Toets op taak
Patstelling in de sanering
van het wegbeheer
DRS. J. HOFLAND – DRS. C.P. MAAN
Inleiding
In brede kring leeft al jarenlang de gedachte dat het beheer van de wegen in Nederland in bestuurlijk en financieel opzicht
te zeer is versnipperd. Het wegbeheer in
bestuurlijke en financiele zin betreft de
verantwoordelijkheid voor beslissingen
over de aanleg van wegen, voor het verrichten van onderhoudswerkzaamheden 1)
en voor de bekostiging hiervan. Waar het
gaat om de wijze waarop invulling wordt
gegeven aan deze verantwoordelijkheden,
bij voorbeeld het verrichten van wegonderhoud in eigen beheer of het uitbesteden ervan, kan worden gesproken van wegbeheer
in technische zin.
Het wegbeheer is in bestuurlijk en financieel opzicht voornamelijk versnipperd
over het rijk, de provincies, de gemeenten
en de waterschappen. Deze versnippering
wordt als ondoelmatig gezien. Het rijk
heeft dan ook voorstellen gedaan hoe de
beheersstructuur van de wegen zou kunnen
worden gesaneerd. In het overleg tussen
het rijk, de provincies, de gemeenten en de
waterschappen is evenwel een impasse ontstaan over de verdere procedure en de nadere invulling van de sanering.
Vanuit bestuurlijk oogpunt beschouwd,
is een sanering van het wegbeheer een gecompliceerde aangelegenheid, waarbij verschillende, soms zelfs strijdige doelstellingen worden nagejaagd, waarbij financiele
en bestuurlijke belangen van talrijke wegbeheerders in het geding zijn en waaraan
omvangrijke personele gevolgen zijn verbonden. In dit artikel wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan de huidige beheersstructuur van de wegen en de achtergronden van de saneringsoperatie. Vervolgens worden de voorstellen van het rijk en
de reactie hierop van de lagere overheden
aan de orde gesteld. Ten slotte wordt de
thans ontstane impasse in het bestuurlijk
overleg over de saneringsoperatie beschreven en wordt bezien hoe deze impasse zou
kunnen worden doorbroken.
Werking van de WUW
De Wet uitkeringen wegen (WUW) bevat regels voor de jaarlijks uit ‘s rijks kas
aan de provincies en via de provincies aan
gemeenten en waterschappen te verstrekken tegemoetkoming in de kosten die zijn
382
gemoeid met wegenzorg 2). Daartoe wordt
een onderscheid gemaakt in:
1. primaire wegen. Primaire wegen zijn de
hoofdverbindingen voor het doorgaande verkeer, die voorkomen op het zogenaamde rijkswegenplan;
2. secundaire wegen. Dit zijn belangrijke
verbindingen voor het doorgaande verkeer die voorkomen op het secundairewegenplan. Het secundaire-wegenplan
wordt opgesteld door de provinciale
staten van elke provincie en moet worden goedgekeurd door de Kroon;
3. tertiaire wegen. Het tertiaire-wegenplan wordt eveneens opgesteld door de
provinciale staten van iedere provincie,
maar behoeft geen koninklijke goedkeuring. In het tertiaire-wegenplan
worden de belangrijke interlokale verbindingen voor het doorgaande verkeer
opgenomen;
4. vervangende wegen. Dit zijn bestaande
wegen die dienen ter vervanging van
planwegen waarvan de aanleg is voorzien maar die nog niet tot stand zijn
gekomen;
5. kwartaire wegen. Kwartaire wegen zijn
buiten de bebouwde kom gelegen wegen
die niet voorkomen op een van de bovengenoemde wegenplannen, maar wel
voldoen aan bij Algemene Maatregel
van Bestuur te stellen eisen. Op grond
van deze eisen wordt bepaald of de weg
wordt geacht voor meer dan alleen het
lokale verkeer van belang te zijn;
6. overige niet-planwegen. Dit zijn de buiten de bebouwde kom gelegen verharde
wegen die niet op een wegenplan voorkomen en niet als kwartaire weg zijn
aangemerkt.
Aangezien de primaire wegen onder
rijkshoede staan en de overige nietplanwegen van puur lokaal belang worden
geacht, biedt de WUW alleen een (gedeeltelijke) tegemoetkoming in de kosten van
de zorg door lagere overheden voor de secundaire, de tertiaire, de deze vervangende
en de kwartaire wegen.
Jaarlijks bepaalt het rijk volgens een
vaste regel hoeveel geld beschikbaar is
voor het wegbeheer ingevolge de WUW.
Het totale bedrag hiervoor wordt jaarlijks
verhoogd naar evenredigheid met de groei
van het aantal motorrijtuigen in Nederland. Gevolg van deze methode is dat de
omvang van de beschikbare WUW-pot in
beginsel is gevrijwaard van bezuinigingsingrepen die voort kunnen vloeien uit verslechteringen van de toestand van ‘s rijks
financien. Een ander gevolg is dat wanneer
het autobezit op zeker moment een verzadigingsniveau bereikt geen extra middelen
meer in de WUW-pot vloeien.
Bij de bepaling van de omvang van de
WUW-middelen wordt geen rekening gehouden met de ontwikkeling van de prijzen
bij het wegonderhoud. Ongeveer 40% van
de WUW-middelen wordt besteed aan onderhoudswerkzaamheden. Verreweg het
grootste deel van de resterende 60% wordt
aangewend voor de aflossing en rente van
in het verleden aangegane kapitaalleningen. Deze uitgaven worden niet bei’nvloed
door prijsstijgingen. Van hetgeen overblijft kunnen rente en aflossing van nieuwe
investeringen in wegen worden bekostigd
en/of kunnen reserves worden gevormd.
Wanneer de omvang van de WUW-pot
is vastgesteld, wordt deze in eerste instantie via een bepaalde verdeelsleutel over de
verschillende provincies verdeeld. Dat het
voor de provincies om een belangrijk bedrag gaat kan worden geillustreerd met de
volgende begrotingsbedragen voor 1984:
totaal algemene uitkeringen uit het Provinciefonds: f. 980 mln.; totaal specifieke uitkeringen ingevolge de WUW: f. 710 mln.
Bij de verdeling van de WUW-uitkeringen
over de provincies speelt een aantal objectieve verdeelmaatstaven een rol, te weten:
1. de draagkracht van de ondergrond (een
per provincie naar de oppervlakte van de
verschillende grondsoorten bepaalde gemiddelde waarde); 2. de opbrengst van de
hoofdsom van de motorrijtuigenbelasting
per provincie; 3. de oppervlakte van de
provincie; en 4. het aantal inwoners per
provincie 3). Met deze objectieve verdeelmaatstaven is onder andere beoogd de
WUW-uitkeringen af te stemmen op de bodemgesteldheid en de verkeersintensiteit.
Van verschillende zijden is op de verdeelsleutel kritiek geleverd. Een belangrijk
punt van kritiek is dat volgens sommigen
de verdeelsleutel niet aansluit bij de (relatieve) behoeften van provincies aan financiele middelen voor de wegenzorg en, meer
in het bijzonder, dat de verdeelsleutel niet
direct aansluit op de lengte van het wegen-
1) Onderhoudswerkzaamheden kunnen bij
voorbeeld zijn: het asfalteren en egaliseren van
het wegdek; het schoonhouden, sneeuwruimen
en bestrijden van gladheid; het wieden van onkruid en het onderhouden van de wegverlichting, de bewegwijzering en de afwateringsvoorzieningen.
2) Zie: Wet uitkeringen wegen, Staatsblad 367,
21 juli 1966 en S.J.R. de Monchy, Handboek
voor het Nederlandse provincierecht, Zwolle,
1976, biz. 432 e.v.
3) De WUW 1966 is wat betreft deze verdeelmaatstaven in 1976 gewijzigd; Zie Staatsblad,
429, 1976. Toen is de draagkracht van de onder-
grond in de verdeelsleutel opgenomen. Overigens bestaat verschil van mening over de wijze
van vaststelling van deze maatstaf en over de relatie tussen deze maatstaf en de kosten van aanleg en onderhoud van wegen. Zie bij voorbeeld:
Wijziging van de Wet uitkeringen wegen, Tweede Kamer, zitting 1974- 1975, 13 505, nrs. 1-4,
biz. 13 e.v.
net. (Hoogstens is sprake van een indirecte
aansluiting door het bij de verdeling betrekken van de oppervlakte van de provincies.) Door het kabinet-Den Uyl is indertijd gesteld dat een directe aansluiting tussen het uitkeringsbedrag per provincie en
de werkelijke lengte van het provinciate
wegennet invloed zou kunnen hebben op
de opstelling van de secundaire en tertiaire
wegenplannen door de provincies 4). Bij
een gegeven WUW-budget zouden de provincies ernaar kunnen streven hun aandeel
erin te vergroten door hun wegennetten uit
te breiden. Zou de verdeelsleutel bovendien aansluiten bij de lengte van het wegennet, gedifferentieerd naar secundaire, tertiaire en kwartaire wegen, dan zou dit de
provinciale definiering van wegen kunnen
bei’nvloeden. Een voordeel van de huidige
verdeelsleutel is dus dat zij provincies een
vast budget biedt, dat niet kan worden
bei’nvloed door strategische gedragingen.
Na de verdeling van de WUW-middelen
over de provincies is de besteding ervan
door de provincies van belang. Een deel ervan besteden de provincies zelf aan het eigen wegbeheer. De rest wordt verdeeld
over de overige wegbeheerders, met name
de gemeenten en de waterschappen. De
provincies dienen volgens de wet ten
minste 30% van de ontvangen WUWgelden te besteden aan secundaire wegen,
ten minste 15% aan de tertiaire en ten
minste 15% aan de kwartaire wegen. Het
totaal aan deze drie wegtypen te besteden
bedrag meet minimaal 85% van de uitkering bedragen. Het restant kan worden
besteed aan bijzondere zaken, zoals zeer
kapitaalintensieve werken, of kan worden
gereserveerd.
De WUW-uitkering is, zoals gesteld, een
(gedeeltelijke) tegemoetkoming in de
kosten van de wegenzorg door lagere overheden. Zij is niet bedoeld om al de kosten
van deze wegenzorg te dekken. Op grond
van een aanbeveling van de commissieOud uit 1954, wier rapport de basis leverde
tertiaire-wegenplan op;
3. de provincie bepaalt in de zogenaamde
verdelingsverordeningen welke nietplanwegen als kwartair en welke niet als
kwartair worden aangemerkt. Het
Hierbij is ook de bekostiging van het wegbeheer door de waterschappen van belang.
Het beheer van de kwartaire wegen kan
slechts gedeeltelijk en het beheer van de
overige niet-planwegen kan in het geheel
blijkt dat per provincie grote verschil-
niet door WUW-uitkeringen worden bekostigd. De waterschappen bekostigen het
len bestaan in het aandeel van de kwartaire wegen in het totaal van de nietplanwegen. In Noord-Holland is 85%
en in Overijssel 20% van de nietplanwegen buiten de bebouwde kom als
kwartair aangemerkt. Volgens een notitie van de Raad voor de Gemeentefinancien uit 1974 zou de aanwijzing van
kwartaire wegen worden bepaald door
het wettelijke minimale aandeel van de
WUW-middelen voor de zorg voor
kwartaire wegen 6). Door het ontbreken van op landelijk niveau vastgestelde objectieve criteria om kwartaire wegen aan te wijzen voelen de wegbeheerders, die overige niet-planwegen beheren, zich benadeeld. Zij ontvangen hiervoor immers geen financiele tegemoetkoming op grond van de WUW en dienen hiervoor hun algemene middelen
aan te wenden. Het rijk legt in dit verband de verantwoordelijkheid bij de
provincies, aangezien de bevoegdheid
vinden. Een vraag die in dit verband kan
worden gesteld is of een overheveling van
de ,,oneigenlijke waterschapstaak” naar
overige wegbeheerders leidt tot een grotere
doelmatigheid van het wegbeheer.
Twee andere, met elkaar samenhangende beleidsoverwegingen spelen een rol bij
het saneren van het wegbeheer: de decentralisatie en de sanering van de specifieke
kwartaire wegen aan te wijzen naar hen
uitkeringen. Onder decentralisatie wordt
is gedecentraliseerd. De provincies wijzen op hun beurt op de ontoereikendheid van het beschikbare budget.
in de nota Decentralisatie van rijkstaken
verstaan: ,,Het verminderen van de bemoeienis van hogere ten opzichte van lagere lichamen en het overlaten of toekennen
van de bevoegdheid tot regeling en bestuur
aan lagere publiekrechtelijke lichamen,
waarbij deze in de mogelijkheid worden
gesteld een eigen beleid te voeren” 10).
Voordelen van decentralisatie kunnen zijn:
een meer directe democratische invloed
van de burgers op de taakuitoefening, een
Achtergronden saneringsoperatie
De huidige beheersstructuur van de wegen is het resultaat van een historische ontwikkeling die niet primair gestuurd is door
een beleidsfilosofie inzake de verdeling
van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden over de verschillende wegbeheerders
7). Het beheer van de verschillende typen
wegen is thans op een weinig systematische
wijze gespreid over het rijk, de provincies,
de gemeenten en de waterschappen. Dit
voor de WUW van 1966, bestaat de (niet in
kan een inefficient gebruik van personeel,
de wet opgenomen) richtlijn dat de gemiddelde kosten van de zorg voor secundaire,
tertiaire en kwartaire wegen voor 100 resp.
75 resp. 50% met de WUW-uitkering zouden dienen te worden bekostigd 5). De niet
door de WUW-uitkering gedekte uitgaven
voor het beheer van de betreffende wegen
dienen uit de algemene middelen van de
provincies, de gemeenten en de waterschappen te worden bekostigd. De indruk
bestaat dat de volgens de richtlijn vastgestelde dekkingspercentages in het algemeen niet worden gehaald.
Gemeenten en waterschappen leveren
vaak kritiek op de dubbelrol van de provincies: de provincie is immers tegelijkertijd
verdeler van de WUW-middelen en belanghebbendebij de verdeling. Dit wordt vooral als nadelig beschouwd omdat de provincie als belanghebbende bij de verdeling bepaalde bevoegdheden heeft, te weten:
1. de provincie bepaalt wat onder ,,onderhoud van wegen” wordt gerekend. De
provinciale wegreglementen verschillen
inzake de (gedeeltelijk) te vergoeden
onderhoudstaken;
2. de provincie stelt zelf het secundaire- en
materieel en ,,overhead”-voorzieningen
tot gevolg hebben en leiden tot een gebrekkige coordinate van de beslissingen over
de aanleg van nieuwe wegen. Bevordering
van de doelmatigheid wordt reeds geruime
tijd als een van de belangrijkste redenen genoemd om tot sanering van het wegbeheer
over te gaan. Sanering van de beheersstructuur van de wegen kan belangrijke schaalvoordelen bij de onderhoudswerkzaamheden met zich brengen.
Naast de doelmatigheidsreden zijn er andere beleidsoverwegingen die een rol spelen bij het nader beschouwen van de beheersstructuur van de wegen. Een hiervan
ligt in het feit dat thans de zorg voor een
zeer groot deel van de niet-planwegen be-
ESB 18/25-4-1984
wegbeheer voor een belangrijk deel uit hun
algemene middelen, die vooral worden verkregen uit heffingen op de ingelanden.
Veelal is men van mening dat de aanleg, de
verbetering en het beheer van wegen door
de waterschappen het belang van de ingelanden overschrijdt en dat dezen niet alleen
de kosten hiervoor zouden mogen dragen
9). Volgens de visie dat wegbeheer een oneigenlijke taak is voor waterschappen dient
bij de sanering van het wegbeheer overdracht van door waterschappen beheerde
wegen naar andere wegbeheerders plaats te
rust bij de waterschappen. In de visie van
het rijk op het takenpakket van de waterschappen wordt de zorg voor de waterkering en de waterbeheersing als de traditionele waterschapstaak aangemerkt 8). Hiernaast bestaan er ,,oneigenlijke of neventaken”, zoals de zorg voor de waterzuiveringen en de zorg voor water- en landwegen.
Het wegbeheer wordt in deze visie dus als
oneigenlijke waterschapstaak beschouwd.
betere afstemming op specifieke, plaatse-
lijke omstandigheden, een grotere beleidsvrijheid voor de lagere overheden, een
meer flexibele taakvervulling en kostenbesparingen ten gevolge van de betere afstemming op lokale behoeften en de flexibele taakvervulling. Decentralisatie van
het wegbeheer vormt een belangrijk onder-
4) Vgl. Wijziging van de Wet uitkeringen wegen, op.cit., nr. 7, biz. 12.
5) Zie ook: Wijziging van de Wet uitkeringen
wegen, op.cit., nr. 7, biz. 5.
6) Zie VNG, Onderzoek naar de werking van de
Wet uitkeringen wegen, 1982, biz. 9.
7) Overigens is wel in de loop der tijd op initiatief van wegbeheerders zelf incidenteel het beheer van stukken weg onderling overgedragen
mede op grond van doelmatigheidsoverwegingen.
8) Zie b.v. J.B.S. Conijn, De waterschappen in
de leer der openbare financien, De Nederlandse
Waterschapsbank, VGravenhage, 1981, biz. 7
en Naar een nieuw waterschapsbestel? Regeringsnota over de toekomst van de Waterschappen, Tweede Kamer, zitting 1976 – 1977, 14 480,
nr. 2, biz. 20-22.
9) Zie b.v. Het bestuur van het Waterschap,
rapport van de commissie waterschapsbestuur,
uitgave van de Unie van Waterschappen, 1979,
biz. 16.
10) Decentralisatie van rijkstaken, Tweede Kamer, zitting 1980- 1981, 16 492, nr. 2, biz. 6.
383
werp van het Decentralisatieplan van 1982
11).
Decentralisatie van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden op het gebied van
de wegenzorg kan slechts goed gestalte
krijgen indien zij gepaard gaat met decentralisatie van de beslissingsbevoegdheid inzake de besteding van financiele middelen.
De huidige WUW-uitkering is een specifieke uitkering. Algemeen leeft de wens om
het aandeel van de specifieke uitkeringen
in de totale inkomsten van de lagere overheden te verminderen en het aandeel van de
(in beginsel) vrij besteedbare algemene
middelen te vergroten. De specifieke uitkeringen op grond van de WUW zouden naar
het Provinciefonds en het gemeentefonds
kunnen worden gesluisd en vervolgens via
de (al dan niet aangepaste) verdeelsleutels
kunnen worden uitgekeerd aan de provincies en de gemeenten.
Het wijzigen van de versnipperde beheersstructuur van de wegen, de decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor
de wegenzorg en de hiermee gepaard gaande omzetting van specifieke uitkeringen in
algemene uitkeringen zijn operaties die in
elkaars verlengde liggen. Decentralisatie
van bevoegdheden en verantwoordelijkheden kan immers slechts zinvol zijn wanneer
de hiermee samenhangende taakvervulling
door het betreffende overheidslichaam in
zijn belang wordt geacht.
Anderzijds vormen decentralisatie en
omzetting van specifieke uitkeringen in algemene uitkeringen op zich geen garantie
voor een verbetering van de doelmatigheid
van het wegonderhoud. Van belang is hoe
op provinciaal of gemeentelijk niveau de
prioriteitstelling van het wegonderhoud
ten opzichte van andere taken plaatsvindt
en in hoeverre bij de besteding van middelen voor het wegonderhoud doelmatigheidsoverwegingen een rol spelen. Het is
niet uitgesloten dat de wegenzorg bij een
aantal gemeenten de sluitpost van de begroting vormt en dat zij lang niet altijd
systematisch en efficient wordt uitgevoerd.
fn kringen van wegenbouwers bestaat de
bezorgdheid dat bij een uitbreiding van de
gemeentelijke verantwoordelijkheid de in-
spanning voor het wegonderhoud steeds
meer te kort zal schieten 12). Wegonderhoud zou, volgens hen, een lage prioriteit
kunnen hebben in het gemeentelijk beleid.
In verband met de bezorgdheid van wegenbouwers valt op te merken dat wegbeheerders juridisch aansprakelijk zijn voor de
kwaliteit van de wegen. Ook kan het voortdurend uitstellen van wegonderhoud per
saldo duurdere incidentele onderhoudswerkzaamheden noodzakelijk maken. Bij
een verzwaring van de gemeentelijke wegbeheertaak kan bij gemeenten het bewustzijn van de noodzaak van rationeel en efficient wegbeheer groeien. Dit zou kunnen
leiden tot een zorgvuldiger keuze het onderhoud in eigen beheer uit te voeren of het
uit te besteden 13).
Een laatste achtergrond van de saneringsoperatie ligt in de grote verschillen in
de bedragen die de provincies en de
gemeenten uit hun eigen middelen aan de
wegenzorg besteden. Hoewel dit vanzelfsprekend voor een deel het gevolg is
van in provinciale en gemeentelijke autonomie bepaalde beleidskeuzen, is de sanering van het wegbeheer een geschikt moment om de verdeling van de middelen opnieuw te bezien. Het betreft enerzijds de
verdeling van het beschikbare bedrag tussen de provincies en de gemeenten. Anderzijds kan opnieuw worden gekeken naar de
verdeling van het voor de provincies beschikbare bedrag over de provincies en van
het voor de gemeenten beschikbare bedrag
over de gemeenten.
voornemens met betrekking tot decentralisatie
van rijkstaken, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage,
1982, Deel 1, biz. 48-50 en Deel 2, biz. 2 e.v. Het
zal duidelijk zijn dat de gewenste decentralisatie
slechts een onderdeel vormt van de sanering van
het wegbeheer: het overhevelen van wegbeheertaken van waterschappen naar andere wegbeheerders kan niet als decentralisatie worden
aangemerkt.
Huidige beleidsvoornemens
symposium ,,Met het oog op de weg”, georganiseerd door de Stichting Studie Centrum Wegen-
zocht bij het beheersmodel uit het Structuurschema Verkeeren Vervoer (SVV) 15).
Het rijk zou volgens het SVV alleen moeten worden belast met het beheer van de
primaire wegen. Het beheer van de secundaire en tertiaire wegen zou uitsluitend bij
de provincies moeten berusten. De zorg
voor de kwartaire en overige nietplanwegen, ten slotte, zou onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten en eventueel — afhankelijk van nader onderzoek
– de waterschappen moeten worden
gesteld. In hoofdlijnen is het beheersmodel
uit het SVV overgenomen in de nota Herziening Wet Uitkeringen Wegen. Voor de
waterschappen wordt evenwel niet expliciet een beheerstaak weggelegd.
Het nieuw voorgestelde beheersmodel
verschilt aanzienlijk van de huidige beheersstructuur. Het effect van de herstructurering van het wegbeheer in termen van
de lengte van de wegen die van wegbeheerder verwisselen is weergegeven in label 1.
11) Decentralisatieplan, voorlopige regerings-
12) Zie b.v. de inleidingen gehouden op het
bouw op 20 april 1982 en de inleiding van
Sinds 1975 bestaat het voornemen de
WUW grondig te herzien. Dit heeft geleid
tot een in 1981 ingediend Voorontwerp van
wet tot herziening van de WUW. Dit voorontwerp werd vervolgens ingetrokken wegens de afwijzende readies van de verschillende wegbeheerders. De huidige beleidsvoornemens zijn te vinden in de nota Herziening Wet Uitkeringen Wegen uit 1982
14). Wat betreft de beheersstructuur van
de wegen wordt in deze nota aansluiting ge-
J.H.M. Reef gehouden op de Gelderse wegendag van de Nederlandse Vereniging van Wegenbouwers, d.d. 14november 1983.
13) Vgl. Binnenlands Bestuur, 9 maart 1984,
biz. 19.
14) Herziening Wet Uitkeringen Wegen, Tweede Kamer, zitting 1981 – 1982, 17 383, nrs. 1-2.
15) Vgl. Structuurschema Verkeer en Vervoer,
deel a, beleidsvoornemen, Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14 390, nrs. 1-2, biz. 71 en
Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel d.:
regeringsbeslissing, Tweede Kamer, zitting
1978-1979, 14 390, nrs. 10-12, biz. 65.
Tabel 1. Effect saneringsoperatie op de bij verschillende overheden in beheer zijnde wegen perprovincie (uitgedrukt in kilometers)
Provincie
Door rijk over
Door rijk over te dragen
aan
provincie
Groningen
Friesland
Drenthe
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg
Flevoland
Totaal
45
25
50
35
15
—
10
15
15
50
20
—
280
aan
gemeenten
Door provincies
aan gemeenten
75
140
95
390
410
120
50
100
25
165
20
10
50
5
105
235
295
5
—
20
170
20
30
65
50
15
240
40
—
2100
315
855
5
10
45
60
—
195
10
Door provincies over te nemen
van
gemeenten
160
160
400
—
_
—
—
—
165
—
195
150
95
140
70
30
430
115
920
75
215
280
150
145
585
—
105
_
—
—
3105
3430
615
7565
Bron: Herziening Wet Uitkeringen Wegen, Tweede Kamer, zitting 1981 – 1982, 17 383, nrs. 1-2, biz. 13.
384
Door waterschappen over
van
waterschappen
1585
1565
430
—
—
Hoewel de in de label gepresenteerde.cijfers slechts een globale indicatie geven van
de in volumegrootheden uitgedrukte herverdelingseffecten van de saneringsopera-
het gemeentefonds terecht kunnen komen.
De wijzigingen in de beheers- en bekostigingsstructuur zullen volgens de nota voor
het rijk budgettair neutraal moeten verlo-
van wegen en dat hiervoor procedureregels
moeten worden vastgesteld. Ook zijn de
provincies en de gemeenten het in beginsel
eens met het voorstel de uitkeringen voor
tie 16), zijn niettemin de belangrijkste ver-
pen. Aangezien de WUW-uitkering voor
het wegbeheer over te hevelen naar het
anderingen zichtbaar. Het rijk zal met een
de zorg voor tertiaire en kwartaire wegen
niet kostendekkend is en voor de zorg voor
de overige niet-planwegen geen financiele
tegemoetkoming wordt gegeven, zal er
voor de gemeenten en provincies een
lastenverzwaring optreden. Berekeningen
van het rijk wijzen in de richting van een
lastenverzwaring van ongeveer f. 30 mln.
per jaar voor provincies en gemeenten gezamenlijk. Voor zover bekend zijn er door
het rijk nog geen berekeningen gemaakt
omtrent de verdeling van dit bedrag over
provincies respectievelijk gemeenten en
over de individuele lagere overheden.
Een van de uitgangspunten bij de berekening van de lastenverzwaring voor de lagere overheden is dat de kapitaallasten van
de in het verleden gedane investeringen in
wegen op het budget van de overdragende
wegbeheerder blijven drukken. Het aflopend belang van deze kapitaalkosten en de
verschillen in aflossingsmethodieken lijken enkele doorslaggevende overwegingen
Provincie- en het gemeentefonds.
Een meerderheid van de waterschappen
stemt eveneens in met de nieuwe beheersstructuur. Dit evenwel niet zozeer omdat
zij de wegenzorg als oneigenlijke waterschapstaak ziet, maar omdat zij de eigen financiering ervan als een oneigenlijke last
op de ingelanden beschouwt en vooralsnog
niet verwacht dat het rijk deze last zal overnemen. Een minderheid van de waterschappen meent dat het wegbeheer om
doelmatigheidsredenen een waterschapstaak moet blijven. Waar grootschalige waterschappen het wegonderhoud efficient
en in samenhang met overige onderhoudswerkzaamheden kunnen verzorgen, zou
het overhevelen van de beheerstaken naar
kleinschalige gemeenten juist versnippering veroorzaken in plaats van opheffen
18).
Opgemerkt kan worden dat de voorgestelde beheersstructuur voldoet aan de eis
van duidelijkheid en dat zij de taken naar
bij deze beleidskeuze. Bovendien wordt al-
de schaal van het overheidslichaam ver-
dus vermeden dat de , ,nieuwe” wegbeheerders met de financiele gevolgen van investeringsbeslissingen van ,,oude” wegbeheerders worden geconfronteerd. Tevens
wordt voorgesteld de tegemoetkoming hi
de kapitaallasten van over te dragen secundaire en tertiaire wegen aan de oude beheerders te continueren. Aan de overdragende wegbeheerder zal niet meer een tegemoetkoming in de kapitaallasten in verband met kwartaire wegen worden gege-
deelt. Naast de vraag of het doelmatig is de
waterschappen van de wegenzorg te ontlasten, kan men de vraag stellen of deze op
zich duidelijke verdeling van de taken over
de verschillende overige overheidslichamen ook de meest doelmatige is. Hier zullen we niet verder op ingaan: thans is het
van belang vast te stellen dat de meeste lagere overheden in principe hebben ingestemd met de voorgestelde beheersstructuur.
ontlasting van taken te maken krijgen. Het
zal per saldo ruim 2.000 km weg minder
onder zijn beheer krijgen. De waterschappen verliezen de zorg over ruim 8.000 km
weg. De provincies en gemeenten, ten slotte, zullen worden geconfronteerd met een
aanzienlijke uitbreiding van hun takenpakket. Zij krijgen beide ruim 5.000 km
meer te beheren. Vooral de gemeenten in
Zeeland, Noord- en Zuid-Holland zullen
een uitbreiding van het door hen te beheren
wegennet te verwerken krijgen. De gehele
operatic zal ± 15.000 km weg betreffen,
hetgeen neerkomt op ongeveer eenderde
deel van de lengte van het wegennet buiten
de bebouwde kom. Hiermee komt het kaliber van de saneringsoperatie duidelijk tot
uitdrukking.
De herstructurering van het wegbeheer
heeft omvangrijke personele gevolgen. De
voorgestelde overheveling van het wegbeheer tussen overheden zal ingrijpende verschuivingen in de werkgelegenheid bij de
wegenzorg ten gevolge hebben. Volgens de
rijksnota zijn 3.000 a 5.000 personen betrokken bij de over te hevelen wegen. Het
streven is crop gericht het personeel te laten
,,meeverhuizen” met de wegen.
Een tweede aspect bij de saneringsoperatie betreft de financiering van de overgangsproblematiek, waaronder het opvangen van de frictiekosten. De kosten van de
overgang naar het nieuwe beheersmodel
kunnen liggen in de personele, materiele en
organisatorische sfeer. Te denken valt bij
voorbeeld aan omscholingskosten, huisvestingskosten en wachtgelden. De door
het rijk hiervoor beschikbaar te stellen financiele middelen worden in de rijksnota
,,vastgeprikt” op het niveau van f. 63,5
mln. Dit bedrag is gelijk aan het bedrag
waar de lagere overheden voor de jaren
1979 t/m 1981 recht op hebben op basis
van een door het CBS toegepaste opwaartse correctie van het aantal motorvoertuigen. Het rijk wil dus ten onrechte niet aan
de lagere overheden uitgekeerde gelden reserveren voor de financiering van de overgangsproblematiek. De werkelijk te ver-
wachten overgangskosten zijn in de rijksnota kwalitatief noch kwantitatief
geinventariseerd.
Een derde aspect van de saneringsoperatie betreft de opzet van een nieuw bekostigingssysteem voor de wegenzorg. Dit
hangt samen met het streven de specifieke
uitkeringen zoveel mogelijk om te zetten in
algemene uitkeringen, opdat de beleidsruimte voor de lagere overheden wordt vergroot. Concreet impliceert dit dat de
WUW-gelden van ongeveer f. 700 mln.
volgens de rijksnota zullen worden overgeheveld naar het Provincie- en het gemeentefonds. Er wordt ruwweg geschat dat ongeveer f. 600 mln. zal worden doorgesluisd
naar het Provinciefonds. Dit is het bedrag
dat thans uit de WUW-middelen wordt
besteed aan de zorg voor secundaire en tertiaire wegen. De overige f. 100 mln. zal in
ESB 18/25-4-1984
ven. Kwartaire wegen worden volgens het
De lagere overheden hebben veel kritiek
saneringsplan vooral overgedragen door
de waterschappen aan de gemeenten. Bij
het rijk bestaat de indruk dat het voordeel
voor de waterschappen van het wegvallen
van onderhoudslasten direct na de sanering landelijk gezien ongeveer even groot is
als het nadeel van het niet meer ontvangen
van een tegemoetkoming in de
onderhouds- en kapitaallasten voor kwartaire wegen. Ook wordt erop gewezen dat
de kapitaallasten langzaam zullen slinken.
Doel was, volgens de nota, in de loop
van 1983 een ontwerp van wet in te dienen.
Talrijke werkgroepen, waarin het rijk, de
provincies, de gemeenten, de waterschappen en personeelsbonden vertegenwoordigd zijn, zouden aan de voorbereiding
hiervan meewerken. Op 1 januari 1985
diende de sanering van het wegbeheer tot
stand gebracht te zijn.
geleverd op de wijze waarop het rijk de
overgangsproblematiek behandelt. In de
eerste plaats betreft dit de door het rijk
voorgestelde reservering van de f. 63,5
mln. voor de frictiekosten van de sanering.
De lagere overheden menen dat zij los van
de saneringsoperatie op dit bedrag recht
hebben op grond van de bepalingen van de
WUW. De werkelijke overgangs- c.q. frictiekosten moeten volgens hen zorgvuldig
worden geinventariseerd en moeten voor
rekening komen van het rijk.
Ook het ,,meeverhuizen” van het personeel bij de wegenoverdracht wordt door de
lagere overheden als een problematische
zaak ervaren. Dat wegonderhoud in eigen
beheer kan geschieden of kan worden uitbesteed biedt een eerste illustratie van de
16) In label 1 is immers uitgegaan van de toen
Readies van de lagere overheden
In hun reactie op de nota Herziening
Wet Uitkeringen Wegen hebben de provincies en gemeenten ingestemd met de voorgestelde beheersstructuur van de wegen
(d.w.z. primaire wegen bij het rijk, secundaire en tertiaire wegen bij de provincies en
de niet-planwegen bij de gemeenten) 17).
Wel wordt, met name door de gemeenten,
benadrukt dat duidelijke criteria moeten
worden opgesteld omtrent de classificatie
vigerende classificatie van wegen.
17) Een weergave van deze readies is onder
meer te vinden in de brieven van de provincies
respectievelijk gemeenten aan de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat en voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer der StatenGeneraal d.d. 15 September 1982 respectievelijk
d.d. 12augustus 1982.
18) Zie Waterschapsbelangen, 1 September
1982, nr. 17. Overigens is het de vraag of waterschappen de uitvoerders zouden willen zijn van
door gemeenten (b.v. via gemeenschappelijke
regelingen) uitbestede onderhoudswerkzaamheden.
385
organisatorische problemen bij dit ,,meeverhuizen” van het personeel. Ook willen
de lagere overheden niet de kosten dragen
van een rijksgarantie van de werkgelegenheid van het betrokken personeel. De
,,meeverhuizing” van het personeel zou
zorgvuldig dienen te worden geregeld, bij
voorbeeld in een sociaal plan.
Inzake de door het rijk geschatte lastenverzwaring voor de lagere overheden van
f. 30 mln. merken zij op dat dit bedrag een
onderbouwing ontbeert 19). Verderstrekkend is dat de provincies wensen dat de sanering voor hen budgettair neutraal zal
verlopen. De gemeenten menen altijd al te
weinig middelen voor het wegbeheer te
hebben ontvangen. Tegen de door het rijk
voorgestelde verdeling van de WUWmiddelen over het Provincie- en gemeentefonds (f. 600 mln. resp. f. 100 mln.) hebben de gemeenten twee bezwaren: 1. ten
wegen beperken. Volgens de rijksvoornemens zullen zij immers na de overdracht
van hun wegen nog lange tijd de kapitaallasten moeten dragen.
Het is dus van belang dat er spoedig duidelijkheid komt over de wensen en bedoelingen van alle bij de saneringsoperatie betrokken partijen. Van belang is te constateren dat de vertegenwoordigers van de provincies en de gemeenten instemmen met de
door het rijk voorgestelde beheersstructuur als zodanig en met de overheveling
van de WUW-middelen naar het
Provincie- en het gemeentefonds. Thans is
het de beurt aan het rijk om op basis van de
readies van de lagere overheden nadere
concrete of procedurele voorstellen te doen
hoe de saneringsoperatie zal worden voortgezet. Met de saneringsoperatie zijn bij
het rijk met name betrokken: het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (primair ver-
onrechte wordt uitgegaan van de ,,aanbe-
antwoordelijk voor het beleid ten aanzien
volen” dekkingspercentages voor de
kosten van het beheer van de verschillende
wegencategorieen; en 2. ten onrechte
wordt uitgegaan van de bestaande classificatie van wegen. Volgens een berekening
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zouden de voor de wegenzorg be-
van de wegen), het Ministerie van Binnenlandse Zaken (in verband met het decentralisatiebeleid, het toezicht op de provinciate
financien, de sanering van de specifieke
uitkeringen en de taak de provinciate verdelingsverordeningen bij de Kroon voor te
dragen) en het Ministerie van Financien.
schikbare middelen ongeveer gelijkelijk
van de individuele provincies en gemeenten
tot stand zou kunnen komen. Daarbij zou
ook aandacht dienen te worden besteed
aan de mogelijke verdelingseffecten van de
omzetting van de specifieke wegenzorguitkering in algemene uitkeringen. Op basis
van deze – deels nog te verzamelen – informatie over de verschillende onderdelen
van de saneringsplannen kan men vervolgens in onderling overleg een besluit nemen
zowel over het na te streven eindmodel van
de sanering als over de te nemen stappen in
de richting van dit eindmodel. Wat betreft
het procedurele aspect zou kunnen worden
gedacht aan het sluizen van de WUWmiddelen naar zogenaamde stallingsartikelen van Provinciefonds en gemeentefonds. De middelen zouden aanvankelijk
nog voor een belangrijk deel op de gebruikelijke manier over de provincies en gemeenten kunnen worden verdeeld en geleidelijk kunnen worden toegevoegd aan de
algemene uitkeringen uit deze fondsen.
Deze geleidelijke toevoeging aan de algemene uitkeringen zou kunnen worden afgestemd op de eventuele (geleidelijke) wijziging van de verdeelsleutels van de fondsen en op de (geleidelijke) overdracht van
wegen tussen wegbeheerders. Aldus zou-
den de wijziging van de beheersstructuur
over het Provincie- en gemeentefonds
moeten worden verdeeld.
Het bestuurlijk overleg over de sanering
van het wegbeheer tussen de verschillende
overheden wordt thans beheerst door de
kwestie van de f. 63,5 mln. Het rijk heeft
in het najaar van 1983 aan de uitbetaling
van dit bedrag een drietal voorwaarden
gesteld: de lagere overheden moeten
constructief meewerken aan de saneringsoperatie, zij moeten bereid zijn het ,,mee-
Ruwweg kunnen de volgende beslispunten worden onderscheiden. In de eerste
plaats moet men overeenstemming zien te
bereiken over de gewenste betrokkenheid
van de waterschappen bij het wegbeheer.
verhuizende” personeel over te nemen en
Zou men besluiten om wegen onder beheer
zij moeten het beginsel van budgettaire
neutraliteit voor het rijk accepteren. De lagere overheden menen evenwel dat het geneemde bedrag onmiddellijk en onvoor-
bij waterschappen te laten, dan moeten immers hiervoor adequate bekostigingsregels
worden ontworpen. Besluit men tot het
waardelijk aan hen moet worden uitge-
voorgestelde saneringsplan (waarbij de
keerd. Zolang dit bedrag niet is uitgekeerd
en de genoemde voorwaarden niet zijn ingetrokken, weigeren de lagere overheden,
vooral de gemeenten, medewerking te verlenen aan de projectgroepen die de saneringsoperatie moeten voorbereiden. Een
en ander heeft geleid tot een grote vertraging in de voorbereiding van de sanering.
waterschappen van de wegenzorg worden
ontlast), dan is het noodzakelijk dat het
onderlinge wantrouwen bij de overige betrokkenen zoveel mogelijk wordt weggenomen. Direct in het verlengde hiervan is
het in de tweede plaats gewenst dat de betrokken partijen (zonder voorwaarden
vooraf) hun medewerking verlenen aan een
nadere inventarisatie van mogelijke gevolgen van de diverse onderdelen van de plan-
Het rijk is aan zet
nen tot sanering van het wegbeheer. Het
Het uitstel van de sanering van het wegbeheer kan een aantal negatieve gevolgen
hebben. In de eerste plaats is het mogelijk
dat een aantal wegbeheerders de neiging
heeft de wegen die overgedragen zullen
worden thans onvoldoende te onderhouden. Voor zover hiervan sprake is zal de
toekomstige wegenoverdracht moeten
worden belast met de niet eenvoudig te
operationaliseren conditie dat de wegen
,,in behoorlijke staat van onderhoud” ver-
keren en zullen eventueel compensatieregelingen moeten worden ontworpen. Een ander negatief gevolg van het uitstel van de
wijziging van de beheersstructuur is dat de
waterschappen thans hun investeringen in
386
Deze rubriek wordt verzorgd
door het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven
en de omzetting van de specifieke uitkering
in algemene uitkeringen hand in hand kunnen gaan.
Hoewel de onenigheid over de omvang
en verdeling van de voor wegenzorg be-
voortzetten van het eerder door het rijk
schikbaar te stellen middelen niet kan worden weggenomen door objectieve informatie over aspecten van de saneringsplannen
of door procedurevoorstellen, zou toch
een constructieve opstelling ten opzichte
hiervan van de betrokken partijen mogen
worden verwacht, daar zij immers alle in
grote lijnen instemmen met de doelstellingen van de saneringsoperatie.
J. Hofland
C.P. Maan
huidige onderlinge wantrouwen wordt immers mede veroorzaakt door het ontbreken van informatie over financiele en personele gevolgen van de voorgestelde wijzigingen in de beheersstructuur van de wegen. In de derde plaats zou moeten worden
bezien met welke factoren men rekening
zou moeten houden bij de verdeling van de
wegenzorggelden over Provincie- en gemeentefonds. Vervolgens zou moeten worden nagegaan hoe de verdeelsleutels van
beide fondsen zouden kunnen worden gewijzigd c.q. welke verfijningen eventueel
bij de verdeling van deze fondsen zpuden
kunnen worden opgenomen opdat een verdeling van de wegenzorggelden in overeenstemming met de relatieve behoeften
19) De lastenverzwaring die door het rijk is geschat op ± f. 30 mln. per jaar kan volgens de
Raad voor Gemeentefinancie’n alleen al voor de
gemeenten oplopen tot f. 48 mln. Zij zou vooral
drukken op de gemeenten in Noord- en ZuidHolland en Zeeland. Vgl. A.J.E. Havermans,
Sanering van het wegenbeheer (lastenverzwaring
voor gemeenten niet aanvaardbaar), Bestuursforum, februari, 1984, nr. 2, biz. 43-46.