Ontbinding van ontwikkelingshulp binnen de EG
CJ. Jepma, E. Jansen en E. Kamphuis*
H
et grootste deel van de ontwikkelingshulp door EG-landen is gebonden aan de
verplichting het geld te besteden in bet donorland. Deze binding van hulp leidt
totprotectionisme van het nationale bedrijfsleven, hetgeen in strijd is met de
vorming van een Europese markt. Daarnaast leidt binding tot kosten voor de
ontvangers van tien tot twintig procent van de ontvangen hulp. Het vervangen van
het systeem van nationale binding door Europese binding kan deze bezwaren
wegnemen. Dit heeft nauwelijks macro-economische effecten, tenminste als kan
warden voorkomen dat officiele binding door informele binding wordt vervangen.
Het bedrag dat de EG-lidstaten jaarlijks als ontwikkelingshulp (ODA, official development assistance) beschikbaar stellen via bilaterale hulpprogramma’s bedraagt ruim $ 20 mrd1. Volgens de meest recente
cijfers van OESO/DAC is circa 45% van de ODA gebonden ontwikkelingshulp in de zin dat aanbesteding in het donorland aan de ontvanger is opgelegd. Daarnaast is zo’n 5% partieel ontbonden (bijna
alleen ODA uit Nederland), dat wil zeggen dat de
aanbesteding ook kan plaatsvinden in een ontwikkelingsland (zie ook label I)2.
De feitelijke aanbesteding in het donorland op basis
van de eigen bilaterale hulp zal meestal hoger liggen dan de formele bindingsgegevens suggereren,
bij voorbeeld vanwege de door een ontvanger aanvaarde vrijwillige binding of vanwege het concurrentievermogen van de donor. De hieromtrent beschikbare informatie is verbrokkeld, maar suggereert dat
feitelijk ongeveer zestig procent van de bilaterale
ODA naar ons land terugvloeit . Ook voor andere
lidstaten van de Europese Gemeenschap worden
terugvloeiingspercentages tussen de 50 en 70 genoemd . Het lijkt dus redelijk om aan te nemen dat
jaarlijks voor zo’n $ 10-15 mrd. in de landen van de
EG wordt aanbesteed, gefinancierd op basis van de
eigen bilaterale ontwikkelingshulp.
De vraag rijst of met het oog op de interne markt
moet worden overwogen om de nationale binding
van ontwikkelingshulp te verlaten en over te schakelen op een beleid waarin ten hoogste EG-binding is
toegestaan. Immers, nu Europese richtlijnen inzake
overheidsaanbestedingen zijn aanvaard is in feite
het beginsel geaccepteerd dat overheidsaankopen
en -aanbestedingen van werken zoveel mogelijk via
Europese ‘tendering’ moeten worden verricht. De
vraag is of de overheidsbestedingen die op basis
van de bilaterale hulpfondsen worden gefinancierd
de uitzonderingspositie kunnen en moeten behouden, die daar momenteel voor geldt .
Recentelijk heeft het Europese Hof aangegeven dat
de regels omtrent de concurrentieverhoudingen binnen de EG zich kunnen uitstrekken tot de ontwikkelingssamenwerking . De gedachtengang is dat overheidssteun vanwege export naar derde landen indirect kan doorwerken in de Europese concurrentieverhoudingen. Inmiddels is in de EG een discussie
gaande over de verenigbaarheid van de verschillende nationale regimes inzake exportsteun met de bepalingen van de interne markt . Deze heeft er toe
geleid dat de Europese Commissie in de Raad van
ministers van Ontwikkelingssamenwerking van 28
november 1991 heeft aangekondigd na te willen
gaan hoe een voorstel kan worden uitgewerkt ten
einde de communautaire ontbinding van de bilaterale hulp van de lidstaten dichterbij te brengen.
* CJ. Jepma is verbonden aan Economische Faculteit van
de Rijksuniversiteit Groningen en de Open Universiteit,
E. Jansen ten tijde van het onderzoek aan de Stichting IDE,
en E. Kamphuis aan de Open Universiteit. Zij danken M.W.
van der Voet (Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse Zaken) voor
zijn commentaar. Dit artikel geeft een samenvatting van
C J. Jepma, EC-wide untying. Dit rapport is verkrijgbaar bij
de auteur.
1. Internationale Samenwerking, nr. 11-91, biz. 14.
2. OESO, DACadopts revised guiding principles for associated financing and tied, partially tied and untied ODA,
PRESS/A(87)23, Parijs, 1987.
3. CJ. Jepma, Development aid and the Netherlands’ economy, in: M.H. Malek (red.), Contemporary issues in European development aid, Avebury, 1991a, biz. 68-74.
4. CJ. Jepma, The tying of aid, OESO, Development Centre
Studies, Parijs, 1991b, biz. 66-67.
5. COM(90)372 def. SYN 293 van 6 december 1990.
6. Uitspraak van het Hof op 21 maart 1990 in de zaak Belgie versus de Commissie, geval C-142/87.
7. F. Abraham, I. Couwenberg en G. Dewit, Towards an EC
policy on export financing subsidies. Lessons from the
1980s and prospects for future reform, Universiteit van
Leuven, 1991.
Kosten van binding
Welke economische overwegingen spelen in de discussie rond Europese ontbinding een rol? Het klassieke argument tegen binding is dat her in feite een
vorm van protectionisme is. De kans dat nationale
aanbesteding in het verbrokkelde Europa een redelijke mate van concurrentie tussen leveranciers oplevert is gering. Dit kan leiden tot te hoge prijszetting,
ongunstige leveringsvoorwaarden, het steunen van
onrendabele produktie en verspilling vanwege ‘rentseeking’ door het betrokken bedrijfsleven, adviesbureaus, en dergelijke. Soms ontstaan wederzijdse afhankelijkheidsrelaties: het bedrijf gaat rekenen op
de overheidsopdrachten en de overheid op het gemak van een vast contact.
Dit alles leidt tot (maatschappelijke) kosten. Een
deel van deze kosten slaat neer bij de overheid. Om
te bepalen hoe hoog deze kosten voor de overheid
zijn, kan gebruik worden gemaakt van de uitkomsten van de z.g. Cecchini-studie. In deze studie is
een poging gedaan om de kosten van hulpaanbestedingen te bepalen. Daarbij werden directe prijseffecten en dynamische effecten onderscheiden en werd
er rekening mee gehouden dat niet alle overheidsaanbestedingen geschikt zijn voor Europese ‘tender’procedures8. Gebruikmakend van deze uitkomsten
kan worden berekend dat de effectiviteit van de
hulpbudgetten van de EG-donoren vanwege de nationale aanbesteding vermindert met zo’n driekwart
tot een miljard ecu per jaar.
Dit bedrag kan men zien als een ondersteuning van
overheden aan hun bedrijfsleven, die ofwel aan de
afnemers wordt doorgegeven, ofwel binnen het bedrijfsleven blijft hangen. Voor het ontwikkelingsbeleid is van belang in hoeverre de exportondersteuning aan de ontvangers wordt doorgegeven. Dit
bepaalt irnmers mede het effect van de hulp voor de
ontvanger. De mate waarin dit gebeurt zal echter
niet groot zijn. Als de exportsteun via binding vooral naar internationaal concurrerende binnenlandse
ondernemingen gaat, zoals meestal het geval lijkt te
zijn , is het doorgeven van de subsidie aan de afnemer meestal niet nodig. Als het juist naar de zwakke
sectoren gaat, zal het meestal niet mogelijk zijn.
Over de kosten van binding voor de ontvanger zijn
diverse studies verschenen °, maar het is moeilijk
om op basis hiervan algemene uitspraken te doen.
Kostenvergelijking is moeilijk omdat de geleverde
goederen en diensten zelden homogeen zijn. Men
komt voor moeilijke afwegingen tussen prijs en kwaliteitskenmerken te staan; verschillen in de overige
leverantievoorwaarden compliceren de mogelijkheden tot internationale vergelijking nog verder.
Voorts is vaak sprake van indirecte kosten, bij voorbeeld doordat het geleverde niet voldoet aan de
prioriteiten van de ontvanger, door een gebrekkige
aansluiting bij de lokale kennis en kunde, door onvoldoende aandacht voor onderhoud, enzovoort.
Indicaties omtrent de (directe) kosten van binding
voor de ontvanger varieren tussen de 10 en 20%J .
Hanteert men dit als uitgangspunt en past men dit
toe op de bilaterale hulp van EG-lidstaten, dan kan
men een schatting maken van de kosten van binding voor de ontvangers. Daaruit blijkt dat:
– de jaarlijkse directe kosten vanwege binding van
de bilaterale EG-hulp voor de ontvangers vermoedelijk ruim een miljard ecu bedragen;
ESB 19-2-1992
– de binding de reele waarde van de bilaterale hulp
van de lidstaten met een kleine 10% vermindert;
en
– dat het nationaal inkomen van de ontvangers
(exclusief enige grote landen als China, Indonesie, Turkije, India en Nigeria) door de binding
ongeveer 0,3% daalt.
Doordat de hierboven vermelde kosten voor de
overheden ruwweg overeenkomen met de kosten
voor de ontvangers wordt althans de suggestie gewekt dat de aan de bedrijven verleende ondersteuning niet aan de ontvangers wordt doorgegeven.
Politick draagvlak
Sommigen betogen dat ontbinding uiteindelijk het
hulpvolume vermindert, doordat het politieke draagvlak erdoor wordt aangetast. Men kan zich echter afvragen hoe sterk dit argument is. Keer op keer blijkt
uit enquetes dat de meesten hulp vooral associeren
met liefdadigheid en de bestrijding van menselijke
ellende . Het element van binding lijkt de mensen
nauwelijks te interesseren, voor zover men daarover
al geinformeerd is. Daarom valt moeilijk in te zien
waarom de publieke steun voor de huidige omvang
van de hulp te lijden zou hebben van ontbinding. Integendeel, het publiek lijkt over het algemeen juist
bezwaren te hebben tegen binding, en laat zich in
8. W.S. Atkins, The ‘cost of non-Europe’ in public sector
procurement, Brussel, 1988 en M. Catinat en A. Italianer,
Achievement du marcher interieur- effetsprimaire microeconomiques et mises oeuvre dans les modeles macroeconometriques, Europese Commissie, Brussel, 1988.
9. M.H. Malek, R.S. May en D. Schumacher, A comparative
assessment of the employment consequences of UK and
West German aid, International Review of Applied Economics, 1990, biz. 1-28; W.O. Morrissey, The commercialization of aid: business interests and the UK aid budget 197888, Development Policy Review, jg. 8, nr. 3, biz. 301-322.
10. C.J. Jepma, op.cit., 1991b, biz. 55-64.
11. Vele excessen zijn bekend; een recent geval verscheen
in de Financial Times van 27 november jl. Het betrof een
project in Kenia gefinancierd met Franse gebonden hulp:
“The financing conditions were extremely disadvantageous
for Kenya, and the price was more than double the amount
Kenya’s government would have had to pay in an international competitive tender.”
12. Decima Research Limited, The Canadian public and foreign policy issues, Toronto, 1985; zie ook Informatie Voorlichtingsdienst OS, nr. 21, 11 november 1991.
Tabel 1. Bindingsstatus
van bilaterale
ontwikelingsbulp per donor, 1988, committertngen
(in $ mln.)
Gevolgen voor de export
Welke verschuivingen zouden zich voordoen in de
exportstromen indien alle thans gebonden bilaterale
hulp van de lidstaten voortaan werd aanbesteed via
een Europese ‘tender’-procedure? Om deze vraag te
beantwoorden kan gebruik worden gemaakt van de
verschillen in het regionale patroon van aanbestedingen binnen Europa tussen de met gebonden
hulp gefinancierde export en de export op basis van
‘commerciele’ transacties. Aan de hand daarvan is
een situatie van EG-ontbinding gesimuleerd voor de
jaren 1988-1989 onder de veronderstelling dat de cu-
mulatieve export van de lidstaten te zamen door de
beleidsaanpassing geen wijziging ondergaat .
De belangrijkste uitkomsten die in tabel 3 zijn
Bron: diverse OESO-statlstieken.
. Gebon- de discussie vooral leiden door de (vermeende) beden bulp en
perkte doeltreffendheid van de hulp, deels juist als
export naar 41 gevolg van die binding.
ontwikkettngsIn beleidskringen is bovendien steeds meer het inlanden, 1988
zicht doorgedrongen dat het effect van binding op
(in $ mln.)
de nationale economic gering is: de bijdrage aan de
nationale werkgelegenheid bedraagt vermoedelijk
hooguit enkele tienden van procenten . Immers:
– de omvang van gebonden hulp is gering ten opzichte van de totale economische activiteit (ook
enkele tienden van procenten);
– binding is vooral in het voordeel van kapitaalintensieve ondernemingen die vaak ook anderszins
succesvol zijn op de markten van de ontvangers;
– er is tot op zekere hoogte sprake van fungibiliteit:
de netto uitbreiding van de export valt tegen om-
dat een deel van de met gebonden hulp gefinancierde export toch wel was ontstaan ;
– binding wordt door alle donoren toegepast, zodat
het netto-effect voor het eigen bedrijfsleven beperkt blijft.
Binding als exportsteun
Het voorgaande neemt niet weg dat gebonden hulp
ter financiering van de uitvoer naar ontwikkelingslanden in de jaren tachtig belangrijk aan gewicht
heeft gewonnen. Terwijl in 1981 de ODA ongeveer
27% uitmaakte van de netto financiele stromen van
de OESO-landen naar de ontwikkelingslanden, was
dit aan het einde van de jaren tachtig al 50%. Gedurende die zelfde periode daalden de exportkredieten van zo’n $ 18 mrd. in 1981 naar S 1 mrd. in 1989.
Dit doet vermoeden dat de (gebonden) ontwikkelingshulp geleidelijk de rol van de exportkredieten
is gaan overnemen. Dit is vooral een bezwaar als de
hulp wordt ingezet als ondersteuning van de toch
wel commercieel levensvatbare export. Bezorgdheid hierover heeft dan ook in OESO-verband geleid tot de principiele afwijzing ervan en aanzienlijke verscherping van de aanmeldingsregels in het
geval van exportsteun15.
De betekenis van de hulpactiviteiten voor de financiering van de uitvoer van EG-landen naar ontwikkelingslanden is weergegeven in tabel 2. Daaruit blijkt
dat ongeveer een kwart van de Nederandse uitvoer
naar de 41 voornaamste ontvangers van hulp wordt
gefinancierd op basis van gebonden of partieel ontbonden hulp. Voor de meeste andere Europese landen ligt dat getal iets lager.
weergegeven bevestigen andermaal de indruk dat
de gevolgen voor de donoren van Europese ontbinding van de bilaterale hulp macro-economisch
gezien gering zijn. Voor een land als Nederland
zijn de effecten voor de totale export eigenlijk verwaarloosbaar.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat de werkelijke veranderingen nog geringer zullen zijn omdat in
de gepresenteerde berekening geen rekening gehouden is met de invloed van:
– de fungibiliteit;
– de positieve dynamische effecten die uitgaan van
de vergrote Europese concurrence;
– het feit dat een belangrijk deel van de met hulp
gefinancierde overheidsaanbestedingen niet geschikt is voor Europese ‘tendering’.
Daar staat tegenover dat is verondersteld dat ontvangers geen vrijwillige binding zullen blijven toepassen, of dat andere vormen van informele binding in
stand blijven. De praktijk van de binding levert namelijk als geen andere mogelijkheden op om via stilzwijgende deals tussen nationale overheden en nationale bedrijven en adviesbureaus nationale aanbesteding tot stand te brengen, zonder dat de noodzaak tot dit laatste formeel kan worden getraceerd.
Indien informele bindingspraktijken in uiteenlopende mate in de diverse lidstaten gehandhaafd zouden
blijven, kan dat moeilijk als een stap voorwaarts
worden gezien.
Bovendien moet er rekening mee worden gehouden
dat in een systeem van Europese ‘tendering’ de feitelijke aanbesteding niet altijd evenredig aan de inter13. Malek, May en Schumacher, op.cit., 1990; voor een analyse van de Nederlandse situatie zie CJ. Jepma, H. de
Haan en M.C. Quist (red.), Ontwikkelingshulp en bet Nederlandse bedrijfsleven, Stenfert Kroese, Leiden, 1984.
14. Voor een literatuuroverzicht, zie CJ. Jepma, op.cit.,
1991b, biz. 42-46.
15. OESO, The export credit financing systems in OECD
member countries, Parijs, 1990, biz. 263-284 en OESO, persbericht van november 1991 over het ‘Helsinki-pakket’.
16. In de simulatie zijn 8 donoren, 41 ontvangers, 10 goederengroepen en 7 bestemmingssectoren onderscheiden. Verondersteld is dat per donor sprake was van een zelfde patroon van goederenleveranties per bestemmingssector in
de ontvangende landen, dat de huidige regionale samenstelling van de Europese leveranciers per goederencatego-
rie op basis van commerciele uitvoer overeenkomt met die
welke zou voortvloeien uit de aanbesteding op basis van
EG-ontbinding, maar dat de samenstelling van de bestemmingssectoren van de gezamenlijke EG-hulp in de diverse
ontvangende landen niet verandert.
nationale concurrentieverhoudingen over de Europese lidstaten wordt verspreid. Immers:
– EG-ontbinding werkt enigszins in het voordeel
van landen met een relatief gering hulpvolume
Donor
(zij profiteren mee van de door anderen gefinancierde aanbesteding);
“.!»’•• ,2-‘S
KjiBiir^sigiF- ••*»*• – – •maitgmis
~
“
:/
– EG-ontbinding werkt relatief gunstig door voor
landen met een sterke traditie van commerciele
uitvoer naar ontwikkelingslanden;
– EG-ontbinding is in het voordeel van landen die
een sterke concurrentiepositie hebben opgebouwd ten aanzien van de typische invoerprodukten van de ontvangers (zoals kapitaalgoederen,
404
-2,-‘ : -o,i -^yg§l
– •.. ’31-..
3jtt 😕
. ..
2. Hulp-gefinancierde export naar de ontwikkelingslanden; huidige situatie
‘ ” ” – ‘ ‘ ‘
‘
҉ۢ
•
•- –
chemische produkten en infrastructurele werken);
– EG-ontbinding is in het voordeel van landen die
op creatieve wijze, bij voorbeeld door een herorientatie van hun project- en programmakeuze,
door oneigenlijk gebruik van de procedures, of
anderszins, het regime in hun voordeel trachten
te ontduiken.
. …..,..„ … ….
.,,..,.
6,.S
‘(tf ^SilSMWiipiiiWtS*: Wi’«i:y«e^.*?W^iirtPC’;! – •-• =-vf – .•. •.,;>::=
7. Gevolg van de beleidsaanpassing in procenten van de totale export naar ‘
alle landen.
Dit betekent dat indien men Europese ontbinding
dienen te worden nagegaan in welke mate het nieu- TabelS. Hetge-
zou introduceren of althans zou overgaan tot meer
we systeem wordt ontdoken.
De conclusie moet dan ook zijn dat, afgezien van
specifieke deelbelangen, de macro-economische effecten van binding en ontbinding gering zijn. Het
betreft vooral een politick vraagstuk dat samenhangt met het ‘prisoners dilemma’ van de Europese
besluitvorming: elk land zou worden gestraft voor
eenzijdige ontbinding.
transparante aanbestedingsprocedures alleen een
goede controle (zo mogelijk vooraO op de toepas-
sing van de regels is vereist. Daarnaast zou bij voorbeeld aan de hand van de gegevens over de feitelijke aanbestedingen, moeten worden nagegaan of de
regionale en sectorale patronen ervan min of meer
overeenkomen met de verwachtingen op basis van
de aanbestedingspatronen van niet met gebonden
hulp gefinancierde exportpatronen. Aldus zou ook
Internationalisering van het bedrijfsleven
De vraag is echter of men tegenwoordig de export
van nationale ondernemingen nog effectief via binding kan ondersteunen. In de eerste plaats kan de
internationalisering in het bedrijfsleven er toe leiden
dat het voor ondernemingen ongunstig is indien het
Europese land van waaruit de leverantie plaatsvindt
op voorhand op basis van nationaal beleid vastligt.
Er zijn gevallen bekend waarin een in Nederland gevestigde multinational om ontbinding verzocht ten
einde vanuit een dochteronderneming elders in Eu-
ropa te kunnen leveren . In de tweede plaats kan
steun aan internationaal opererende ondernemingen gemakkelijk weglekken naar buitenlandse leveranciers of afnemers. In de derde plaats biedt een
proces waarin overheden hulpgelden tegen elkaar
inzetten met het oog op de exportconcurrentie van
het eigen bedrijfsleven, uiteindelijk voor niemand
voordelen.
Het bovenstaande overziende bestaan er dus vrij
sterke argumenten voor Europese ontbinding. Toch
dient men ervoor te waken een dergelijk beleid
eventueel te introduceren zonder dit van vrij verre-
gaande waarborgen te voorzien. Dit betekent een
goede controle op de toepassing van de regels en
op het gebruik van vormen van informele of vrijwil-
lige binding.
C J. Jepma
E.Jansen
E. Kamphuis
17. P. Hoebink, Geven is nemen. De Nederlandse ontwikke-
lingshulp aan Tanzania en Sri-Lanka, Stichting DerdeWereld Publikaties, Nijmegen, 1988, biz. 180 e.v.
ESB 19-2-1992
volg van ontbinding op de
export, voor 7
EG-donoren en
41 ontwikkelingslanden,
1988-1989