Omvang en schade subsidies onderschat
Aute ur(s ):
Beers, C.P. (auteur)
Moor, A.P.G., de (auteur)
Cees van Beers is verbonden aan de Technische Universiteit Delft en André de Moor aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4292, pagina 83, 26 januari 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu
Veel milieuschadelijke subsidies zijn indirect, en daardoor slecht zichtbaar. Bovendien zijn ze in de regel inefficiënt. Een pleidooi
voor hervorming.
Subsidieverschaffing is een gangbaar instrument van overheidsbeleid. Jaarlijks worden mondiaal honderden miljarden guldens aan
overheidssubsidies verstrekt aan producenten of consumenten voor het realiseren van bepaalde doelstellingen. Minder bekend is dat
veel subsidies hun doelstellingen niet of nauwelijks realiseren en tegelijkertijd aanleiding geven tot negatieve bijwerkingen op het
milieu. Toch blijven, zelfs ingeval deze ongunstige afruil bekend is, de inefficiënte subsidies bestaan.
Sommige overheden, waaronder de Nederlandse, hebben laten onderzoeken welke milieuschadelijke subsidies zij veroorzaken. Het nadeel
van deze onderzoeken is dat ze alleen gericht zijn op directe subsidies, die duidelijk aan de uitgavenkant van de overheidsbegroting
zichtbaar zijn. Het zijn echtervooral indirecte subsidies (via belastingen, prijzen en reguleringen) die de grootste milieuschade
veroorzaken.
Dit artikel gaat nader in op de omvang en milieuschadelijkheid van indirecte subsidies op mondiaal, Europees en nationaal niveau.
Tevens wordt een antwoord geformuleerd op de vraag waarom deze subsidies blijven voortbestaan.
Om een en ander cijfermatig in kaart te brengen, wordt een ruime definitie van subsidies gehanteerd, namelijk alle maatregelen die
consumentenprijzen beneden- of producentenprijzen boven marktniveau houden, dan wel lagere kosten voor consumenten en
producenten betekenen via directe of indirecte steun 1.
Enige cijfers
Vorig jaar is in opdracht van de Nederlandse overheid een onderzoek uitgevoerd naar overheidssubsidies die schadelijke effecten voor
het milieu kunnen opleveren. Dit onderzoek wijst uit dat van 550 door het Rijk verstrekte directe subsidies er mogelijk 35 milieuschadelijk
zijn 2. Op basis van negen cases wordt geconcludeerd dat de milieueffecten van deze subsidies naar verwachting beperkt zijn. Het betreft
maatregelen zoals de individuele huursubsidie, steun aan regionale weg-infrastructuur en subsidies voor zeescheepsnieuwbouw. Het
onderzoek heeft zich volledig gericht op directe subsidies. Uit ander onderzoek blijkt dat de grootste en meest milieuschadelijke
subsidies indirecte steun betreffen3. Voorbeelden zijn de verplichting voor Duitse energiebedrijven om een deel van hun grondstoffen
van nationale steenkoolmijnen te betrekken , het bewust onder de markt- of kostprijs houden van energie- en waterprijzen in
ontwikkelingslanden, fiscale faciliteiten in de Verenigde Staten om olie- en gasexploratie te stimuleren, of – in Nederland – de vrijstelling
van het grootverbruik van de Regulerende Energie Belasting.
Wereldwijd wordt er 1065 miljard dollar aan (directe en indirecte) subsidies verschaft (zie tabel 1). Dit is gelijk aan het totale bbp van alle
lage inkomenslanden in 1999. Bijna zeventig procent komt op rekening van de OESO-landen.
Tabel 1. Kosten van directe en indirecte overheidssubsidies, 1994-1998, in miljarden dollars
OESO
niet-OESO
primaire sector
landbouw
335
65
water
15
45
bosbouw
5
30
visserij
10
10
mijnbouw
25
5
subtotaal
390
155
energie en secundaire sector
energie
80
160
wegtransport
200
25
industrie
55
nihil
wereld
400
60
35
20
30
545
240
225
55
subtotaal
totaal
idem, in % bbp
335
185
725
340
3.4%
6.3%
520
1065
4.0%
Bron: C. van Beers en A. de Moor, Public subsidies and policy failures, Edward Elgar Publishers, VK, te verschijnen in 2001.
tabel 1 laat zien dat de exploitatie van het natuurlijk leefmilieu zwaar wordt gesubsidieerd. Zestig procent van alle subsidies gaat naar de
milieubelastende sectoren landbouw en energie waarop we ons in het vervolg concentreren.
Landbouw
Landbouw is de zwaarst gesubsidieerde sector ter wereld. Het grootste deel van deze steun vindt plaats in de OESO-landen en bestaat
uit steun via prijsgaranties, betalingen voor braaklegging en inputsubsidies op kunstmest, bestrijdingsmiddelen en dergelijke.
De grootste subsidiegever is de Europese Unie (EU). Het totale bedrag aan overdrachten in 1998 was 142 miljard dollar (zie tabel 2).
Hiervan werd 66 miljard dollar opgehoest door de belastingbetaler (ter financiering van directe inkomenssteun, betalingen uit het
rampenfonds en dergelijke) en 77 miljard door de consument, via hogere voedselprijzen.
Tabel 2. Kosten van landbouwsubsidies, 1998
totaal
subsidies ($ mld)
in % bbp
per hoofd ($)
productiesteun
per boer (1000$)
per ha land ($)
OESOa
EU
Japan
335
142
57
1.4
1.4
1.5
1.2
280
381
449
363
18
215
895
19
21
9826
112
VS
97
19
a. OESO is exclusief de laatst toegetreden leden Hongarije, Korea, Mexico, Polen en Tsjechië.
Bron: C. van Beers en A. de Moor, 2001, op. cit.
Ook Japan was in ’98 een notoire subsidieverschaffer, in relatieve termen (per hoofd, producent en hectare) nog meer dan de EU. De VS
gaven relatief minder subsidies, ofschoon het toch om een bedrag van 97 miljard dollar ging.
Energie
tabel 3 toont dat ook het gebruik van fossiele brandstoffen zwaar wordt gesubsidieerd. Dit leidt tot een directe bijdrage aan de CO2uitstoot. De kunstmatig lage prijs van fossiele brandstoffen betekent tevens een relatief ongunstige prijs en daarmee een belemmering
voor gebruik van hernieuwbare energiebronnen.
Tabel 3. Kosten van energiesubsidies, 1995-98 (in miljarden dollars)
OESO
kolen
olie
gas
subtotaal fossiele brandstoffen
elektriciteit
nucleair
hernieuwbare brandstoffen
niet-betaalde belastingen/rekeningen
totaal
per capita (us $)
niet-oeso
30
19
8
57
a)
16
9
23
33
38
94
48
nihil
nihil
0
82
88
53
52
46
151
48
16
9
20
162
35
totaal
20
244
44
a. Elektriciteitssubsidies in oeso-landen zitten in de fossiele brandstoffen.
Bron: van C. van Beers en A. de Moor, 2001, op. cit.
In de OESO-landen gaat het vooral om producentensubsidies zoals directe steun aan energieproducenten, indirecte subsidies aan de
afnemers van energie, belastingvoordelen (aftrekposten, lagere tarieven, vrijstellingen) en aankoopverplichtingen van bepaalde
energiedragers door nutsbedrijven (Duitsland). In de voormalige communistische landen en de ontwikkelingslanden worden
energiesubsidies meestal aangewend als middel om energieprijzen kunstmatig laag te houden.
Effectiviteit van subsidies
Om te beoordelen of subsidies wel of niet bijdragen aan de maatschappelijke welvaart, moet hun effectiviteit in het bereiken van de
oorspronkelijke doelstellingen worden afgezet tegen de hoge milieukosten.
Een van de belangrijkste doelen voor landbouwsubsidiëring in de OESO-landen is een redelijk inkomen voor de producent. De transfer
efficiëntie van prijssteun in de landbouw van de OESO-landen is gelijk aan 0,2 [4]>860083_n4. Elke extra gulden steun leidt dus tot een
verhoging van het boereninkomen met twintig cent. Met andere woorden, tachtig cent lekt weg in de vorm van hogere inputprijzen, zoals
voor grond, kunstmest en pesticiden. Omdat veel vormen van landbouwsteun zijn gekoppeld aan de productieomvang, ontstaat een
grotere vraag naar landbouwareaal, kunstmest en pesticiden om meer te kunnen produceren. Om schaalvoordelen te realiseren, wordt
monocultuur aantrekkelijk waardoor een grotere kans bestaat op verminderde vruchtbaarheid van grond. Bovendien crëeren
garantieprijzen productieoverschotten die een nieuwe keten van export- en opslagsubsidies uitlokken. De export van overschotten leidt
tot neerwaartse druk op de wereldmarktprijzen, hetgeen de mogelijkheden voor niet-OESO-landen om te exporteren vermindert.
Producenten in deze landen worden daardoor naar goedkopere maar ecologisch fragielere gronden verdreven met als gevolg grotere
milieuschade.
Energiesubsidies worden gegeven met een tweeledig doel. Allereerst als middel om de nationale energievoorziening veilig te stellen. In
de tweede plaats gaat het om stimulering van economische groei en behoud van werkgelegenheid. Met name de doelstelling van
economische groei wordt eerder belemmerd dan gestimuleerd door energiesubsidies. Afschaffing van alle energiesubsidies in de nietoeso-landen kan leiden tot een toename van de mondiale welvaart met 35 miljard dollar [5]>860083_n5. Volgens een recente studie van de
International Energy Agency wordt de economische groei zelfs met 0,7 procent gestimuleerd [6]>860083_n6. De niet-OESO-landen zelf
zouden het meest van deze welvaartsstijging profiteren. Afschaffing van energiesubsidies in de OESO-landen vermindert de CO2uitstoot naar verwachting met 200 miljoen ton [7]>860083_n7. Afschaffing van alle kolensubsidies in de wereld leidt tot een CO2vermindering van acht procent in 2005 [8]>860083_n8. Deze uitkomsten laten zien dat er geen reden is voor het voortbestaan van
subsidies op fossiele brandstoffen.
Belemmeringen tegen subsidiehervorming
Toch blijven indirecte subsidies hardnekkig bestaan vanwege drie soorten belemmeringen.
Economische belemmeringen tegen subsidiehervormingen vloeien voort uit ‘rent-seeking’ gedrag [9]>860083_n9. De ontvanger van een
subsidie past zijn gedrag niet alleen in statische zin aan omdat hij een hogere outputprijs ontvangt of een lagere inputprijs betaalt, maar
ook in dynamische zin omdat hij uit is op zoveel mogelijk subsidie. Zo zal een landbouwproducent besluiten tot meer investeringen in
land en pesticiden bij productieafhankelijke subsidieregelingen. Afschaffing leidt ertoe dat door subsidies uitgelokte investeringen niet
meer rendabel zijn. Subsidies op energiegebruik leiden tot meer investeringen in minder energie-efficiënte kapitaalgoederen. Afschaffing
leidt tot dalende winsten en mogelijk afnemende werkgelegenheid. Er worden ‘lock-in’ mechanismen gecreëerd waardoor de ontvangers
afhankelijk worden van de subsidies; zonder de subsidie kunnen zij hun posities niet handhaven.
Het gevolg is dat politieke belemmeringen worden opgeworpen door potentieel benadeelden van subsidiehervorming. Zij hebben een
prikkel zich te organiseren in lobby groepen (boerenprotest, energielobby, ANWB tegen rekeningrijden) die politieke druk uitoefenen om
de steun te behouden [10]>860083_n10. De kosten van subsidies liggen meestal bij belastingbetalers en consumenten die zich door de
groepsomvang en hun heterogeniteit slecht kunnen organiseren en de kosten onvoldoende zichtbaar kunnen maken.
Institutionele belemmeringen vloeien voort uit starheden aan de kant van de overheid. Het gaat hier om het geheel van regels uit het
verleden waaraan de overheid is gebonden en welke moeilijk op korte termijn zijn te veranderen. Een voorbeeld is de accijnsvrijstelling op
vliegtuigbrandstof, in 1953 besloten in het raamwerk van de conventie van Chicago. Afschaffing van deze subsidie is moeilijk omdat het
consensus van alle betrokken lidstaten vereist via een nieuwe conferentie of aanpassing van alle bilaterale verdragen.
Nederland
In Nederland is nog weinig bekend omtrent de omvang en milieuschadelijkheid van indirecte subsidies. Wel is een aantal voorbeelden
aan te wijzen, ook al worden deze niet onmiddellijk als zodanig herkend. Zo bestaan er verlaagde tarieven en vrijstellingen van
belastingen waaronder verlaagde tarieven voor de basisindustrie en de vrijstelling van het grootverbruik (onder andere de glastuinbouw)
voor de Regulerende Energie Belasting. Volgens onderzoek belopen deze indirecte subsidies minimaal twaalf miljard gulden [11]
>860083_n11. Conform de redenering uit het eerdergenoemde Nederlandse onderzoek naar directe overheidssubsidies, dat
woonsubsidies zoals de individuele huursubsidie milieuschadelijk kunnen zijn omdat het groter en apart wonen uitlokt [12]>860083_n12,
kan ook de hypotheekrenteaftrek worden genoemd, een indirecte subsidie van jaarlijks twaalf miljard gulden. Voor de landbouw bestaat
een vrije voet bij fosfaat- en stikstofheffingen.
Ook de accijnsteruggave op dieselolie voor transportondernemers afgelopen herfst is een indirecte milieuschadelijke subsidie omdat een
specifieke milieubelastende sector ervan profiteert. Het doel – handhaving van werkgelegenheid in bestaande transportondernemingen is vanuit het oogpunt van economische groei niet te verdedigen omdat het een zeer laagrenderende sector is. Daarnaast lokt het nieuwe
subsidies uit omdat politieke druk van andere sectoren ertoe leidt dat de subsidie zich als een olievlek verspreidt.
Op grond van eerdergenoemd onderzoek in vergelijkbare OESO-landen kunnen in Nederland verder indirecte milieuschadelijke subsidies
worden verwacht in de aluminiumindustrie door fiscale voordelen en zeer gunstige leveringscontracten, en in de energiesector via
gunstige belastingfaciliteiten voor de exploratie en winning van aardgas of via een (kale) gasprijs voor binnenlandse sectoren die lager is
dan de wereldmarktprijs. Onderzoek moet uitwijzen of van dergelijke indirecte subsidiëring in Nederland daadwerkelijk sprake is.
Mogelijke oplossingen
Om milieuschadelijke subsidies af te schaffen of te hervormen is de eerste prioriteit het vergroten van de transparantie van
subsidieregelingen. Het moet duidelijk zijn welke doelen subsidies dienen, wat ze kosten en wat de economische, sociale en
milieueffecten zijn. Dit is een voorwaarde voor een goede en heldere afweging. Tevens vergemakkelijkt het controle door parlement en
maatschappij. Vanuit economisch oogpunt zal het beleid zich met name moeten richten op het loskoppelen van de (indirecte) subsidies
van economische activiteiten. Aangezien maatregelen als minimumprijzen of aftrekposten tot ‘rent-seeking’ en ongewenste
gedragseffecten leiden, moet overheidssteun in de regel niet via belastingfaciliteiten of marktprijzen worden gegeven. Daarnaast is het
nodig dat er voldoende controle op toekomstige subsidies komt en dat tegenwicht tegen politieke druk van lobbygroepen wordt
ingebouwd. Dit kan bijvoorbeeld door een jaarlijkse evaluatie en rapportage van indirecte subsidies aan het parlement [13]>860083_n13,
het inbouwen van een plafond of een maximale periode om subsidies met een open einde karakter te voorkomen. Bij daadwerkelijke
afschaffing van bestaande milieuschadelijke subsidies zal het onontkoombaar zijn subsidieontvangers financiële compensatie te bieden
of werknemers uit de sector te herscholen.
In Nederland moet het onderzoek naar milieuschadelijke subsidies worden verbreed naar indirecte subsidiëring via belastingen, prijzen en
reguleringen. Een goede inventarisatie en een kritische evaluatie zijn een eerste voorwaarde om de transparantie van de Nederlandse
overheidssteun te vergroten
1 Voor details inzake meten en referentieprijzen: zie C. van Beers and A. de Moor, Public subsidies and policy failures, Edward Elgar
Publishers, Cheltenham, United Kingdom, te verschijnen in 2001.
2 Zie R.C.N. Wit, B.A. Leurs. M.D. Davidson en J. van Swigchem, Onderzoek naar milieuschadelijke subsidies, CE, Delft, 2000. Zie ook
brief van VROM aan Tweede Kamer, 22 juni 2000.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)