Omgaan met onzekerheden
Op 3 oktober 1986 hield het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven voor de elfde achtereenvolgende maal een discussiemiddag naar aanleiding van het
verschijnen van de Miljoenennota. Het thema van de
middag, die werd voorgezeten door prof.dr. L.F. van
Muiswinkel, had betrekking op onzekerheden die zich
bij de begrotingsbesluitvorming voordoen. De inleiders, prof. dr. A. Nentjes (hoogleraar aan de Rijksuniversiteit te Groningen), drs. G.H.B. Verberg (directeurgeneraal voor Energie van het Ministerie van Economische Zaken) en drs. N.C.M. van Niekerk (directeur van
het voornoemde instituut) gingen in op verschillende
aspecten van actuele onzekerheden. De inleidingen
zijn in dit nummer van ESB opgenomen. Hieronder
volgt een kort verslag van de discussie.
De discussie naar aanleiding van de inleidingen
wordt geopend door De Wolff. Deze onderschrijft het
betoog van Nentjes. Het spreiden van maatregelen ter
compensatie van de dalende aardgasbaten heeft naar
zijn inzicht een positief effect van 1/2 a 1 °/o op de groei
van het nationaal inkomen. Verberg meent dat een dergelijke spreiding ook plaatsvindt, wat tot uitdrukking
komt in het feit dat het financieringstekort in 1987 zal
stijgen naar 7,6%. Rekening houdend met andere onzekerheden ziet Verberg echter weinig ruimte om de
compenserende maatregelen in het kader van de aardgasbatendaling nog verde’r in de tijd te spreiden dan nu
al gebeurt. Nentjes wijst erop dat de bezuinigingen in
het regeerakkoord voor meer dan de helft in 1987 worden gerealiseerd, hetgeen als een ‘rake klap’ moet
worden gezien. Nentjes pleit ervoor alleen het zekere
deel van de aardgasbatendaling direct te verwerken.
Het onzekere deel kan wellicht met meevallers in latere
jaren – zo deze zich voordoen – worden gecompenseerd. Gezien het negatieve effect van een eenmalige
volledige compensatie zou dit risico moeten worden
genomen.
Zunderdorp benadrukt de risico’s voor de lagere
overheden van het snel reageren op tegenvallers. Het
direct doorgeven van tegenvallers naar de lagere overheden leidt tot een moeilijk beheersbare begroting op
lokaal niveau, en daarmee tot kwaliteitsverlies in het
beleidsproces. De oorzaak hiervan is dat voor de lagere
overheden op dit moment geen ruimte meer aanwezig
is om te anticiperen op tegenvallers. Van Niekerk stelt
dat het verzachten van de gevolgen van bezuinigingsmaatregelen pas mogelijk is indien de voorwaarden
voor het terugkeren naar een structureel begrotingsbeleid vervuld zijn. Anticiperen op tegenvallers is derhalve ook voor de lagere overheden toch gewenst. Daarnaast zou echter een discussie moeten worden gevoerd over de evenredigheid van de verdeling van de
bezuinigingen over het rijk en de lagere overheid.
De Kok heeft waardering voor de inleidingen, maar
mist – zowel in de inleidingen als in het regeerakkoord
en de Miljoenennota – het anticiperen op traceerbare
maatschappelijke ontwikkelingen, bij voorbeeld op
technologisch en demografisch gebied. Van Niekerk
meent dat budgettaire besluitvormers hiervoor kundigheid van buitenaf nodig hebben. In zekere mate wordt
– in ree’le termen – in de begroting wel met ontwikkelingen van deze aard rekening gehouden, getuige de
relatieve ombuigingstaakstelling voor onderwijs en wetenschappen. Of maatschappelijke ontwikkelingen
echter voldoende tot uitdrukking komen, betwijfelt Van
Niekerk evenzeer.
Aansluitend op Zunderdorp wijst Patijn erop dat de
lagere overheden voor hun inkomsten in zo’n grote mate afhankelijk zijn van het rijk, dat de mogelijkheden om
budgettair te anticiperen op tegenvallers zeer gering
zijn. Daarnaast constateert Patijn dat de financiele positie van de lagere overheden al zeer krap is, en dat kortingen op een moment komen dat de begrotingen al zijn
ingediend en verplichtingen kunnen zijn aangegaan.
Patijn bestrijdt de opvatting van Van Niekerk dat bezuinigingen worden doorgevoerd aan de hand van prioriteitenstelling. De doelstelling betreft een bezuinigingsbedrag per departement waarna een invulling binnen
het betreffende begrotingshoofdstuk moet worden gevonden. Van Niekerk stelt dat de discussie over de
hoofdlijnen van de verdeling van de uitgaven over de
verschillende departementen al aan het regeerakkoord
is voorafgegaan. Uit praktische overwegingen gebeurt
dit niet nog eens bij de algemene beschouwingen in het
parlement. Van Niekerk kan zich ten aanzien van de
globale prioriteitsstelling wel verbeteringen voorstellen. Er kan bij voorbeeld worden gedacht aan een discussie in de Ministerraad over de homogene uitgavencategorieen.
Aan Verberg stelt Patijn de vraag op welke wijze de
raming van de aardgasbaten tot stand komt. Verberg
meent dat de afwijkingen van de ramingen en de realisaties acceptabel kunnen worden genoemd. Het opstellen van de ramingen is een ingewikkeld proces,
waarbij rekening moet worden gehouden met vele factoren. Hiertoe wordt overleg gevoerd tussen verschillende afdelingen van het Ministerie van Economische
Zaken, alsmede met het Centraal Planbureau, het Ministerie van Financien, de Gasunie en de oliemaatschappijen. De verschillende belangen zijn derhalve
evenwichtig vertegenwoordigd. Het Internationaal
Energie Agentschap kan instemmen met de gehanteerde ramingen.
Hoi oppert twijfel over de beschrijving die Van Niekerk in zijn inleiding heeft gegeven van het budgettaire
gedrag van de deelnemers aan de begrotingsbesluitvorming. Weliswaar is de gehele collectieve sector met
21/2% ingekrompen, maarde rijksuitgaven zijn daarentegen gestegen. De inkrimping is te danken aan een inkrimping van de sociale-zekerheidssector. Hoi spreekt
van een ‘coalitie’ tussen de minister van Financien en
de ministers van de ‘spending departments’ die ten
koste van de sociale zekerheid zou gaan. Van Niekerk
stelt dat zijn opmerking over het doorbreken van noninterventiegedrag door de stellingname van Hoi wordt
bevestigd. Daarnaast, zo meent Van Niekerk, zou een
analyse zoals Hoi beschrijft veel genuanceerder moeten geschieden. Bij voorbeeld moet als zeer belangrijke
factor de ontwikkeling van de rente-uitgaven worden
bezien. Indien hiermee rekening wordt gehouden zou
het beeld sterk afwijken van het beeld dat Hoi
beschrijft.
H.L. van der Kolk
R.DJ. Nieuwenhuizen