor bestemmingsheffing is dat de heffing zich richt op nieuwe bestemmingen en niet op de
waardevermeerdering van de bestaande bebouwing. Het gelijkheidsbeginsel is daarmee in het geding.
Het CPB doet een andere, in de kern vergelijkbare, suggestie met een meer algemene strekking. Het uitgangspunt is dat bij aankoop van
landbouwgrond kan worden volstaan met het compenseren van de schade die bij aankoop van het bedrijf wordt veroorzaakt 13. Ter
compensatie van de negatieve externe effecten, die uitbreiding van het bebouwd gebied tot gevolg heeft, wordt een heffing op de te
bebouwen grond voorgesteld, die gelijk kan zijn aan de marktprijs van de bouwgrond (gecorrigeerd voor ontwikkelingskosten) minus de
agrarische waarde (inclusief schadevergoeding). De opbrengst moet ook hier ten goede komen aan de (regionale) overheid.
Al deze opties bewegen zich in het spanningsveld tussen particuliere beschikkingsmacht en overheidssturing. Dat verklaart de
(politieke) weerbarstigheid van het thema. Dit kan goed worden geïllustreerd aan de hand van tabel 1. De maatregelen die veel effect
sorteren op zowel het drukken van de prijs van niet-bouwrijpe grond als het versterken van de regierol van de overheid hebben
betrekking op aanpassing van de Onteigeningswet en liggen politiek zeer gevoelig. Daarentegen sorteren de maatregelen die politiek
haalbaaar lijken, zoals de aanpassing van de Wvg en de invoering van een nieuwe grondexploitatieheffing, slechts weing effect. In dit
spanningveld lijkt het alternatief van de bestemmingsheffing perspectiefrijk. De heffing heeft echter een ander probleem die de
toepasbaarheid twijfelachtig maakt, de juridische vormgeving. Dit betreft onder andere de gebiedsafbakening en de bepaling van het
verband tussen werk en waardestijging. Het blijft dus zoeken naar de Heilige Graal.

ESB-dossier: De grondmarkt
Ten geleide
R. Bemer, Zoektocht naar een efficiënte allocatie van grond
Inleiding
G. Beukema, Prijs en beleid
W.K. Korthals Altes en B. de Graaf, Vast aanbod, flexibele vraag

Theorie
R. Aalbers, L. Bettendorf en H.R.J. Vollebergh, Op grond van welvaart
P. Rietveld, De waarde van de open ruimte in Nederland
Lokaal bestuur
G.A. Marlet, E.J. Bomhoff en L. van der Geest, Grip op grond
A. Maas, Kiezen: tussen plan en markt
Mededinging
M. Canoy en C. van Ewijk, De grondwolf bijt niet
A. Heertje, De grondwolf is heer en meester
Achtergrond
B. Needham, Buitenland: Marktwerking voor bedrijventerreinen
Statistiek: Ruimte en restricties
Epiloog
H.A. Keuzenkamp, Plannen met een beetje economie

1 Kolpron, Grondbezit en grondverwerving VINEX-uitleglocaties, Rotterdam, 1998.
2 De hoogte van de agrarische verkeerwaarde is afgeleid van de prijs die momenteel in (delen van) de provincie Groningen voor
agrarisch bestemde grond wordt betaald. Ook in deze prijs is er sprake van invloed verstedelijking en druk van uitgekochte agrariërs uit
andere landsdelen. De grondprijs lag in Groningen tot voor enkele jaren op twee tot vier gulden per vierkante meter.
3 Zie bijvoorbeeld: H. de Wolff, D. Groetelaers, J. de Jong, Eerste ervaringen Wet voorkeursrecht gemeenten, Delft University Press,
1998 en De Wet voorkeursrecht gemeenten in de praktijk, VNG-uitgeverij, Den Haag, 1999.
4 Zie onder andere brief VNG aan de minister van VROM, 7 januari 1999.
5 Zie brief minister van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, 1 november 1999.
6 Zie hiervoor bijvoorbeeld: W.K. Korthals Altes en B. de Graaf, Grondmarkt en ruimte voor economische dynamiek, in Stedenbouw en
Ruimtelijke Ordening, 1998-3; W. Schrieks, Het kabinet hoeft geen list te verzinnen, Cobouw, 11 februari 1999 en T. Kreukels en F. van
Dam, Ruimtelijke ordening is ook een zaak van de markt, NRC, 3 april 1999.
7 CPB, Woningbouw – tussen markt en overheid, bijzondere publicatie nr. 17, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1999, blz. 23 e.v. / blz. 45 e.v.
8 H. Priemus, Marktwerking in het ruimtelijk beleid, mogelijkheden en grenzen, discussiepaper voor het ministerie van Economische
Zaken, 29 januari 1999.
9 Zie CPB, nr. 17, blz. 66 en CPB, De grondmarkt – een gebrekkige mark t en een onvolmaak te overheid, bijzondere publicatie nr. 18,
Sdu Uitgevers Den Haag, 1999, blz.120 e.v.
10 Zie CPB, nr. 17, blz. 8.
11 Nyfer, Geld uit de grond, financiering van infrastructuur, Sdu Uitgevers, Den Haag, oktober 1998.
12 Nyfer, Schiphol, zee van ruimte, Nyfer Breukelen, maart 1999 en Nyfer, Sporen van vooruitgang, Nyfer Breukelen, oktober 1999.
13 zie CPB, nr. 18, blz. 111 e.v.

Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)