politieke economie
Parlementaire ervaring
en dualisme
K.J. Beniers
De auteur is post-doc onderzoeker aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
beniers@few.eur.nl
In de afgelopen decennia is de gemiddelde ervaring
van kamerleden sterk gedaald. Deze daling kan zijn
veroorzaakt door het proces van decentralisatie binnen
politieke partijen en kan de kwaliteit van besluitvorming
verhogen.
W
aar in de jaren vijftig na een verkiezing zo rond de twintig tot dertig procent van de Kamer werd vernieuwd,
is het aantal nieuwelingen in de Kamer na de afgelopen verkiezingsrondes gestegen tot soms zeventig procent van het
parlement. Recent uitte kamervoorzitter Frans Weisglas in het
Radio 1 Journaal zijn zorgen over de afname van de parlementaire ervaring. Al eerder stelde Weisglas in NRC Handelsblad
dat politieke partijen hun fractie in de Tweede Kamer te snel
vernieuwen (NRC Handelsblad, 2005). Een afname van de
parlementaire ervaring zou ten koste gaan van de wetgevende
taak van het parlement. In een eerste reactie op de kritiek van
Weisglas stelden de verschillende partijen dat het selecteren van
kamerleden een interne partijaangelegenheid is waar de kamervoorzitter zich buiten dient te houden. Verder weten de partijvoorzitters de toename van het aantal nieuwelingen aan de grote
electorale verschuivingen.
Een snellere doorstroming van
kamerleden kan de controlerende
taak van het parlement
ten goede komen en daarmee
het dualisme versterken
In dit artikel laat ik zien dat de stijging van het aantal nieuwkomers niet alleen komt door electorale verschuivingen, maar
ook wordt veroorzaakt door partijen zelf (zie ook Beniers,
2005). Om dit te verklaren heb ik de motieven van verschillende spelers binnen een partij om een kamerlid te vervangen
bestudeerd. Aansluitend bij recente economische literatuur laat
ik zien dat de verdeling van taken binnen een partij, de partij-
1 Uiteraard zijn er ook andere factoren die het aantal nieuwkomers beïnvloeden die buiten de invloed van de partij liggen, zoals voorkeursstemmen en
het vrijwillig terugtreden of overlijden van een kamerlid.
2 In de jaren voor 1977 zijn de kamerleden van CHU, ARP en KVP opgeteld als
voorloper van het CDA. Verder is er gecorrigeerd voor het feit dat in 1956
het totale aantal kamerleden steeg van honderd naar honderdvijftig.
structuur, van invloed is op de mate waarin kamerleden worden
vervangen. Een snellere doorstroming van kamerleden kan de
controlerende taak van het parlement ten goede komen en daarmee het dualisme versterken.
Stijging aantal nieuwkomers
Een verandering van de samenstelling van een fractie na een
verkiezing kan komen, doordat een partij zittende parlementariërs op een niet-verkiesbare plek op de lijst plaatst of van de
lijst afhaalt. Daarnaast kunnen verschuivingen in de zetelaantallen ervoor zorgen dat parlementariërs moeten vertrekken
of juist dat er nieuwe gezichten bijkomen.1 In dit artikel kijk ik
naar de mate waarin de parlementaire ervaring is gedaald als
gevolg van beleid van partijen. Voor dat doel heb ik voor de
drie grote partijen bekeken hoeveel kamerleden er na elke verkiezing sinds 1952 niet meer terug kwamen in de Kamer. Aan
de hand van de zetelverdelingen is er gecorrigeerd voor electorale verschuivingen.
Een partij die tijdens een verkiezing een winst behaalt, zal
altijd nieuwe kamerleden moeten aanstellen. Om te corrigeren voor de zetelwinst is het vervangingspercentage als volgt
berekend:
vervangings- aantal nieuwe kamerleden – stijging in zetelaantal
x 100%
=
percentage
aantal kamerleden voor de verkiezingen
In het extreme geval waar iedereen van de oude fractie terugkomt, is het aantal nieuwe leden gelijk aan de stijging in zetels.
Dan is het vervangingspercentage 0%.
Een partij die minder zetels haalt dan voor de verkiezingen,
kan niet de hele fractie laten terugkomen. Het nieuwe zetelaantal is dan het maximum aantal kamerleden dat kan terugkomen.
Elk nieuw kamerlid impliceert dat een extra zittend kamerlid
wordt vervangen. Het vervangingspercentage is dan:
aantal nieuwe kamerleden
vervangingsx 100%
=
percentage
aantal kamerleden na de verkiezingen
Bij zetelverlies wordt er gedeeld door het aantal kamerleden
na de verkiezingen, omdat dit het maximum aantal kamerleden
is dat vervangen kan worden.
ESB 23-9-2005
421
politieke economie
Empirie
Figuur 1 laat voor de drie grote partijen (CDA, PvdA, VVD)
zien in welke mate zij zittende parlementariërs hebben vervangen na de verkiezingen, die hebben plaatsgevonden sinds 1952.2
Figuur 1. Vervanging per partij, in procenten
��
����
��
���
���
��
��
��
��
�
��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ���
���������������
Figuur 2 geeft het gemiddelde vervangingspercentage van deze
drie partijen per decennium weer.
Figuur 2. Gemiddelde vervanging, in procenten
��
��
��
��
�
��
��
��
��
��
��
���������
Figuur 1 en 2 laten zien dat de parlementaire ervaring
afneemt in de tijd, ook als er wordt gecorrigeerd voor electorale
verschuivingen. Waar het gemiddelde aantal kamerleden dat
door de partijen wordt vervangen in de jaren vijftig nog 13% is,
is dat bij de afgelopen verkiezingen tot 34% gestegen.3
Wat opvalt, is dat het aantal nieuwkomers vooral is gestegen
in de jaren zestig en in de afgelopen tien jaar. Dit valt samen met
de verandering in de kandidaatstellingsprocedures in de diverse
partijen. Voor de jaren zestig kenmerkten vrijwel alle partijen
zich door een sterk centralistische kandidaatstellingsprocedure
(Lipschits, 1963). Onder invloed van de democratiseringgolf in
verschillende partijen, werd in de jaren zestig de kandidaatstelling sterk gedecentraliseerd. In de PvdA zorgde bijvoorbeeld
een vernieuwingsbeweging onder de naam ‘Nieuw Links’ er
voor dat de leden meer invloed kregen op de samenstelling van
de partijlijst. De democratiseringsgolf in de jaren zestig leidde
er uiteindelijk voornamelijk toe dat de regio’s meer invloed
kregen. Pas in het begin van de jaren negentig hebben gewone
partijleden meer invloed gekregen op de partijlijst (Koole, 1992)
en zien we weer een stijging in het vervangingspercentage. In
het afgelopen decennium is het proces van decentralisering
steeds verder doorgegaan. Ter illustratie, in de PvdA en bij
D66 kunnen alle leden hun stem uitbrengen over de volgorde
van de lijst. De trend naar decentrale kandidaatstelling is niet
alleen in Nederland zichtbaar, maar ook in de rest van Europa
(Katz & Maier; 1992, Bille, 2001). Er lijkt dus een samenhang
te zijn tussen de interne structuur van politieke partijen en het
vervangingspercentage. In het vervolg van dit artikel zal ik laten
422
ESB 23-9-2005
zien waarom de prikkel om een kamerlid te vervangen anders is
voor de top van een partij dan voor de gewone leden.
Centrale kandidaatstelling
In veel partijen heeft de partijtop invloed op de samenstelling van de kandidatenlijsten. De leider of de lijsttrekker van een
partij wordt bijvoorbeeld geraadpleegd bij het opstellen van de
advieslijst. De leider van een partij zit meestal in de Kamer als
fractievoorzitter terwijl een lijsttrekker ook als minister in het
kabinet kan zitten. Zowel een minister als een fractievoorzitter
komt met plannen die geëvalueerd worden door kamerleden
van de eigen partij. Een leider wil over het algemeen dat zijn
beleidsvoorstellen worden gesteund door zijn eigen fractie. Als
een leider ervan overtuigd is dat zijn voorstel in het belang van
de samenleving is, dan zal hij druk uitoefenen op zijn eigen
fractie om voor te stemmen. Maar ook een leider die er minder
van overtuigd is dat zijn voorstel het algemene belang dient,
wil graag dat zijn voorstel wordt aangenomen. De reden is dat
als een voorstel niet wordt aangenomen dit vragen doet rijzen
over de competentie van de leider, zeker als zijn fractie hem niet
steunt. Vooraf zal een leider daarom kritiek vanuit zijn eigen
fractie proberen te voorkomen. Dit kan op allerlei manieren,
van het voeren van overleg tot het instellen van partijdiscipline.4
Ook achteraf zal een leider de neiging hebben om kritische
kamerleden te vervangen en loyale kamerleden te laten zitten.
De reden hiervoor is dat een kamerlid die tegen een voorstel
stemt, blijkbaar informatie heeft ontvangen op grond waarvan
hij meent dat het voorstel niet moet worden ingevoerd. Een
kamerlid dat voor stemt, heeft positieve informatie over het
voorstel gekregen. Of de informatie correct is, hangt af van de
competentie van het kamerlid. Een competent kamerlid zal sneller dan een incompetent lid ontdekken of beleid het algemene
belang dient (efficiënt beleid) of niet (inefficiënt beleid). Als een
leider weet of een voorstel efficiënt is, zal hij dus iets leren over
de competentie van een kamerlid door middel van het waarnemen van zijn stemgedrag.
Om zijn eigen reputatie te
beschermen, zal een incompetente
leider een kritisch, competent
kamerlid willen vervangen
Selectie op basis van (in)competentie
Stel dat de leider weet dat zijn voorstel efficiënt is. In dat
geval leert hij dat een kritisch kamerlid niet in staat is om
voorstellen op waarde te schatten. Met een grote kans zal het
incompetente kritische kamerlid daarom in de toekomst weer
tegen een efficiënt voorstel van de leider stemmen. In dat geval
3 Naast dit effect zijn er ook steeds grotere veranderingen in zetelaantallen. In
de jaren vijftig werd rond de tien procent van de kamerleden vervangen als
gevolg van electorale verschuivingen, terwijl dat bij de meest recente verkiezingen rond de dertig procent lag.
4 Veel politicologen hebben onderzoek gedaan naar hoe partijen het stemgedrag van hun afgevaardigden kunnen beïnvloeden en de mate waarin een
partij zich als een eenheid presenteert (party cohesion). Zie onder andere
Bowler, Farrell & Katz (1999) en McCarthy, Poole & Rosenthal (2001).
politieke economie
is het in het belang van de leider en van de samenleving als het
kritische kamerlid wordt vervangen. Een loyaal kamerlid dat het
efficiënte beleid steunt, heeft blijkbaar wel de juiste informatie
ontvangen en wordt daarom niet vervangen.
Het is ook mogelijk dat een leider voorstellen bedenkt waarvoor het twijfelachtig is of ze het belang van de samenleving dienen (inefficiënt beleid). In dat geval is kritiek vanuit de Kamer
terecht en is een kritisch kamerlid wel in staat om beleid correct
te evalueren. Dan zal de leider nog steeds een kritisch kamerlid
willen vervangen, ditmaal juist omdat het kamerlid competent
is. Een competent kamerlid zal immers ook in de toekomst
sneller ontdekken dat een voorstel inefficiënt is. Om zijn eigen
reputatie te beschermen, zal een incompetente leider een kritisch, competent kamerlid willen vervangen. Een incompetente
leider zal een loyaal kamerlid laten zitten juist omdat het kamerlid niet in staat is om inefficiënte voorstellen te ontdekken. Als
een leider dus invloed heeft op het kandidaatstellingproces, dan
kan dit betekenen dat gekwalificeerde parlementariërs worden
vervangen en incompetente juist mogen blijven zitten. De mate
waarin een leider of lijsttrekker de partijlijst kan beïnvloeden,
hangt af van de interne partijstructuur.
Terwijl de leider de neiging
heeft om loyale kamerleden
te beschermen, zullen de
partijleden kiezen voor een
grotere doorstroming
Decentrale kandidaatstelling
In de afgelopen jaren hebben gewone partijleden een steeds
grotere invloed gekregen op de samenstelling van de verkiezingslijsten. In tegenstelling tot de partijleider zullen partijleden over
het algemeen minder goed zijn geïnformeerd over de effecten
van beleid. Verder staat de reputatie van de leden niet op het
spel bij de beslissing om een kamerlid te vervangen. Partijleden
zullen daarom ook minder de neiging hebben om parlementariërs zo te selecteren dat beleid altijd wordt ingevoerd. De
selectie zal er dan ook meer op gericht zijn om alleen efficiënte
projecten in te voeren. Door het vernieuwen van de fractie na
de verkiezingen kan de kans op een efficiënt project dat niet
wordt ingevoerd of een inefficiënt project dat wel wordt geïmplementeerd, worden verkleind. De reden is dat de kans op een
verkeerde beslissing lager is als twee kamerleden onafhankelijk
van elkaar de voorstellen van een leider beoordelen dan als een
kamerlid in meerdere perioden de voorstellen evalueert.5 Bij een
decentrale selectie hangt de prikkel om een kamerlid te vervan-
5 De kans dat van twee kamerleden er tenminste één competent is, is groter
dan de kans dat één kamerlid competent is. Als gevolg hiervan is de kans
dat in de tweede periode een inefficiënt project wordt ingevoerd of dat een
efficiënt project niet wordt ingevoerd kleiner als een kamerlid na de eerste
periode wordt vervangen (zie Beniers, 2005).
6 Zie bijvoorbeeld het rapport van het kabinet ‘Naar een sterker parlement’. In
een reactie op deze kabinetsnotitie stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur
in het rapport ‘Naar meer herkenbare kandidaten’ dat het openbreken van
de kandidaatstellingsprocedures een alternatieve manier is om de invloed
van het parlement op het kabinetsbeleid te vergroten.
gen dus niet af van zijn stemgedrag, zoals bij de selectie door de
leider. Terwijl de leider de neiging heeft om loyale kamerleden
te beschermen, zullen de partijleden kiezen voor een grotere
doorstroming. Dit is in lijn met het empirische resultaat dat de
parlementaire ervaring daalt als partijen zich decentraal gaan
organiseren.
Recent is er een sterke roep om de rol van het parlement te
vergroten. Vooral door veranderingen in het kiesstelsel door te
voeren is er de hoop dat het parlement meer als waakhond van
de regering zal optreden.6 De politieke partijen zijn het er vooralsnog niet over eens hoe het kiesstelsel te veranderen. In het
debat over de rol van de Kamer is het ook relevant te kijken naar
de organisatie van partijen. De organisatiestructuur van een
partij helpt bij het selecteren en motiveren van politici (zie ook
Caillaud & Tirole, 1999, 2002). Een decentraal georganiseerde
partij kan helpen om beter gekwalificeerde kamerleden te selecteren en te behouden.
Conclusies
Uit het bovenstaande blijkt dat politieke partijen in de loop
van de tijd steeds sneller een kamerlid vervangen. De daling
van de parlementaire ervaring die hiervan het gevolg is, gaat
samen met een verschuiving van de macht binnen een partij.
Als de partijtop veel macht heeft, zullen kritische volksvertegenwoordigers worden vervangen en loyale behouden blijven. In de
afgelopen decennia hebben partijleden meer invloed gekregen
op de partijlijst, wat heeft geleid tot een hogere doorstroming.
Uiteraard komt dit de parlementaire ervaring niet ten goede.
Zoals beargumenteerd door Frans Weisglas helpt parlementaire
ervaring bij het op een goede manier uitvoeren van de taak
van het parlement om beleidsvoorstellen te evalueren. Aan de
andere kant blijkt een daling van de ervaring ook de kwaliteit
van onze volksvertegenwoordiging te kunnen verhogen. â–
Klaas Beniers
Literatuur
Anker, H. & E. van Bruggen (2003) Hoe leden rechtstreeks Kamerkandidaten
kunnen kiezen. Socialisme en Democratie, 7/8,. 56-65.
Beniers, K. (2005) Party Governance and the Selection of Parliamentarians.
Tinbergen Instituut, Discussion Paper 2005-080/1.
Berg, J.Th.J. van den & B. van den Braak (2004) Kamerleden als passanten in
de Haagse politiek, de maatschappelijke herkomst van Tweede Kamerleden
1970-2004. In: Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2004, Nijmegen:
Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, 69-81.
Bille, L. (2001) Democratizing a Democratic Procedure: Myth or Reality?
Party Politics, 7 (3), 363-380.
Bowler, S., D.M. Farrell & R.S. Katz (red.) (1999) Party Discipline and
Parliamentary Government. Columbus: Ohio State University Press.
Caillaud, B. & J. Tirole (1999) Party governance and ideological bias. European
Economic Review, 43 (4-6), 779-789.
Caillaud, B. & J. Tirole (2002) Parties as Political Intermediaries. Quarterly
Journal of Economics, 117 (4), 1453-1489.
Katz, R.S. & P. Maier (red.) (1992) Party Organizations in Western Democracies
1960-1990: A Data Handbook, London: Sage.
Koole, R. (1992) De opkomst van de moderne kaderpartij: veranderende
partijorganisatie in Nederland 1960-1990, Utrecht: Het Spectrum.
Lipschits, I. (1963) De politieke partij en de selectie van candidaten.
Sociologische Gids, 10 (5), 273-281.
McCarty, N., K.T. Poole, & H. Rosenthal (2001) The Hunt for Party Discipline in
Congress. American Political Science Review, 95, 673-687.
NRC Handelsblad (2005) De Kamer swingt nu wel genoeg, 15 januari.
Raad voor het Openbaar Bestuur (2004) Naar meer herkenbare kandidaten.
Den Haag.
Statuten CDA, D66, PvdA, VVD.
Tweede Kamer (2003) Hoofdlijnennotitie nieuw kiesstelsel ‘Naar een sterker
parlement’. Vergaderjaar 2003-2004, 29 356, nr. 1.
ESB 23-9-2005
423