Pres(en)tatie zwakke stee
in de Voorjaarsnota 1982
DRS. A. G. J. HASELBEKKE — DRS. M. P. VAN DER HOEK*
Met begrotingsjaar 1982 wordt gekenmerkt door voortdurende tegenvallers aan de inkomstenen uitgavenzijde van de rijksbegroting. Telkens vond bijstelling van de ramingen plaats,
terwijl het financieringstekort bleef oplopen. In dit artikel wordt een zo volledig mogelijk beeld
geschetst van de toestand van ‘s rijks financien, zoals dat — zij het niet zonder grote moeite —
uit de diverse financiele note’s valt te reconstrueren. Nagegaan wordt welke oorzaken aan
veranderingen in het begrotingsbeeld ten grondslag liggen. De auteurs komen tot de conclusie
dat ongeveer de helft van de tegenvallers kan worden toegeschreven aan exogene factoren,
d.w.z. factoren waarop de overheid met haar beleid geen invloed kan uitoefenen, en voor de andere
helft aan endogene factoren. De auteurs stellen vast dat het de overheid nog steeds ontbreekt
aan budgetdiscipline. De werkelijke ombuigingen zijn maar net voldoende om eerder
aangekondigde maar niet-gerealiseerde ombuigingen en begrotingsoverschrijdingen
te compenseren. Voor nieuwe tegenvallers vindt geen compensatie plaats.
Inleiding
De macro-economische ontwikkeling
De Voorjaarsnota 1982 vormt voorlopig de laatste in een
hele reeks van nota’s die over de begroting van 1982 aan het
parlement is gezonden. Reeds voordat het begrotingsjaar een
aanvang had genomen, was via een tweetal nota’s 1) aan de
Tweede Kamer meegedeeld dat het begrotingsbeeld 1982 er
aanzienlijk slechter uitzag dan in de Miljoenennota 1982
was voorzien. Het financieringstekort zou volgens de
prognoses van begin december ongeveer f. 2,5 mrd. hoger
uitkomen dan de raming uit de Miljoenennota 1982. Medio
maart van dit jaar zond de minister van Financien — op verzoek van de Kamer in verband met het uitblijven van de
vroege Voorjaarsnota — een brief, waarin een verdere
tegenvaller (van f. 2,5 mrd.) werd aangekondigd 2). Nog geen
maand later volgde een nota waarin opnieuw melding werd
gemaakt van tegenvallers en waarin verslag werd gedaan
van de door het kabinet op 8 en 9 april (witte donderdag en
goede vrijdag) genomen beslissingen om aan deze ongewenste ontwikkeling een halt toe te roepen 3).
De concrete uitwerking van deze beslissingen — die leidde
tot de val van het kabinet-Van Agt II — heeft uiteindelijk
gestalte gekregen in de Voorjaarsnota 1982 die op 17 juni
jl. aan het parlement is aangeboden 4). Vergeleken met de
eerder gemelde tegenvaller van in totaal ongeveer f. 5 mrd.,
laat de Voorjaarsnota 1982 meer dan een verdubbeling van
dit bedrag zien. Ten opzichte van de raming uit de Miljoenennota 1982 wordt dus thans gerekend met een financieringstekort dat ruim f. 10 mrd. hoger ligt.
In dit artikel zal een overzicht worden gegeven van de
factoren die tot deze omvangrijke bijstelling hebben geleid 5).
Daaraan voorafgaand zal in het kort worden ingegaan op de
wijzigingen die vergeleken met de Macro Economische
Verkenning 1982 zijn aangebracht in de prognoses over de
ontwikkeling van een aantal macro-economische grootheden, zoals lonen, prijzen en werkgelegenheid. Vervolgens
zullen we aan een aantal onderdelen van de in de Voorjaarsnota 1982 gepresenteerde gegevens wat meer specifieke
aandacht schenken. Enkele conclusies sluiten dit artikel af.
Nationaal en internationaal duurt de recessie voort.
De economic blijft zich in neerwaartse richting ontwikkelen
en aan de stijging van de werkloosheid is nog altijd geen
einde gekomen. Bind vorig jaar waren er 10 mln. werklozen
in de EG en 30 mln. in alle industriele landen samen. Voor
1982 zijn de vooruitzichten eveneens somber. Het bruto
nationale produkt zal in de OESO-landen naar verwachting
een ree’le groei van 0,5% vertonen, zodat geen verbetering
optreedt in de internationale conjunctuur. Gezien de ongunstige winstposities van het bedrijfsleven, de hoge kapitaalkosten en de bestaande overcapaciteiten ligt een herstel
van de investeringsactiviteit in de industriele landen nog
niet in de lijn der verwachtingen. Te meer daar uit de hand
gelopen overheidsfinancien in diverse landen een conjunctureel herstel bemoeilijken.
In Nederland valt voor vrijwel alle onderdelen van de
nationale bestedingen een ree’le teruggang waar te nemen,
waartegenover slechts een zeer bescheiden groei van de export wordt verwacht. De huidige prognose ten aanzien van
de ree’le ontwikkeling is overigens nog somberder dan vorig
* De auteurs zijn als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
1) Het betreft hier de van 16 november 1981 daterende Nota betreffende de toestand van ‘s-Rijks financien, Tweede Kamer, zitting
1981-1982, 17 100, nr. 9 en de van 4 december 1981 daterende Nota
over de toestand van ‘s-Rijks financien, Tweede Kamer, zitting 19811982, 17 100, nr. 10.
2) Zie Voorjaarsnota 1982, Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17351, nr. 2.
3) Zie Voorjaarsnota 1982, Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17 351, nr. 5.
4) Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 351, nr. 10.
5) Aan de (nieuwe) bijstellingen die op grond van de inmiddels afgesloten parlementaire behandeling van de Voorjaarsnota 1982 in het
begrotingsbeeld 1982 moeten worden aangebracht, zal in dit artikel
worden voorbij gegaan.
714
J1X
I
jaar, zoals blijkt uit tabel 1. Daar staat echter een als gunstig
aan te merken vermindering van de nominale ontwikkeling
tegenover.
Tabel 1. Enkele kerngegevens, 1981-1982
1982 volgens
1981
MEV
1982
Vcronderstcllingen:
— volume wereldhandel (dubbel her-
Bijgestelde
MEV
CEP
1982
mutaties .o.v. voo rafgaand jaa i n %
– 1
15,5
3,5
10
19,5
10
2,543
4
2
0.5
— concurrerend uitvoerprijspeil(ingld.,
4,5
0,5
— volume materieleoverheidsconsump— volume overheidsinvesteringen ….
— volume investeringen in woningen .
— loonsom per werknemer in bedrijven
Rcsultiten:
— loonsom per werknemer in bedrijven
— volume particuliere consumptie . . .
— volume bruto bedrijfsinvesteringen
1
-6
-9
0,5
0
4
-2,5
-5
8
6,5
-1,5
-2
-1
-2
-1
-3
15,5
-3 a -3,5
-1,5
-1,5
6,547
-2
0
4
2
1
2
-4
2
1,5
0
I
545,5
5,546
6
2,5
-2,54-3
-l,5a-2
5,5
2,5
1
1,5
6,5
11,5
-1,5
— reeel beschikbaar inkomen van de
modale werknemer (incl. incidenteel)
0,5
1
-4
6,5
-14
0
-7
— prijspeil particuliere consumptie …
— saldo lopende rekening betalings8,7
385
10
460
De presentatie van de gegevens
Hoewel de huidige Voorjaarsnota aanzienlijk dikker is en
aanzienlijk meer informatie bevat dan die uit voorgaande
jaren, is de overzichtelijkheid er bepaald niet groter op
geworden. In de Voorjaarsnota 1982 wordt herhaaldelijk
teruggevallen op, of verwezen naar eerder genomenbeslissin-
gen welke zijn vermeld in eerder verschenen nota’s. Daarbij
worden die nota’s aangeduid met benamingen die op de desbetreffende nota’s niet voorkomen. Zo is een vervolgstuk op
de Miljoenennota 1982, gedateerd 16 november 1981 7)
zonder nadere verklaring omgedoopt in Nota beleidsbijstellingen; en een ander vervolgstuk, gedateerd 4 december 1981 8), in Nota begrotingsbeeld. Kan dit nog worden afgedaan als een kwestie van formele aard, inhoudelijk geeft
de opeenstapeling van bijstellingen in de afzonderlijke
nota’s en de verwerking daarvan in de Voorjaarsnota 1982
problemen. Vorig jaar hebben we al gewezen op het gevaar
niveaus
— werkloosheid (X 1 .000 personen) . .
— arbeidsinkomensquote (gecorrigeerd
verschil van inzicht in de tekortontwikkeling bij de lagere
overheid.
Al met al heeft de tegenvalfende macro-economische ontwikkeling omvangrijke nadelige effecten voor de rijksbegroting, zowel in de uitgaven- als in de ontvangstensfeer.
Voor een beoordeling van het gevoerde beleid is onder meer
van belang welke mutaties op de rijksbegroting voortvloeien
uit de macro-economische ontwikkeling en welke mutaties
het gevolg zijn van beleidswijzigingen. Ook op dit onderscheid zullen wij in het navolgende terugkomen.
13
475
15
525
92
96,5
93,5
91,5
8,3
30,6
7,2
2t-,5
6,5
30,3
8,7
22,1
7
30,1
8,5
21
8,5
29,8
8
22,7
— fmancieringstekort overheid (kas-
a) In procenten van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 1982, Den Haag, 1981; CPB, Bijslelling
Macro-Economische Verkenning 1982, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17200, nr. I,
biz. 18-27; CPB, Cenlraal Economisch Plan 1982, Den Haag, 1982.
dat door een la wine van nota’s de grote lijn uit het oog dreigt
te worden verloren 9). Dit gevaar blijkt na lezing van de
huidige Voorjaarsnota alleen maar groter geworden. Zo is
bij voorbeeld uit de Voorjaarsnota 1982 niet te achterhalen
welke factoren nu precies tot de verslechtering van het fmancieringstekort ten opzichte van de raming in de Miljoenennota 1982 hebben geleid. Daarvoor moeten de afzonderlijke
nota’s worden geraadpleegd. Maar ook die geven meestal niet
duidelijk aan hoe de verschillende bijstellingen uitwerken
voor de rijksbegroting en voor de sociale zekerheid. Met
name omtrent de doorwerking op de rijksbegroting van
maatregelen in de ICCK-sfeer (dit betreft het gebied van
de sociale zekerheid, de bijstand, de volksgezondheid en de
Voor de rijksbegroting is de ontwikkeling van lonen en
prijzen van grote betekenis. Wat de loonraming betreft is het
opvallend dat die in de Macro Economische Verkenning
1982 (MEV) endogeen was, in de bijgestelde MEV semi-
endogeen 6) en in het Centraal Economisch Plan 1982 (CEP)
exogeen. Ten opzichte van de in 1981 gerealiseerde loonstijging treedt in 1982 weliswaar een versnelling op, maar
de huidige loonraming is lager dan die in de MEV en gelijk
aan die in de bijgestelde MEV. Vanzelfsprekend is de lagere
loonraming van invloed op de uitgaven en op de belastingontvangsten. Datzelfde geldt ten aanzien van de raming van
de prijsstijging. Op grand van de huidige prognoses van de
loon- en prijsontwikkeling zou zowel de uitgavenraming als
de raming van de belastingontvangsten naar beneden moeten
worden bijgesteld. Bij de uitgaven zou dat tot uitdrukking
moeten komen in de aanvullende post vobr loon- en prijsbijstelling, maar in de Voorjaarsnota 1982 gebeurt dat niet.
arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector) is de informatie
summier en veelal ,,verpakt” in de bijlagen. Een toelichting
ontbreekt in de meeste gevallen. De in tabel 2 vermelde bedragen voor dit onderdeel zijn dan ook min of meer via een ,,trial
and error”-proces uit de verschillende gegevens afgeleid. Het
lijkt ons aannemelijk dat een evenwichtige besluitvorming
over maatregelen op de rijksbegroting en in de sfeer van de
sociale zekerheid bij eendergelijke presentatie van de gegevens
zowel in de ministerraad als in het parlement eerder wordt
bemoeilijkt dan bevorderd.
Daar komt nog bij dat de veelvuldige bijstellingen vaak
niet in dezelfde richting werken. Ombuigingen die gisteren
voor een bepaald beleidsterrein zijn afgesproken, worden
vandaag weer ongedaan gemaakt door beleidsintensiveringen en omgekeerd. Enkele voorbeelden kunnen dit verduidelijken. Op de begroting van het departement van Volks-
De wijze waarop de minister van Financien mutaties in de
loon- en prijsrarning in de uitgaven verwerkt, is ons dan ook
niet duidelijk geworden. We zullen daar straks nog op
terugkomen.
Voorts valt op dat het CPB de snelle stijging van het
fmancieringstekort niet heeft kunnen bijhouden, gezien de
raming van 8,5% voor 1982. Het verschil met de door het
Ministerie van Financien geraamde 9%% is voor 1 procentpunt gelegen in de mutaties uit hoofde van de begrotingsuitvoering. Het resterende verschil van % procentpunt is
— enigszins curieus — een gevolg van een al langer durend
ESB 14-7-1982
6) In de bijgestelde MEV (bron: zie tabel 1) is de loonontwikkeling
weliswaar endogeen geraamd, maar wel onder de expliciete veron-
derstelling dat de eenmalige en tijdelijke verhoging van de directe
belastingen niet tot afwenteling leidt.
7) Het betreft hier de eerste van de in yoetnoot 1 genoemde nota’s.
8) Het betreft hier de tweede van de in de voetnoot 1 genoemde
nota’s.
9) A. G. J. Haselbekke en M. P. van der Hoek, De Voorjaarsnota
1981: het beloofde herstel van de budgetdiscipline blijft uit, ESB
27 mei 1981, biz. 500.
715
I
gezondheid en Milieuhygiene zijn successievelijk de volgende mutaties aangebracht:
— ombuiging: bijdrageregeling kostbare rioleringswerken
De bijstellingen ten opzichte van de Miljoenennota 1982
De verslechtering van het begrotingsbeeld die na de indiening van de Miljoenennota 1982 is opgetreden, valt toe
te schrijven aan tal van factoren, waarvan in label 2 een
overzicht wordt gegeven. Deze label lichten wij loe aan de
hand van de uitgaven en de inkomsten.
– f. 2 mln.;
— beleidsintensivering: extra aanleg riolering in het kader
van stimulering bouwnijverheid + f. 10 mln.;
— herziening kasritme: aanpassing raming intensivering
rioleringen – f. 7 mln.
De uitgaven
Een tweede voorbeeld heeft betrekking op het departement van Justitie. Op de rechtshulp wordt omgebogen door
de uitgaven voor toevoeging van raadslieden vanaf!983 met
f. 8,5 mln. te beperken. Maar uit de Voorjaarsnota 1982
blijkt tevens dat de uitgaven voor toevoeging van raadslieden
in 1982 met f. 40 mln. worden verhoogd. Een verhoging die
niet tot 1982 beperkt blijft, maar doorwerkt naar volgende
jaren. De ombuiging van f. 8,5 mln. blijkt dus per saldo te verkeren in een uitgavenverhoging van f. 31,5 mln.
Ook het omgekeerde komt voor, zoals blijkt uit het derde
en laatste voorbeeld dat betrekking heeft op het departement
van Binnenlandse Zaken. Uit de Voorjaarsnota 1982 kan
worden afgeleid dat op de begroting van dit departement
vingen uil 1981 en wegens inlering op hel saldo van de
o.a. de volgende mutaties zijn aangebracht:
overloop. Een deel van deze problemen kon door maal-
— beleidsintensivering: extra politiesterkte grote steden
+ f. 6 mln.;
— ombuiging: temporisering sterkte-uitbreiding politic
– f. 10 mln.
regelen worden ondervangen, zoals in de nola van 16november (zie voelnoot 2) is uiteengezel. Voor een ander deel
In de Miljoenennota 1982 zijn op bepaalde lerreinen laakslellende ombuigingsbedragen vermeld, zonder dat bekend
was via welke maatregelen deze ombuigingen zouden moeien
worden gerealiseerd. Voor deze onderdelen dienden dus nog
concrele ombuigingsvoorslellen le worden geformuleerd.
Op een aanlal andere lerreinen bleek het niet mogelijk voorgenomen ombuigingen tijdig of in de gewenste omvang le
realiseren. Voor hel aldus onlslane ,,gal” dienden eveneens
(aanvullende) ombuigingsvoorslellen le worden opgesleld.
Daarnaasl dreigden — zo bleek in hel najaar van 1981 —in
1982 begrolingsoverschrijdingen wegens beialingsverschui-
— wat de rijksbegroting belrefl ging hel hier om een bedrag
van f. 446 mln. — was dal evenwel niel hel geval (zie regel
1 van label 2).
De uilvoering van de begroling van 1982 heeft vervolgens
allerlei problemen gegeven. Los van de mel de macro-economische onlwikkeling samenhangende problemen (die in regel
2 van de label aan de orde komen) leidde de normale begrolingsuilvoering per saldo lot tegenvallers van f. 2.200
mln. in de sfeer van de uitgaven (eveneens regel 1). In totaal
Het lijkt erop dat wat een departement in het ene overleg
bereikt, in het andere overleg weer moet worden prijs-
gegeven, en andersom. Beleidsintensiveringen lijken vooral
bedoeld om ombuigingen zoveel mogelijk te beperken.
De in het verleden gevolgde gedragslijn wordt daarmee
voortgezet. Op biz. 5 constateert de Voorjaarsnota 1982
namelijk zelf dat in het verleden afgesproken ombuigingen
ten dele niet zijn gerealiseerd en voor zover zij wel tot stand
kwamen, teniet zijn gedaan door beleidsintensiveringen en
uitgavenoverschrijdingen elders. Al met al wijst de presentatie van de begrotingsuitvoering op een verbrokkeld en
weinig coherent beleid, dat onderhevig is aan sterk wisselende prioriteitsstellingen. In het volgende zullen we analyseren
op welke wijze het huidige begrotingsbeeld tot stand is
gekomen. Vervolgens zullen we bij het gevoerde beleid
enkele kanttekeningen plaatsen.
verslechterde — op zich zelf bezien — het begrolingsbeeld
derhalve mel ruim f. 2,6 mrd., alleen al vanwege een onvoldoende begrolingsdiscipline.
De macro-economische ontwikkeling heeft de uitgaven per
saldo mel bijna f. 2,3 mrd. doen stijgen (zie regel 2). Vooral de
uitgaven die verband houden met de werkloosheid groeiden
slerk. De aanvullende posl voor loon- en prijsbijstelling verloonl echler een merkwaardig verloop. Na een aanzienlijke
neerwaartsebijslellingindecember 1981 opgrond vandeloen
geschalte lagere loon- en prijsstijging dan waarvan in de
Tabel 2. Mutaties in het begrotingsbeeld (van het rijk en de begrotingsfondsen) sinds de Miljoenennola 1982 (in mln. gld.)
Nota van
Nota van
Nota van
16 november 1981
4december 1981
17 maart 1982
+ 550
Ultimo:
1. Niet ingevulde en/of niet (tijdig) gerealiseerde ombuigingen
en andere mutaties i.v.m. de normale begrotingsuitvoering
2. Mutaties i.v.m. de macro-economische ontwikkeling:
–
288
0
Totaal
Voorjaarsnota
1982
+ 3.335
+3.073
+ 446
+ 2.646
+2.200
15
+ 271
+ 1.771
+ 200
+ 300
+2.092
4. Ombuigingen:
-1.063
– 375
250
Inkonnun:
+ 280
– 1.292b)
+
-2.480
-2.500
– 2.355
1.092
218
1 R7
– 6.868
-2.168
6. Belastingen:
+ 915
300
-1.130
– 3.275
–
– 1.145
–
780
640
7. Niet-belastingmiddelen:
–
675
100
1.335
– 1.500
4.130
+5.241
a) Dit betref’ het terrein van de sociale zekerheid, de bijstand, de volksgezondheid en de arbeidsvoorwaarden collectieve sector.
b) Hiervan heeft f. 500 mln. betrekking op een verschuiving van kasuitgaven naar 1983.
716
+10.203
Macro-Economische Verkenning 1982 was uitgegaan, volgde
in de Voorjaarsnota 1982 een opwaartse correctie van ongeveer gelijke grootte. Dit impliceert dat thans voor deze post
nagenoeg hetzelfde bed rag op de begroting staat als in de
Miljoenennota 1982, hoewel lonen en prijzen nu lager worden
geschat dan destijds. De toeneming van de rentelasten is ook
bij regel 2 opgenomen, omdat de tegenvaller van het financieringstekort in 1981 (die de voornaamste oorzaak is van de
extra toenemende rentelasten in 1982) mede aan de macroeconomische ontwikkeling kan worden toegeschreven.
In de nota van 16 november 1981 kondigde het kabinet-Van
Agt II een aantal uitgavenverhogende maatregelen aan (beleidsintensiveringen genaamd) waarmee in de sfeer van de
rijksuitgaven een bedrag van bijna f. 1,8 mrd. was gemoeid.
Van dit bedrag was f. 330 mln. bestemd voor de Maatschappij
voor Industriele Projecten (de MIP). Bij de besluitvorming
overde Voorjaarsnota 1982is een extra bedrag vanf.300mln.
uitgetrokken voor meer werkgelegenheid en meer investeringen. Voor het nieuwe beleid is dus in totaal op de rijksbegroting — althans wat de uitgaven betreft — een bedrag van bijna
f. 2,1 mrd. uitgetrokken (zie regel 3).
Ombuigingen bleken ten slotte onontkoombaar. Behalve
de directe ombuigingen op de rijksbegroting leveren ook de
voorstellen op het gebied van de sociale zekerheid, de bijstand,
de volksgezondheid en het arbeidsvoorwaardenbeleid in de
collectieve sector (het ICCK-terrein)een bijdrage tot de verlichting van de budgettaire problemen op de rijksbegroting.
Vergeleken met de Miljoenennota 1982 wordt getracht een
bedrag van ruim f. 3,4 mrd. aan additionele ombuigingen te
realiseren in de sfeer van de uitgaven (zie regel 4).
De via de begrotingsfondsen verlopende uitgaven vertonen
ten opzichte van de Miljoenennota 1982 per saldo enige
teruggang (zie regel 5). Dit is mede te wijten aan de vermindering van de WIR-uitkeringen met f. 250 mln. Deze vermindering vormde een onderdeel van het ombuigingsprogramma
dat medio november 1981 werd gepresenteerd. In de Voorjaarsnota 1982 werd echter meegedeeld dat het kaseffect
van deze maatregel voor 1982 bij naderinzienslechtsf. SOmln.
bedraagt. Op grond hiervan diende de uitgavenraming voor
grootste tegenvaller in de sfeer van de belastingen. Nadat
reeds in december 1981 op grond van herziene prognoses
over de ontwikkeling van inkomens en bestedingen tot een
benedenwaartse bijstelling moest worden besloten van f. 1,1
mrd., volgde in de Voorjaarsnota 1982 een verdere bijstelling, dit keer met f. 985 mln. De rest van de herziening moet
worden toegeschreven aan de tegenvallende opbrengstontwikkeling over 1981. Deze tegenvaller is in twee fasen (f. 1
mrd. via de nota van 17maartenf. 145mln. viade Voorjaarsnota 1982) in de raming voor 1982 verwerkt. Het opbrengstverloop van het aardgasdeel van de vennootschapsbelasting
roept enige vraagtekens op; we komen daar later in dit artikel
nog op terug. Per saldo vertonen de belastingontvangsten
vergeleken met de Miljoenennota 1982 een achteruitgang
van f. 3.300 mln. (zie regel 6).
De niet-belastingmiddelen vertonen eveneens een omvangrijke benedenwaartse bijstelling. Deze kan volledig worden
toegeschreven aan de tegenvallende ontvangsten uit het aardgas. Een geringere prijsverhoging voor kleinverbruikers en
een tegenvallende prijs- en volumeontwikkeling leidden tot
een opbrengstderving (van f. 1.635 mln.), die ten dele zou
moeten worden opgevangen door een extra aardgasinzet en
een verhoging van het staatsaandeel in de opbrengst van de
kleinere gasvelden. Als gevolg daarvan zou de opbrengstderving tot f. 675 mln. beperkt kunnen blijven. In de nota van
4 december werd echter een verdere tegenvaller aangekondigd, werderom samenhangend met prijs- en volumefactoren. Daarna volgden opnieuw omvangrijke bijstellingen. Deze waren voor een deel het gevolg van het niet ten
voile kunnen realiseren van de geplande extra aardgasinzet
en voor het overige van de bekende prijs-en (vooral) volumefactoren 10). Wat betreft het niet-aardgasdeel van de nietbelastingmiddelen kan nog worden opgemerkt dat de aan-
vankelijk geraamde tegenvaller van f. 100 mln. ruimschoots
is gecompenseerd door de meevaller die in de Voorjaarsnota
1982 is verwerkt. Dat laatste is voor een belangrijk deel het
gevolg van de veel hogere winstafdracht van De Nederlandsche Bank over 1981 (f. 403 mln. meer) dan in de Miljoenennota 1982 was voorzien.
de begrotingsfondsen dus met + f. 200 mln. te worden bijge-
Per saldo vertonen de ontvangsten een tegenvaller van
steld. Voor het overige deden zich relatief kleine meevallers
(in verband met de macro-economische ontwikkeling) en
kleine tegenvallers (bij de begrotingsuitvoering) voor, welke
per saldo resulteerden in een geringe daling van de uitgaven.
Ondanks de voorgenomen extra ombuigingen nemen de
uitgaven op de rijksbegroting vergeleken met de Miljoennota
1982 fors toe. Per saldo resulteert volgens de huidige inzichten een stijging van ruim f. 3,3 mrd.
bijna f. 6,9 mrd., vrijwel gelijkelijk verdeeld over belastingen
en niet-belastingmiddelen. Met name de ontvangsten uit
De inkomsten
Behalve door ombuigingen in de sfeer van de uitgaven was
het, aldus het kabinet-Van Agt II, noodzakelijk een deel van
de tegenvallers die medio november 1981 werden gesignaleerd op te vangen via lastenverzwaringen. Hiertoe werden
additionele belastingmaatregelen voorgesteld tot een bedrag
van f. 700 mln. Voorts achtte het kabinet het zinvol het nieuwe
(werkgelegenheids)beleid mede te bekostigen uit een tijdelijke verhoging van de loon- en inkomstenbelasting, de zogenoemde solidariteitshefflng (f. 500 mln.). Ten gevolge van
hefhiet doorgaan van een aantal voorstellen uit de Miljoenennota 1982 diende echter eveneens rekening te worden gehouden met een tegenvaller van f. 285 mln. Per saldo zouden
de fiscale maatregelen dus een meeropbrengst van circa
f. 915 mln. moeten opleveren. Een deel van de voorgestelde
maatregelen uit de nota van 16 november 1981 leed echter
schipbreuk; daarvoor zijn in de Voorjaarsnota 1982 vervangende maatregelen voorgesteld. Een ander deel van de maatregelen zal in 1982 minder opleveren wegens een latere ingangsdatum dan het kabinet voor ogen stond. Per saldo
moest in de Voorjaarsnota 1982 f. 300 mln. worden afgeboekt op de eerder geschatte meeropbrengst.
De macro-economische ontwikkeling zorgde voor de
ESB 14-7-1982
hoofde van het aardgas ondergingen een zeer forse teruggang
ten opzichte van de raming uit de Miljoenennota 1982, namelijk met f. 4,75 mrd. Al deze bijstellingen resulteren in een
totaalbeeld van de rijksbegroting en de begrotingsfondsen,
zoals in tabel 3 is weergegeven (zie biz. 718).
Het gevoerde beleid
In het voorgaande is in globale termen beschreven langs
welke lijnen de verslechtering van het begrotingsbeeld van
1982 tot stand is gekomen. Als we vanuit een wat andere invalshoek dan in tabel 2 is gedaan naar de oorzaken van de
tegenvallers kijken, dan blijkt ongeveer de helft toe te schrijven te zijn aan exogene factoren, dat wil zeggen aan factoren
waarop de overheid met haar beleid geen invloed kan uitoefenen. De tegenvallende aardgasopbrengst uit hoofde van
de prijs- en volumeontwikkeling is door ons geheel als exogeen aangemerkt 11). De andere helft van de tegenvaller
10) Zowel inde nota van ITmaartalsinde Voorjaarsnota 1982werd
1 mrd. m3 afgeboekt op de oorspronkelijk mogelijk geachte extra inzet van 4 mrd. m3. Het daarmee gepaard gaande budgettaire verlies
beloopt f. 300 resp. f. 200 mln. Waarom er een verschillend bedrag
voor een zelfde afzetvermindering wordt geboekt, is voor ons een
raadsel.
11) Met uitzondering van het deel dat kan worden toegeschreven
aan het niet kunnen realiseren van de extra aardgasinzet van 4 mrd.
m3 ad f. 500 mln. Dit is tot het onderdeel beleid gerekend.
717
vloeit hoofdzakelijk voort uit endogene factoren, dat wil zeggen uit factoren die samenhangen met de conjunctuur, in casu
verschuiving van kasuitgaven naar 1983. Ook de 6enmalige
verlaging van het uitkeringsonderdeel sociale zorg van het
Gemeentefonds is een quasi-ombuiging. Het betreft namelijk
een verlaging van de voorschotten aan de gemeenten, omdat
gebleken is dat die de laatste jaren te hoog waren. Te hoge
voorschotten leiden echter tot navenant lagere definitieve
uitkeringen later, zodat ook hierbij in wezen sprake is van een
kasverschuiving naar latere jaren.
Als de aangekondigde echte ombuigingen daadwerkelijk
worden gerealiseerd, gaat het wat de rijksbegroting betreft
in 1982 dus om f. 2,9 mrd. Dat is slechts weinig meer dan nodig is om compensatie te bieden voor niet ingevulde en/of
niet (tijdig) gerealiseerde ombuigingen en andere mutaties in
de ontwikkeling van inkomens en bestedingen, van de werkloosheid, en dergelijke. Hier ligt wel een band met het overheidsbeleid, doch op de vraag in hoeverre de met de macroeconomische ontwikkeling samenhangende verslechtering
van het begrotingsbeeld aan het overheidsbeleid moet worden
toegeschreven, gaan wij hier niet in. Waar het beleid wel
direct valt te identificeren (zoals bij nieuwe uitgaven, ombuigingen, belastingmaatregelen en dergelijke) kan worden geconcludeerd dat daarvan ten opzichte van de Miljoenennota
1982 per saldo slechts een relatief geringe invloed op de begroting is uitgegaan. Tegenover een uitgaventoeneming van
ruim f. 1,2 mrd. stond een toeneming van de ontvangsten van
ruim f. 0,8 mrd. In label 4 wordt een en ander nader gei’llustreerd.
verband met de normale begrotingsuitvoering, want die be-
droegen in totaal f. 2,6 mrd. Dit bedrag is overigens met
f. 630 mln. ,,gedrukt” als gevolg van een kasverschuiving bij
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, die volgens de
Voorjaarsnota 1982 structured zou moeten zijn. Deze kasverschuiving is mede een gevolg van het feit dat ook in 1981 al
kasuitgaven naar 1982 waren verschoven. Door de gekozen
Tabel 3. Totaalbeeld rijksbegroting en begrotingsfondsen
1982 (in mln. gld.)
oplossing keert dit probleem nu jaarlijks terug. Daarnaast
Ontwerp-
Mutaties
begroting
1982
werd voor nieuw beleid in de sfeer van de uitgaven bijna f. 2,1
Huidige
stand
mrd. uitgetrokken. Alleen al door het entameren van nieuw
beleid en door een onvoldoende begrotingsdiscipline is derhalve f. 1,8 mrd. meer nodig dan door middel van echte ombuigingen wordt vrijgemaakt. Bovendien wordt uit hoofde
van hogere rente- en werkloosheidsuitgaven een extra be-
Rijksbegroting:
125.040
109.022
– 16.018
+ 3.553
– 6.234
–
9.787
128.593
102.788
slag op de middelen gelegd van f. 2,3 mrd.
– 25.805
Begrotingsfondsen c):
25 947
+
174
15 844
Afgemeten aan de collectieve-lastendruk en het financieringstekort kan niet anders worden geconcludeerd dan dat
het beleid heeft gefaald. Zoals in label 1 is weergegeven,
stijgl de colleclieve-laslendruk in 1982 mel 1,2 procenlpunt
218
634
416
– 10.203
242
len opzichte van 1981, terwijl stabilisatie de doelstelling was.
Idem, als percentage van het nationaal in4,75
6,5
Ten aanzien van het financieringstekort wordt verwacht dat
8
9,75
hel f. 10 mrd. of 3’/4 procentpunt van het nationale inkomen
hoger uilkomt dan de raming in de ontwerpbegroling. Ten
opzichle van hel in 1981 gerealiseerde lekort is sprake van een
stijging met 1,5 procentpunt van het nationale inkomen,
terwijl de doelstelling was een vermindering met 1 a 1,5 procentpunt. Dat het beleid op dit punt heeft gefaald,is ookafte
lezen uit label 4. Zelfs als de exogene en de endogene tegenvallers buiten beschouwing worden gelaten, leiden de beleidsmaalregelen op zich zelf bezien loi een vergroling van het fi-
a) Exclusief aflossing staatsschuld: f. 3.950 mln.
b) Exclusief opbrengsten uit aanmuntingen: f. 137 mln.
c) Gemeentefonds, Provinciefonds, Rijkswegenfonds, Fonds Investeringsrekening en belastingafdrachten aan de EG.
Achtereenvolgens zullen we kanttekeningen plaatsen bij
het uitgavenbeleid, het beleid ten aanzien van de belastingontvangsten en de aardgasbaten, en het stringente begrolingsbeleid.
nancieringslekorl mel bijna f. 400 mln.
Overigens geven de bovenslaande gegevens nog een geflatleerd beeld van de beleidsresullalen. Geen rekening is immers
De uitgaven
gehouden mel het feit dat een aanlal uilgaven niet meer via de
begroting wordl geleid, maar rechlslreeks op de kapilaalmarkl wordl geleend. In een bijlage van de Voorjaarsnota
1982 wordt daarop voor het eerst afzonderlijk ingegaan, zonder dal ondubbelzinnig duidelijk wordl om welk bedrag hel
bij deze zogenoemde debudgettering gaat. Volgens de hoofdleksl van de Voorjaarsnota 1982 (biz. 4) lopen de gedebud-
Uit de Voorjaarsnota 1982 blijkt — zoals reeds is vermeld — dat de rijksuitgaven nu ruim f. 3,3 mrd. hoger worden
geraamd dan in de Miljoenennota 1982. Dit betekent echter
niet dat er op de rijksbegroting niet wordt omgebogen. Nadat
in de nota van 16 november reeds f. 1,4 mrd. aan ombuigingen waren aangekondigd, zijn in de Voorjaarsnota addilionele ombuigingen van f. 2 mrd. opgenomen, waarvan overigens
f. 500 mln. een quasi-ombuiging betreft in de vorm van een
gelleerde bedragen ten behoeve van de woningbouw in snel
tempo op en is daarmee in 1982 ongeveer f. 3,5 mrd. gemoeid.
Tabel 4. Mutaties in het begrotingsbeeld (van het rijk en de begrotingsfondsen) sinds de Miljoenennota 1982 (in mln. gld.)
Nota van 16 november Nota van 4 december
1981
1981
Nota van 17 maart
1982
Totaal
Voorjaarsnota
1982
288
+
Inkonutcn:
+ 2.130
288
550
+ 280
-2.500
– 2.480
– 1.335
– 1.145
+ 1.645
718
300
– 6.868
-2.168
–
468
‘ 500
+
845
In bijlage 4 van de Voorjaarsnota 1982 wordt gesproken van
een additioneel beslag op de kapitaalmarktruimte in 1982 ten
opzichte van 1981 van circa f. 3 mrd., waarvan slechts f. 1,4
mrd. ten behoeve van de sociale woningbouw. Aan een afzonderlijke beschouwing over de debudgettering en de gevolgen
daarvan voor de aanvaardbare omvang van het structurele
begrotingstekort is bepaald behoefte.
Met uitzondering van de verschuiving van kasuitgaven
naar 1983 zijn de in de Voorjaarsnota 1982 opgenomen mutaties in de uitgaven tevens verwerkt in de meerjarenramin-
gen. Voor 1983 wordt nu al rekening gehouden met een besparing op de sociale uitkeringen, de ambtenarensalarissen
en de salarissen van trendvolgers uit hoofde van de doorwerking van de invoering van een investeringsloon van 1% per
1 januari 1983. Over de vraag of het investeringsloon inderdaad zal worden ingevoerd, valt op dit moment nog niets met
leken met de Miljoenennota 1982 zoals eerder vermeld f. 3,3
mrd. lager uitkomen — nog een geflatteerd beeld van de tegenvaller die op dit terrein valt te verwachten. Deze zal zich
met name in 1983 manifesteren. Dit hangt samen met het volgende. De tegenvaller in de prijs- en volume-ontwikkeling
van de aardgasafzet heeft in de sfeer van de vennootschapsbelasting tot nu toe slechts _een relatief gering effect gehad
(per saldo: – f. 640 mln.). In de ontvangsten van dit jaar komt
namelijk alleen nog maar de tegenvaller over het jaar 1981 tot
uitdrukking welke in de Voorjaarsnota 1982 is aangemeld.
De grote klap wat het aardgas betreft, komt vermoedelijk pas
in 1982: de in de nota’s van november, december en maart ge-
melde tegenvallers in de sfeer van de niet-belastingmiddelen
hebben namelijk bij de vennootschapsbelasting niet tot bij-
op de overheidsuitgaven, die samenhangt met de invoering
stellingen geleid. Daaruit valt af te leiden dat deze tegenvallers betrekking moeten hebben op 1982. Het hiermee gepaard
gaande verlies aan vennootschapsbelasting komt — vanwege
de bij deze belasting gevolgde aanslagsystematiek — pas in
de kasontvangsten van 1983 tot uitdrukking. Op grond van
dezelfde redenering wordt ook de voor 1982 getroffen fiscale
lastenverlichting voor het bedrijfsleven (van f. 500 mln.) pas
in de kasontvangsten van 1983 zichtbaar. Hier staat geen verhoging van andere fiscale inkomsten tegenover, waardoor de
opbrengst per saldo zal teruglopen. Naar het zich laat aanzien, zal de groei van de belastingontvangsten in 1983 — voor
zover er nog enige groei zal optreden — aanzienlijk worden
beperkt door deze twee factoren.
van het investeringsloon, als een structurele besparing wordt
aangemerkt, impliceert dit in feite niets ander dan dat uitstel
De aardgasbaten
zekerheid te zeggen. De Stichting van de Arbeid heeft zelfs
nog geen advies uitgebracht. Bij het niet doorgaan van het investeringsloon valt in 1983 direct al een gat van f. 1.080 mln.
in het in de Voorjaarsnota 1982 vermelde beleidspakket.
Daarbij dient bovendien nog het volgende te worden bedacht.
Bij het investeringsloon gaat het om loon dat in de vorm van
vermogensaanspraken aan de werknemers wordt uitgekeerd,
maar voor de bedrijven beschikbaar blijft als financieringsmiddel, bij voorbeeld voor investeringen. Afgemeten naar het
kaseffect gaat het dus om uitgesteld loon. Als de besparing
van loon in de particuliere sector leidt tot afstelvan loon in de
collectieve sector.
Ten slotte vestigen wij de aandacht op een afzonderlijke
uitgavenpost namelijk de individuele huursubsidies. In verband met de inkomensontwikkeling is het beroep op de regeling voor individuele huursubsidies toegenomen, waardoor
de uitgaven hiervoor in 1982 met f. 114 mln. toenemen. De
omvang van de individuele huursubsidie is afhankelijk van
het inkomen, zodat inkomensmatiging met enige vertraging
tot een hogere subsidie leidt. Dit betekent dat de ontvangers
van een individuele huursubsidie de door hen in het kader van
het matigingsbeleid gebrachte inkomensoffers in de tertiaire
sfeer ten dele weer vergoed krijgen. Deze geringere inkomensmatiging door ontvangers van individuele huursubsidies zal
echter moeten worden gecompenseerd door extra ombuigingen als de collectieve-lastendruk niet mag stijgen, dan wel
door lastenverhoging en dus een extra inkomensmatiging in
de secundaire sfeer voor diegenen die geen individuele huursubsidie ontvangen. Bij andere inkomensafhankelijke subsidieregelingen treden mogelijk gelijksoortige effecten op.
In de Miljoenennota 1982 werd (onder andere op biz. 19)
de verwachting uitgesproken dat de overheidsinkomsten uit
de aardgasexploitatie in 1982 maar liefst f. 6,5 mrd. meer
zouden bedragen dan in 1981. Geheel overeenkomstig de in
het afgelopen decennium gevormde traditie werden deze
extra inkomsten aangewend voor uitgavenverhogingen en/ of
voor een verlichting van de budgettaire problematiek. Velen
hebben in het verleden reeds gewezen op de problemen die
een dergelijke (consumptieve) aan wending van de aardgasbaten met zich zou brengen op het moment dat het aardgas opraakt. Een voorproefje van die problemen ondervinden we
thans zeer duidelijk.
De per saldo opgetreden tegenvaller in de aardgasinkomsten van de overheid bedraagt op dit moment, zoals reeds eer-
der vermeld (zie ook label 2), ruim f. 4,75 mrd. Deze tegenvaller leidt voor de voile omvang tot een vergroting van het
financieringstekort, of wel tot 3 a 4 extra staatsleningen (althans bij een gemiddelde opbrengst conform de jongste lening). De extra rentelasten die hieruit voortvloeien bedragen
in 1983 en volgende jaren zo’n f. 0,5 mrd. per jaar. De vermin-
De belastingontvangsten
dering van de aardgasinkomsten zal in de wat verdere toe-
Uit de eerder gegeven toelichting op de wijzigingen in de
belastingramingen ten opzichte van de Miljoenennota 1982
kwam naar voren dat het gewijzigde macro-economische
beeld voor 1982 verantwoordelijk moet worden gesteld voor
een tegenvaller in de ontvangsten van f. 2.130 mln., of wel van
2,2% ten opzichte van de oorspronkelijk geraamde opbrengst.
bit is een vrij forse endogene bijstelling, vergeleken althans
met de voorziene geringere groei van het nationale inkomen
komst substantieel groter zijn dan de thans voor 1982 voorziene tegenvaller. Wat dat betekent voor het financieringstekort en voor de rentelasten als niet tijdig op deze ontwikkeling wordt ingespeeld, laat zich raden. Het ligt daarom voor
de hand langzamerhand ernst te maken met het al enige jaren met de mond beleden voornemen om de aardgasbaten uit
de consumptieve uitgavensfeer te halen en deze te bestemmen
voor uitgaven met een (althans qua intentie) tijdelijk karakter of voor investeringsuitgaven die bedoeld zijn voor een
van 1,4% (MEV 7,3%, CEP 5,9%). Een verklaring hiervoor
kaft worden gevonden in het feit dat een zeer groot deel van
de bijstelling in de belastingramingen betrekking heeft op de
loonbelasting. Behalve de geringere groei van de loonsom per
werknemer dan waarmee bij de ramingen ten behoeve vande
Miljoenennota 1982 was gerekend, speelt hierbij ook een rol
de verhoging van een aantal sociale-verzekeringspremies.
Vanwege de fiscale aftrekbaarheid verlagen deze premies de
belastbare loonsom. In de Voorjaarsnota 1982 is voor de
loonbelasting uiteindelijk gerekend met een endogene groei
van minder dan 7%, terwijl in de Miljoenennota 1982 nog van
een groei van 10% was uitgegaan.
In feite geven de huidige belastingramingen — welke vergeESB 14-7-1982
verbetering van de structuur van de Nederlandse economie.
Hoe aan een en ander vorm zal moeten worden gegeven, zal
nader onderzocht moeten worden. Een mogelijkheid lijkt, alhoewel daar veel haken en ogen aan zitten, de aardgasbaten
in een apart fonds onder te brengen (het Aardgasfonds). Om
te beginnen zouden hiervoor alleen de buitenlandse aardgasbaten kunnen worden gebruikt. De uitkeringen uit dit fonds
zouden dan kunnen worden bestemd voor zeer specif ieke uitgavencategorieen (bij voorbeeld voor werkgelegenheidsuitgaven, investeringsstimulering, steun aan bedrijven en dergelijke). Deze uitgaven zouden in de loop der jaren parallel met
de vermindering van de (buitenlandse) aardgasinkomsten
omlaag moeten worden gebracht.
719
Het stringente begrotingsbeleid
Zoals uit tabel 2 al bleek, is het financieringstekort tijdens
de uitvoering van de begroting sterk opgelopen. Het kabinetVan Agt II had daaruit al eerder de conclusie getrokken dat
op de rijksbegroting voor f. 900 mln. aan additionele ombuigingen zouden moeten worden aangebracht, zoals blijkt uit
een brief die de premier op 13 april 1982 naar de Tweede
Kamer heeft gestuurd 12). Deze ombuigingstaakstelling van
f. 900 mln. is ook terug te vinden in de door het interimkabinet, het kabinet-Van Agt III, ingediende Voorjaarsnota 1982,
maar door toepassing van de aftrekpost ,,beperking ombuigingstaakstelling” van f 95 mln. en door afrondingsverschil-
tenlandse Zaken 8,5%. Dit is een gevolg van het feit dat uitgavenoverschrijdingen op de rijksbegroting van per saldo
ruim f. 3,5 mrd. worden toegestaan. De kasplafonds zijn pas
vastgesteld nadat rekening is gehouden met deze overschrijdingen in plaats van — wa’t logisch zou voortvloeien uit het
hierboven vermelde citaat uit de Voorjaarsnota 1982 —
ervoor. Ten opzichte van de ontwerpbegroting betekenen de
kasplafonds dus zeker geen verscherping van het stringente
begrotingsbeleid. Wel vormen ze een garantie dat in de rest van
het jaar niet nog meer uitgavenoverschrijdingen gaan ontstaan, als althans daad werkelijk de hand wordt gehouden aan
de nu vastgestelde kasplafonds.
Ten slotte tekenen wij nog aan dat de kasplafonds slechts
len van f. 13 mln., resteren nog slechts voorgenomen ombui-
betrekking hebben op de uitgaven. Een belangrijke oorzaak
gingen van f. 792 mln. De zin van deze presentatie ontgaat
ons. Wellicht zijn er politieke redenen voor, want de post
,,beperking ombuigingstaakstelling” wordt voor f. 45 mln.
onttrokken aan de f. 300 mln. die het kabinet had uitgetrokken voor meer werkgelegenheid en meer investeringen. De
herkomst van de overige f. 50 mln. is onduidelijk. De in de
Voorjaarsnota 1982 gekozen presentatie is o.i. onnodig gecompliceerd; eenvoudiger en duidelijker zou zijn direct’een
ombuigingstaakstelling van f. 792 mln. te presenteren.
Het feit dat een uitgavenoverschrijding van per saldo
f. 3.335 mln. wordt aanvaard, illustreert nog eens dat het stringente begrotingsbeleid geen praktische betekenis meer heeft.
Onder Andriessen was weliswaar het structured begrotingsbeleid verlaten, maar tegelijkertijd werd gepoogd meer nadruk te leggen op het stringente begrotingsbeleid 13). Na het
aftreden van Andriessen als minister van Financien in februari 1980 is onder zijn opvolger Van der Stee echter ook het
stringente begrotingsbeleid verlaten. Dit bleek al bij de Voorjaarsnota 1980 14), en sindsdien is die lijn voortgezet. In de
Voorjaarsnota 1982 wordt overigens gepoogd de indruk te
van de toeneming van het financieringstekort is echter het
achterblijven van de feitelijke belastingontvangsten bij de
ramingen. Bij een eerdere gelegenheid (zie voetnoot 9, biz.
502) hebben wij er al op gewezen dat de interpretatie van de
spelregels van het stringente begrotingsbeleid o.i. zou moeten
worden aangepast aan de huidige situatie, waarin het feitelij-
wekken dat het stringente begrotingsbeleid nog altijd van betekenis is, met name als gevolg van de instelling van kaspla-
fonds per departement. ,,Kasplafonds betekenen een verscherping en uitbreiding van de regels van het Stringente
Begrotingsbeleid”, aldus de Voorjaarsnota op biz. 25. ,,Concreet betekent dit:
a. alle tegenvallers (ook exogene) dienen binnen het kasplafond te worden gecompenseerd;
b. intering op de overloop (artikel 12 CW) bij artikelen mag
alleen plaatsvinden indien daartegenover vervallen bedragen en/ of toename van overloop op andere artikelen staan;
c. overschrijdingen van kasplafonds kunnen alleen worden
ke financieringstekort centraal staat. In die situatie ligt het
voor de hand de compensatieregels niet alleen van toepassing
te verklaren op uitgavenoverschrijdingen en onderschrijdin-
gen van de geraamde niet-belastingmiddelen, maar tevens op
onderschrijdingen van de geraamde belastingontvangsten.
De sociale zekerheid
Behalve informatie over de rijksbegroting en de begrotingsfondsen biedt de Voorjaarsnota 1982 ook informatie
over de sociale zekerheid. Ook in de nota van 16 november
wordt uitgebreid aandacht geschonken aan de ontwikkelin-
gen in de sfeer van de sociale zekerheid. De in de nota’s van 4
december en 17 maart vervatte kwantitatieve informatie heeft
echter alleen betrekking op de rijksbegroting.
Uit de nota van 16 november kan worden gedestilleerd dat
op grond van tegenvallers en van nieuw beleid ten opzichte
van de ramingen uit de Miljoenennota 1982 met een extra
problematiek (zoals dat in het vakjargon heet) van ongeveer
f. 1,4 mrd. moet worden gerekend. De in dezelfde nota aangekondigde ombuigingsmaatregelen leveren in de sfeer van
de sociale zekerheid slechts f. 1,1 mrd. op, zodat per saldo
het reeds aanwezige exploitatietekort wordt vergroot. Deze
tegenvaller blijft buiten beeld als wordt gesproken over de
verslechtering van het financieringstekort (zie hiervoor).
toegestaan indien het betreft:
— uitgaven waartegenover direct daarmee samenhangende niet-belastingmiddelen van dezelfde omvang staan,
voor zover dit tot verhoging van het middelento/aa/
leidt;
— verschuivingen van de resterende aanvullende posten
— naar de begrotingshoofdstukken;
— verschuivingen tussen hoofdstukkenen/of begrotings-
fondsen”.
Wij tekenen hierbij aan dat het aspect van de meerjarenramingen in deze opsomming ontbreekt. Overschrijdingen
kunnen immers doorwerken naar volgende jaren, in welk
geval o.i. structurele compensatie zou moeten worden geboden die doorwerkt in de meerjarenramingen. Afgezien
daarvan betekenen kasplafonds in de praktijk pas dan een
verscherping van het stringente begrotingsbeleid indien ze
effectief zijn, dus als ze niet te hoog worden vastgesteld. Op
dit punt bestaan echter enige twijfels. De thans vastgestelde
kasplafonds zijn in ieder geval hoger dan de in de ontwerpbegroting geraamde uitgaven, met uitzondering van die voor
Volksgezondheid en Milieuhygiene, voor Algemene Zaken,
voor Hoge Colleges van Staat en voor Civiele Verdediging. In
sommige gevallen is het vastgestelde kasplafond zelfs fors
hoger dan de uitgavenraming in de ontwerpbegroting. Voor
Sociale Zaken en Werkgelegenheid bedraagt het verschil bij
voorbeeld 9,5%, voor Economische Zaken 9,2% en voor Bui720
12) Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 351, nr. 5.
13) Miljoenennota 1979, biz. 46-47.
14) M. P. van der Hoek, Regering gooit nu ook laatste norm voor
begroting overboord, Elseviers Weekblad, 26 juli 1980; zie ook
A. H. E. M. Wellink, Het financieringskort in de jaren tachtig,
Openbare Uitgaven, 1980, nr. 4, biz. 205.
In de Voorjaarsnota 1982 wordt met enige spijt gemeld dat
,,een deel van de beleidsmaatregelen die betrekking hebben
op de sociale verzekeringen niet ten gunste van de rijksbegroting kan worden gebracht vanwege het ontbreken van
rijksbijdragen” (biz. 7). In totaal gaat het voorshands om een
bedrag van ongeveer f. 0,9 mrd., dat voor 1982 ten gunste van
de sociale fondsen zal komen. Of er vergeleken met medio
november additionele tegenvallers in de sfeer van de sociale
zekerheid zijn opgetreden, wordt niet duidelijk uit de Voorjaarsnota 1982. In paragraaf 3.2.2. worden slechts tegenvallers vermeld die betrekking hebben op de rijksbegroting. Een
aanvulling op de hiervoor gegeven beschouwing over het exploitatietekort in de sfeer van de sociale zekerheid is daarom
nu al is te voorzien dat met name door geringere aardgasbaten de groei van de belastingontvangsten (op kasbasis)
in 1983 aanzienlijk zal worden beperkt;
ten aanzien van de voorgenomen ombuigingen op het terrein van de sociale zekerheid is de verstrekte informatie
summier en de onzekerheid over de realisatie groot;
de informatie over de begrotjngsuitvoering wordt op een
verbrokkelde wijze verstrekt en vertoont de sporen van
een weinig coherent beleid met wisselende prioriteitsstellingen.
A. G. J. Haselbekke
M. P. van der Hoek
niet mogelijk. Wel willen we een enkele opmerking maken
over twee onderdelen van het beleidspakket die op de sociale
zekerheid betrekking hebben.
In de eerste plaats wordt op biz. 10 van de Voorjaarsnota
1982 gesproken over de invoering van een glijdende schaal
voor uitkeringen vanaf het modale dagloon, terwijl op biz.
12 sprake is van invoering van een glijdende schaal voor bovenminimale uitkeringen. Dit lijkt ons geen onbelangrijk verschil, waarover opheldering zou moeten worden gegeven. Invoering van een glijdende schaal in de uitkeringen zonder
doorwerking naar de premies betekent een verzwakking van
het equivalentiebeginsel als grondslag van de werknemersverzekeringen en een versterking van het solidariteitsbeginsel. Dit is consistent met de eveneens aangekondigde invoering van een differentiatie van uitkeringen naar relatieve behoefte, ook dat betekent een versterking van het solidariteitsbeginsel. Beide voornemens staan echter haaks op het streven
naar individualisering, dat op grond van emancipatoire over-
wegingen wordt bepleit, en dat in feite het equivalentiebeginsel wil versterken ten koste van het solidariteitsbeginsel. Bij
de concrete vormgeving voorzien wij dan ook grote politieke
problemen.
In de tweede plaats moet een herstructurering van de kinderbijslagen volgens de Voorjaarsnota 1982 in 1983 een besparing van f. 500 mln. opleveren. Over de wijze waarop dat
moet gebeuren biedt de Voorjaarsnota 1982 geen uitsluitsel,
maar uit het rapport van de Werkgroep Inventarisatie Bespa-
ringen van 23 februari 1982 (in de wandeling WIB-II genaamd) blijkt dat een besparing van deze omvang in feite
slechts op twee manieren kan worden gerealiseerd: a. via een
verlaging van de kinderbijslagen; b. via invoering van inkomensafhankelijkheid van de kinderbijslagen. Ook opditpunt
bestaan grote politieke meningsverschillen. Een concretisering van de benodigde maatregelen zal eveneens op grote politieke problemen kunnen stuiten. Dit maakt het kwestieus of
het vermelde besparingsbedrag van f. 500 mln. wel kan worden gerealiseerd.
Conclusies
Uit de verslaglegging over de uitvoering van de begroting
1982 kunnen puntsgewijs de volgende conclusies worden getrokken:
— ten opzichte van de Miljoenennota 1982 komt de huidige
raming van het fmancieringstekort in 1982 ruim f. 10 mrd.
of 3% procentpunt van het nationaal inkomen hoger uit;
— deze tekortvergroting is voor ‘/3 een gevolg van hogere uitgaven en voor 2/3 van lagere ontvangsten;
— als belangrijkste oorzaken van de tekortvergroting kun-
nen worden aangewezen de sterke vermindering van de
geraamde opbrengst van de aardgasbaten en de tegenvallende economische ontwikkeling;
— het gevoerde beleid heeft de verslechtering van het begrotingsbeeld niet kunnen voorkomen. Integendeel, het beleid heeft per saldo aan die verslechtering bijgedragen;
— het ontbreekt nog steeds aan budgetdiscipline: de aangekondigde echte ombuigingen zijn maar net voldoende om
compensatie te bieden voor uitgavenoverschrijdingen en
niet-gerealiseerde eerder aangekondigde ombuigingen;
ESB 14-7-1982
721
Auteurs
Categorieën