Ombuigingen in de collectieve sector:
zagen in het houten been?
DRS. G. DEN BROEDER – DR. J.A.M. HEIJKE*
Ter rechtvaardiging van de omvangrijke ombuigingen in de collectieve sector wordt in diverse
regeringsnota’s de uitspraak gedaan dat de collectieve sector een ontwrichtende invloed heeft op de
economische ontwikkeling. In dit artikel wordt met behulp van het model AMO-K nagegaan wat de
macro-economische gevolgen zijn van het ombuigingsbeleid. Het blijkt dat de diverse
ombuigingsmaatregelen geheel verschillende effecten hebben. Noch afzonderlijk, noch als pakket
bieden deze maatregelen enig uitzicht op een substantiate verbetering van de economische situatie.
Bovendien blijkt evenwel dat de maatregelen die hieraan nog de grootste bijdrage leveren, de positie
van de economisch zwakkeren sterk benadelen.
Inleiding
,,De verzorgingsstaat is uit zijn voegen gebarsten. De ontwrichtende werking van de collectieve sector op de economic
dient een halt te worden toegeroepen door het weer beheersbaar
maken van de collectieve uitgaven. De overheid dient terug te
treden ten einde ruimte te scheppen voor een opbloei van de in de
verdrukking geraakte marktsector.” Aldus luidt ongeveer het
krachtdadige proza uit diverse regeringsnota’s van de laatste
jaren.
Als men door deze dogmatische redeneerkunst heenkijkt, dan
blijkt de economische gedachtengang die wordt gevolgd ter
rechtvaardiging van het ombuigingsbeleid, niet veel hout te snijden. In het zeer verhelderende eerste deel van hun .ESB-artikel
stellen Groenveld en De Hoog dat er sprake is van, .keynesiaanse
werkloosheid”, verwijzend naar de omvangrijke werkloosheid,
de stagnerende nationale bestedingen, de onderbezetting van de
produktiecapaciteit, de sterke vermindering van het inflatietempo en het omvangrijke overschot op de lopende rekening van de
betalingsbalans. Zij ontkrachten vervolgens alle economische
argumenten die door politici worden aangevoerd ten f aveure van
het bezuinigingsbeleid, concluderend dat in feite een procyclisch beleid wordt gevoerd 1). De overheid golft in belangrijke mate mee met de conjunctuur, zo stellen zij onomwonden.
Vooral de suggestie dat de overheid het bedrijfsleven per se in de
weg zou zitten, wordt vakkundig doorgeprikt. Desalniettemin
wordt het financieel-economische beleid van de overheid thans
duidelijk beheerst door bezuinigingen in de collectieve sector.
De tijd van de uitvoering van grootse nieuwe plannen lijkt voorbij, omdat de daarvoor vereiste uitgaven al snel stuklopen op de
onverbiddelijke grenzen van het financieringstekort.
Bezuinigingen in de collectieve sector zijn niet van vandaag of
gisteren. In het verleden hebben we te maken gehad met de
1 %-operatie en de Bestekkortingen. Als men naar de statistische
gegevens omtrent de ontwikkeling van de collectieve sector in het
verleden kijkt, dan lijkt het evenwel alsof er op het vlak van de
bezuinigingen de facto nog maar weinig is gebeurd. De in figuur
1 weergegeven collectieve-lastendruk, als percentage van het netto nationaal inkomen (NNI), blijkt na een aarzeling in 1978 en in
1982 voortdurend te zijn opgelopen en het tevens weergegeven
financieringstekort, eveneens in procenten van het NNI, blijkt
na 1977 onbelemmerd te zijn gestegen. Met deze gegevens is allerminst aangetoond dat er noch is omgebogen aan de inkomstenzijde, noch aan de uitgavenzijde van de exploitatierekening
van de collectieve sector. Het geschetste verloop vormt veeleer
de weergave van het feit dat ondanks de genoemde maatregelen
de ontwikkeling van de collectieve sector wordt beheerst door
krachten vanuit de marktsector die samenhangen met de vermin836
derde economische groei, zoals de daling van de inkomens en de
explosieve toeneming van het aantal werklozen en andere uitkeringsgerechtigden 2). Het stijgende financieringstekort geeft dus
niet een oorzaak, maar een gevolg van de recessie weer. Over de
macro-economische effecten van de ombuigingen zegt het plaatje overigens helemaal niets.
We weten au fond maar weinig van de gevolgen van de ombuigingsmaatregelen voor de indicatoren waaraan we de toestand
van ‘s lands economic aflezen, zoals de groei van de produktie,
de ontwikkeling en verdeling van de inkomens, het saldo van de
betalingsbalans, de tewerkstelling, de~werkloosheid en, niet te
vergeten, de hoogte van het financieringstekort van de overheid
zelf. Dit klemt des te meer daar in de Miljoenennota 1984 een
fors ombuigingsprogramma werd aangekondigd, zonder dat
evenwel concrete informatie werd verschaft over de te verwachten gevolgen van de diverse te nemen maatregelen. In deze lacune is door het Centraal Planbureau, naar wij weten, slechts in beperkte mate voorzien. Het onlangs verschenen advies van de
Sociaal-Economische Raad over het te voeren sociaal-economische beleid op de middellange termijn bevat CPB-prognoses
over de sociaal-economische situatie in de komende jaren bij uitvoering van de kabinetsplannen. Omdat een berekening zonder
deze plannen ontbreekt, kan helaas geen enkele conclusie worden getrokken ten aanzien van de effectiviteit van het beleid, afgezien van de indruk dat het ons in elk geval niet voor het einde
van de kabinetsperiode uit de misere helpt (maar zou die groter
of kleiner zijn zonder het ombuigingsbeleid, dat is de vraag).
Hoewel (of juist omdat?) de voorspellingen van het CPB niet
verder reiken dan 1987, klampt men zich nogal eens vast aan het
idee dat er op langere termijn wel resultaten merkbaar zullen
worden. In een recent £S,B-artikel werd door een drietal onderzoekers van de Erasmus Universiteit verder gekeken dan de lopende kabinetsperiode 3). Zij berekenden de effecten van enkele
* De auteurs zijn respectievelijk als medewerker en als hoofd van de afdeling Arbeidsmarktonderzoek verbonden aan het Nederlands Economisch Instituut. Zij zijn dank verschuldigd aan drs. J. de Koning, medewerker van bovengenoemde afdeling, voor het geven van commentaar op
een eerdere versie van dit artikel.
1) K. Groenveld en J.A. de Hoog, Over politick en economie, ESB, 27
juni 1984, biz. 572-576.
2) Vgl. b.v. de analyse van de ontwikkeling van de overheidsfinancien
door F.W.M. Pallada, Sanering van de overheidsfinancien: herstelbeleid
of symptoombestrijding?, ESB, 1 februari 1984, biz. 108-111.
3) J.C. Siebrand, N. vander Windt en J.H. deGroene, Bezuinigen of bezinnen. Een verkenning van de Nederlandse beleidsruimte op middellange termijn, ESB, 22 augustus 1984, biz. 760-765.
Figuur 1. Collectieve lastendruk en financieringstekort a)
COMMISSIE VAN ADVIES
Onlangs is in het leven geroepen de Commissie
van Advies van ESB. De Commissie van Advies
heeft tot taak de Redactie van ESB van advies te
dienen over het gevoerde en te voeren redactionele
beleid. De verwachting is dat de adviezen van de
Commissie er toe bij kunnen dragen de kwaliteit
van ESB op een zo hoog mogelijk niveau te houden.
In de Commissie van Advies hebben zitting: dr.
J.E. Andriessen, dr. J.J. van Duijn, prof. dr.
H.W. de Jong, prof. dr. P. Korteweg, prof. ir. Th.
Quene en dr. A. van der Zwan.
1976
1977
1978
1979
Jaren
a) Samengesleld uit Centraal Economisch Plan 1983, CPB.
Bron: SER, Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1984-1987,
1984.
overheidsmaatregelen voor de periode 1985-1994. Inderdaad
bleken de effecten op de lange termijn nogal eens af te wijken
van die op de korte termijn. De door hen beschouwde ombuigingsmaatregelen waren evenwel vrij globaal gedefinieerd en
dekten niet volledig de plannen uit de Miljoenennota 1984.
In aansluiting op het voorgaande zullen wij, aan de vooravond van de miljarden-dinsdag in September, enkele macroeconomische prognoses presenteren die wij met behulp van het
model AMO-K van het Nederlands Economisch Instituut hebben opgesteld ten aanzien van de ombuigingsmaatregelen die het
kabinet zich had voorgenomen bij gelegenheid van de Miljoenennota 1984. Ten aanzien van de technische bijzonderheden
van de uitgevoerde berekeningen zullen we heel summier zijn;
voor details verwijzen we de geinteresseerde lezer naar het oor-
voorwaarden” gereserveerd, die bij invulling met loonmatiging
de 10% in drie jaar kan volmaken. Het gaat dan om f. 6,6 mrd.
(in prijzen van 1983). Wij zijn bij onze berekeningen van deze
mogelijkheid uitgegaan.
b. Personeelsreductie bij de rijksoverheid
Waar de lagere overheden door verlaging van hun toelagen op
indirecte wijze tot vermindering van hun arbeidsvolume worden
gebracht, is voor de rijksoverheid (welke ongeveer 90.000 arbeidsplaatsen omvat) de zogenaamde 2%-operatie van start gegaan. Ook van deze maatregel ligt het afronden van een driejarenplan in het verschiet (5.400 arbeidsplaatsen minder dus); zij
blijft niettemin verreweg de minst omvangrijke van de hier onderscheiden beleidsmaatregelen (f.0,3 mrd.). Men verwacht
overigens dat deze inkrimping door ,,natuurlijk verloop” tot
stand kan worden gebracht.
spronkelijke NEI-rapport waaraan de te presenteren berekenin-
c. Ombuigingen op de rijksbegroting
gen zijn ontleend 4).
Afgezien van het feit dat wij gebruik hebben gemaakt van een
ander model dan het CPB, zijn er twee nieuwe elementen in het
spel. Ten eerste geven wij zowel de ontwikkelingen zonder als
met de ombuigingsmaatregelen, zodat de invloed van dit deel
Deze ombuigingen-in-enge-zin behelzen het snijden in de uitgaven – en deels het opvoeren van de inningen – van de ministeries, die overigens niet alle evenredig worden getroffen. Onder de veelheid aan posten komen we tegen: de groepsgrootte-
van het kabinetsbeleid precies zichtbaar wordt. Dit doen wij
maatregelen in het onderwijs (f. 688 mln.), de vermindering van
stukje bij beetje door van elk van de onderscheiden maatregelen
de effecten apart weer te geven. Daarna geven wij de resultaten
van het pakket maatregelen als geheel weer. Ten tweede hebben
wij ook de effecten op de middellange termijn berekend (19881992), zodat aan speculaties over de resultaten na de huidige kabinetsperiode tegemoet kan worden gekomen.
de studiefinancieringsbijdrage (f. 465 mln.), het openbaar vervoer (f. 330 mln.), de verlaging van de uitkeringen aan werkloze
jeugdigen (f. 315 mln.) en de verhoging van de benzine-accijns
(f. 170 mln.), terwijl meer dan f. 1 mrd. wordt doorgeschoven
naar gemeenten en provincies. Ongeveer de helft van de ombuigingen op de rijksbegroting (ruim f. 3 mrd.) moet in 1984 worden
gerealiseerd.
De maatregelen
de jaren 1984 t/m 1986, onderscheiden naar aard. Hoe de in de
Miljoenennota 1984 vermelde posten precies zijn toegedeeld
voor de variabelen van het model staat vermeld in het onderzoeksrapport. Er zijn inmiddels reeds vele amendementen en
aanvullingen ter kabinetstafel gekomen, zodat de weergegeven
cijfers enigermate zijn achterhaald; dit geldt uiteraard niet voor
de indicaties die uit onze ef fectberekeningen volgen. We zijn dan
ook blijven uitgaan van de (vorige) Miljoenennota.
Tabel 1 geeft een overzicht van de bezuinigingsplannen voor
De door het kabinet in de Miljoenennota 1984 aangekondigde
ombuigingen bestrijken een breed terrein. Omdat in hun aard
verschillende bezuinigingen ongetwijfeld ook verschillende effecten zullen sorteren, hebben wij in onze berekeningen, zoals
hierboven is aangegeven, niet alleen het totale pakket aan ombuigingen beschouwd, maar ook diverse onderdelen apart. De
verscheidene soorten van maatregelen kunnen zo elk op hun merites worden beoordeeld. We onderscheiden de volgende maatregelen.
a. Loonmatiging in de collectieve sector
In welke mate in werkelijkheid van dit instrument gebruik zal
d. Sociale zekerheid, arbeidsvoorwaarden en volksgezondheid
De Interdepartementale Commissie inzake Coordinatie en
Kostenbeheersing (ICCK) heeft op de bovengenoemde terreinen
bezuinigingslijnen uitgezet die de ombuigingen op de rijksbegroting in omvang nog overtreffen. Omdat de meeste sociale-
(zou) worden gemaakt staat (stond) nog niet definitief vast.
Voorzien was alleen nog een inlevering van 3!/2% in het jaar
1984, die na harde onderhandelingen uiteindelijk werd teruggebracht tot 3%. Wat er in 1985 en 1986 gaat gebeuren valt nog te
bezien; het gevaar van nieuwe stakingen bij voortgaande inlevering van de genoemde omvang moet ree’el worden geacht. Niettemin is er voor deze jaren een ,,additionele taakstelling arbeidsESB 12-9-1984
4) G. den Breeder en J.A.M. Heijke, Ombuigingen in de collectieve sector 1984-1986. De macro-economische effecten op korte en middellange
termijn van een aantal overheidsmaatregelen, Nederlands Economisch
Instituut, Rotterdam, maart 1984. Dit rapport werd samengesteld in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
837
Tabel I. Ombuigingen op de rijksbegroting (gecumuleerde be-
De gevolgen
dragen in miljoenen guldens)
zekerheidsuitkeringen via het omslagstelsel door premies wor-
De moderne staatshuishouding is te complex om de gevolgen
van de genoemde ombuigingsmaatregelen te kunnen berekenen
aan de hand van partiele analyses. Een macro-economisch model waarin is getracht op basis van empirische gegevens de
bestaande economische verbanden op te sporen eri in wiskundige
vorm te gieten, maakt het in principe mogelijk de gevolgen van
overheidsmaatregelen te berekenen, zonder dat er belangrijke
doorwerkingen in de economic worden verwaarloosd. Uiteraard
staat of valt de waarde van ook dit analyse-instrument met de
veronderstelling dat de verbanden die voor het verleden zijn geconstateerd, ook voor de toekomst zullen gelden.
Het NEI-model AMO-K dat wij voor onze berekeningen hebben gebruikt, is gebaseerd op gegevens tot en met 1979, dus inclusief het begin van de recessie 5). Het bevat elementen als de
onevenwichtigheid op de arbeidsmarkt, de benuttingsgraad van
den gedekt, is de directe opbrengst van deze maatregelen voor de
de produktiecapaciteit en een gedetailleerd arbeidsaanbodblok.
overheid slechts partieel. Bij de berekeningen zijn we er van uitgegaan dat de verlaging van de sociale-zekerheidsuitkeringen die
in principe door premies worden gedekt, resulteert in lagere premiepercentages.
De verlaging van de minimum-uitkeringen wordt met de hierop volgende beleidsmaatregel (e) apart beschouwd. De overige
maatregelen onder d, in totaal f. 4 mrd., betref fen onder meer de
verlaging van de bovenminimale uitkeringen WW, WWV en
WAO tot 70% van de relevante loonvoet (bijna f. 1,6 mrd.), daling van ziekte- en verzorgingsuitkeringen (ruim f. 1,2 mrd.) en
een nog nader in te vullen post die onder meer salarisherzieningen omvat (f. 490 mln.). De ombuigingen op het ICCK-terrein,
samengevat in label 2, moeten in twee jaar gerealiseerd zijn.
Hierdoor is het in beginsel mogelijk diverse situaties met het model te beschrijven, dus naast hoogconjunctuur ook klassieke,
keynesiaanse en frictiewerkloosheid. Lange-termijnaspecten zoals het tempo van de technologische ontwikkeling en de bevol-
1984
1985
1986
476
546
1.439
1.055
516
627
2.129
1.511
667
150
250
863
745
365
Betreft
Arbeidsplaatsen overheid
Overheidsbestedingen
Saldo overdrachten aan gezinnen
Indirecte belastingen minus kostprijsverlagende
subsidies
Belasting op winst- en overig inkomen
50
260
403
156
192
Autonome ombuigingen
572
868
Ombuigingen WVC
3.162
4.434
6.245
Totaal
Tabel 2. Ombuigingen op het ICCK-terrein (gecumuleerde bedragen in miljoenen guldens)
1984
1985
180
150
580
615
405
225
125
180
490
240
255
1.075
240
615
405
225
175
275
490
Uitkeringen AOW en AWW
Kinderbijslag
Uitkeringen arbeidsongeschiktheid
Uitkeringen werkloosheidswet
Uitkeringen ziekenfonds
Uitkeringen overige ziektekostenverzekeringen
Uitkeringen AWBZ
Misbruik en fraude
WWV en andere overdrachten
Arbeidsvoorwaarden
3.075
3.995
Totaal
125
Betreft
e. Verlaging minima
Niet alleen de bovenminimale uitkeringen, maar ook de minimum-uitkeringen gaan omlaag, evenals het bijstandsniveau en
het minimumloon. Hdfewel er geen overeenstemming lijkt te zijn
of deze ingreep nu wel of niet gekoppeld is aan de loonmatiging
in de collectieve sector, hebben wij ook hier de situatie beschouwd dat de volledige verlaging met 10% in drie jaar wordt
gerealiseerd. Hiermee is een bedrag van ongeveer f. 6 mrd. gemoeid.
Het sociaal-economische beleid van het kabinet omvat meer
dan alleen de ombuigingen. Er worden diverse werkgelegenheidsmaatregelen getroffen, waaronder een zeer beperkte verkorting van de arbeidsduur bij de overheid, de BTW-tarieven
zijn verhoogd, er is sprake van deregulering, enzovoorts. Financieel-economisch zijn de in dit artikel beschouwde ombuigingen
echter verreweg het omvangrijkst. Hoewel het kabinet er op rekent dat de andere maatregelen eveneens macro-economische effecten zullen sorteren, valt over de aard en de omvang daarvan
voorlopig nog weinig te zeggen (uitzonderingen daargelaten, zoals de BTW-verhoging). Wij hebben ons daarom beperkt tot de
macro-economische effecten van de genoemde ombuigingsmaatregelen.
838
kingsgroei zijn echter nog als gegeven beschouwd.
Evenals het CPB, zijn wij bij de modelberekeningen op een
tweetal punten tegemoetgekomen aan de visie van het kabinet.
Wij zijn er van uitgegaan dat, ondanks het feit dat de kapitaalmarkt reeds ruim is, een verlaging van het financieringstekort de
particuliere investeringen (en consumptie) opkrikt; de mate en
het tempo waarin dit gebeurt zijn bij benadering uit FREIA, het
middellange-termijnmodel van het CPB 6), overgenomen
(AMO-K, dat primair als arbeidsmarktmodel is ontwikkeld, bevat zelf geen monetaire sector). Daarnaast hebben wij verondersteld dat een stijging van het betalingsbalansoverschot niet
tot repercussies leidt via bij voorbeeld de wisselkoers.
Welhaast ten overvloede wijzen we er op dat AMO-K, zoals
overigens elk model, slechts een stilering vormt van de werkelijkheid. Aan de te presenteren resultaten van de berekeningen kan
daarom geen absolute autoriteit worden toegekend. Wel achten
wij ze voldoende indicatief om aan te geven waar de sterke en
zwakke punten van de beschouwde ombuigingsmaatregelen liggen.
Basisvariant
Een beleidsimpuls kan onder verschillende economische omstandigheden verschillende effecten sorteren, een verschijnsel
dat door AMO-K kan worden beschreven. Daarom is voor het
berekenen van de gevolgen van het ombuigingsbeleid de nodige
aandacht besteed aan het inschatten van de belangrijke exogenen als technologic en wereldhandel. Als referentiekader voor de
ef fectberekeningen beschouwen we de variant met, .neutraal beleid”, dat wil zeggen zonder de voorgenomen ombuigingen. Tegen de jaarwisseling zijn de jongste gegevens ingevoerd (inclusief
de MEV-voorspellingen van enkele exogenen). Ten aanzien van
het toekomstig verloop van de exogenen werd aangenomen dat
eventuele trends zich zouden voortzetten. ,,Neutraal beleid”
werd gedefinieerd als het constant houden van de overheidsinstrumenten (arbeidsvolume overheid, lastendruk, relatieve
loonontwikkeling enz.) op de laatst bekende waarde, zijnde de
voorlopige realisaties van 1983. De door ons gemaakte veron-
5) Zie voor een volledige beschrijving van dit model: J.A.M. Heijke, J.
de Koning, R. J.M. Maas en G. den Breeder, AMO-K: een arbeidsmarkt-
model met twee categorieen arbeid, Nederlands Economisch Instituut,
Rotterdam, 1982 en voor enkele wijzigingen: G. den Broeder, AMO-K
82-12, Tussenrapport inzake de verdere ontwikkeling van het arbeidsmarktmodel, Nederlands Economisch Instituut, Rotterdam, September
1983. Het model is sedertdien nog slechts op een aantal detailpunten gewijzigd. Met AMO-K zijn reeds berekeningen gemaakt tot en met het jaar
2000. Zie hiervoor: G. den Broeder, J.A.M. Heijke en J. de Koning, De
arbeidsmarkt tot 2000: een verdelingsvraagstuk (I en II), ESB, 2 en 9 november 1983, biz. 1004-1019 en 1036-1042.
6) Centraal Planbureau, FREIA. Een macro-economisch model voor de
middellange termijn, Monografie 25, Den Haag, november 1983.
derstellingen wijken niet veel af van die welke door het CPB zijn
gemaakt ten behoeve van eerder genoemde middellange-lermijnraming, waarbij een ,,hoge” en een ,,lage” variant werden
onderscheiden. De raming van de wereldhandelsontwikkeling
mag aan de voorzichtige kant worden genoemd. Wat de buitenlandse prijzen betreft wijken wij lets naar boven af; het CPB verwacht in de ,,lage” variant zelfs een nullijn. Tabel 3 vat de belangrijkste uitgangspunten samen.
De belangrijkste resultaten van de basisvariant staan in label 4
weergegeven. De uitkomsten wijken weinig af van die welke werden gevonden bij een vroegere toekomstprognose 7). Het verkregen beeld is weinig rooskleurig. Zonder het ombuigingsbeleid
trekt de economische groei iets aan, zij het onvoldoende om een
verdere teruggang van de tewerkstelling te voorkomen. Doordat
het aanbod blijft toenemen, stijgt de werkloosheid op middellange termijn tot anderhalf miljoen. Door het pas-op-de-plaats
maken met de uitgaven zou het financieringstekort van de over-
heid niet verder hoeven op te lopen, maar wel jaarlijks hoog
blijven.
Tabel 3. Het verloop van enkele belangrijke exogenen
Tabel 4. Basisvariant
1979-1983
1983-1987
1987-1992
procentuele mutaties per jaar
Produktie bedrijven a)b)
-0,25
2,5
Investeringen in outillage b)
-1,75
– ,5
5,25
1,75
4
0,25
3
Particuliere consumptie
Export goederen
Netto beschikbaar loon (reeel)
Prijspeil particuliere consumptie
-5,25
5,5
1979
2,25
4,75
1,5
3,5
0,5
4,75
1987
1983
1992
niveaus
Benuttingsgraad
produktiecapaciteit (%)
Tewerkstelling (arbeidsjaren x
1.000)
Werkloosheid c) (arbeidsjaren x
1.000)
Arbeidsaanbod (arbeidsjaren x
1.000)
95
4.767
248
5.015
88
89,25
89,75
4.530
4.320
4.200
690
1.160
1.500
5.220
5.480
5.700
Arbeidsreserve binnen bedrijven
1972- 1977- 1982- 1983- 1984- 19871977 1982 1983 1984 1987 1992
(arbeidsjaren x 1.000)
Financieringssaldo (% NNI) d)
167
– 5,75
Saldo lopende rekening (% NNI)
h25
276
-11
3,75
151
– 10,75
4
162
9,25
4,75
procentuele mutaties per jaar
a) Bruto toegevoegde waarde tegen factorkosten.
4
9,5
10,5
Wereldhandel (volume)
Concurrerende uitvoerprijs
Invoerprijs
Aardgasproduktie (volume)
Bestedingen overheid (volume) a)
Loonvoet overheid t.o.v. bedrijven
1972
3,5
9,5
8
10,5
0
-1
-6
-2
1,5
1
1
-6
0,5
-3,5
1977
1982
1983
-1,5
3
5
5
-4
0
0
4
3
2
3,5
3
-4
0
0
3,5
-4
1984
1987
1992
0
0
niveaus
Arbeidstijd arbeiders
(uren p.w.)
Arbeidstijd employes
(uren p.w.)
Arbeidsvolume overheid
(arbeidsjaren x 1.000)
terium van ten tninste 25 uur per week.
d) Netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
aangetrokken arbeidsaanbod doet de werkloosheid op korte termijn stijgen. De tewerkstelling daalt aanvankelijk, maar komt
op lange termijn toch iets hoger uit.
b. Personeelsreductie
43,6
41,4
41,0
40,8
40,6
40,0
39,0
41,1
40,3
40,1
39,9 .39,7
39,1
38,1
601
668
723
721
721
721
721
Loonbelastingdruk
(% belastbaar loon)
Winstbelastingdruk
(% winst b))
Indirecte-belastingdruk (%)
Premie-aandeel gezinnen (%)
Overdrachten aan gezinnen
(% NNI)
b) Excl. de aardgassector.
c) Volgens deoudedefinitie, d.w.z. het aantal personen die o.a. voldoen aan het cri-
18,5
23,5
27
27,5
27,5
27,5
27,5
39
15
56,5
39
14
56
35
13
59,5
31
31
13
61,5
31
13
61,5
61,5
31
13
61,5
6,3
6,0
6,0
6,0
13
Deze maatregel geeft soortgelijke resultaten als de loonmatiging (zij het in geringere omvang). Wel is nu een naar verhouding
ongunstig effect op de arbeidsmarkt zichtbaar. De doorwerking
naar de werkloosheid is op korte termijn 90% en op middellange
termijn 80%.
c. Rijksbegroting
We zullen nu eerst de vijf onderscheiden beleidsmaatregelen
de revue laten passeren. In aansluiting daarop komt het pakket
als totaal aan de orde. De resultaten van de berekeningen zijn
weergegeven in label 5. De berekende effecten zijn uitgedrukl in
Het snoeien in de overheidsuitgaven komt in de particuliere
sector hard aan. De gevolgen van deze maatregel verhouden zich
over het algemeen ongunstig ten opzichte van die van de loonmatiging. Kennelijk is er hier sprake van een belangrijk uitstralingseffect. Het terugbrengen van het financieringstekort met 1 procentpunt brengt een daling van de produktie van 1% en een slijging van de werkloosheid met 30.000 a 40.000 arbeidsjaren teweeg. Omdat de prijzen nu niet dalen (deels ook het gevolg van
de stijging van de indirecte belastingen) staat er tegenover de gedaalde koopkracht geen hogere export; wel daalt de goedereninvoer. Door de veronderstelde gunstige doorwerking van de kapitaalmarktverruiming zijn de resultaten op middellange termijn
wel iets beter, maar van een omslag is geen sprake. Voor inves-
verschillen len opzichle van de basisvarianl. De resullaten zijn
, teerders blijven kennelijk de (gedaalde) afzetverwachtingen het
3,5
5,9
6,7
a) Netto materiele consumptie, investeringen en woningbouw.
b) Inclusief de rentedaling door de overheid en het saldo kapitaalopbrengsten met
het buitenland, maar exclusief overheidsdeelnemingen en het toegerekend loon
van zelfstandigen.
Beleidseffecten
steeds voor twee jaren weergegeven, namelijk 1987, vlak na afloop van de maalregel, en 1992, aan hel einde van de beschouwde periode.
a. Loonmaliging
Van deze maalregel, die belrekking heefl op de gehele colleclieve sector (waarvan de overheid qua arbeidsvolume 60% uitmaakl), zijn zoals le verwachlen viel de direcle gevolgen goed
zichtbaar. Het financieringssaldo verbelert, maar de koopkracht daalt. Hel model geefl echler ook nutlige informalie omtrent de doorwerking van het een en ander. Vanwege het deflaloire karakler van de loonmaliging irekt de export wat aan, zodal er geen sprake is van produklieverlies. Dil voordeel blijkl ten
goede te komen aan de producenlen; de consumenlen schielen er
niels mee op en houden hun koopkrachlverlies. Het daardoor
ESB 12-9-1984
belangrijkste richtsnoer.
d. Sociale zekerheid
Deze variant laat een geheel ander beeld zien. Het bedrijfsleven profiteert ten voile van de lastenverlichting, evenals de overheid en de werkenden. Benuttingsgraad en arbeidsproduktiviteit
nemen toe; vooral op middellange termijn stijgt de tewerkstelling en daalt de werkloosheid. Het is alleen jammer dat de gewonnen produktie linea recta naar het buitenland verdwijnt, terwijl de uitkeringsgerechtigden zoveel moeten inleveren dat de totale particuliere consumptie blijvend met 1% zakt.
7) G. den Breeder, J.A.M. Heijke en J. de Koning, op. cit., 1983.
839
Tabel 5. Voorgenomen ombuigingen, effecten op korte en middellange termijn
1
10% loonmatiging collectieve sector
2
6% personeelsreductie
rijksoverheid
3
Ombuigingen
rijksbegroting
4
Ombuigingen
ICCK-terrein
5
10% verlaging
1 t/m5
pakket
uitkeringen en
sociale minima
1987
a
Produktie bedrijven ‘”)
,,
„
1987
1992
1987
1992
1987
1992
1987
1992
1987
1992
-0,3
1,5
-3,0
(volume, % has)
Investeringen in outillage ®’
Particuliere consumptie
1992
0,5
3,2
-2,7
2,0
0,0
0,1
-0,1
0,1
0,0
-1,2
-1,8
-2,0
-0,2
-1,0
2,0
0,6
0,5
3,3
-1,0
-1,9
0,9
-0,8
-1,8
-0,1
-1,4
1,4
3,0
-0,2
0,0
0,0
-0,1
0,0
0,0
2,7
1,0
1,4
3,1
-1,9
1,9
0,0
0,1
3,8
-1,8
3,0
0,8
2,2
5,3
-7,7
4,8
-2,3
9,1
-7,0
7,4
0,1
Export goederen
„
Import goederen
,,
1,2
-1,0
(% has)
-1,2
-1,7
0,0
-0,1
0,2
0,4
-1,8
-2,6
-2,0
-2,9
-4,7
-6,7
-5,0
-5,7
-7,2
-5,8
-6,2
-0,1
-0,1
-0,2
-0,1
-0,1
-0,2
0,1
-0,1
-0,7
0,2
0,0
-0,7
-2,1
-1,4
1,0
-3,0
-2,1
-3,1
-2,0
1,6
-8,7
-8,0
-5,4
-11,1
-9,9
0,9
-2,0
-1,1
1,5
0,0
0,2
-0,2
0,0
0,0
0,0
-0,4
-0,2
-0,2
-0,2
0,4
0,5
0,1
0,2
0,4
0,4
0,1
0,2
0,4
0,9
-0,2
0,0
-17,7
17,2
4,8
22,0
1,8
-5,1
-47,9
38,4
-9,5
-9,1
16,8
-15,6
1,2
-7,2
42,4
-36,2
6,2
5,5
13,7
-1,3
-0,4
-38,6
33,7
-4,8
-0,8
40,6
4,3
-0,7
2,8
0,0
0,0
0,0
-0,1
0,0
-0,1
-0,3
-0,2
-0,1
-0,4
-0,3
0,3
0,7
-1,3
-0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,1
0,1
0,3
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
1,1
1,1
1,3
1,0
0,7
0,4
Prijspeil part, consumptie
Loonkosten per werknemer CW
Bruto loon <*)
Netto beschikbaar loon d)
b
Benuttingsgraad ‘
Arbeidsproduktiviteit “)
(% prod.cap., Abas)
(% bas)
J
Tewerkstelling
(10 arb.jr., Abas)
Werkloosheid
Arbeidsaanbod
Arbeidsreserve bedrijven
-7,8
0,0
30,3
12,7
,,
-13,8
Beschikbare lonen
Beschikbare winsten e.d.
Beschikbare uitk. en overdr.
(% NNI, Abas)
,,
„
-1,0
0,8
0,2
-1,0
1,0
-0,3
Sociale premies
„
Loonbelasting
,,
Winstbelasting
,,
Indirecte belastingen
Totale belastingen
,,
„
0,0
-0,3
0,3
0,0
0,1
-0,3
0,5
0,0
0,1
e
,,
„
1,7
1,2
2,2
1,2
Financieringssaldo ‘
Saldo lopende rekening
-6,1
4,9
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
-5,8
0,2
-48,9
70,7
53,5
-16,2
19,2
-11,5
-24,4
16,2
2,9
21,9
-42,3
37,3
6,6
0,3
1,0
-1,6
0,4
0,7
-1,7
0,5
1,0
-2,3
-0,4
1,9
-2,9
-0,3
2,6
-4,2
-1,4
-1,7
-0,1
0,4
-0,1
-1,9
0,0
0,5
-0,2
0,2
-3,3
-0,4
0,3
-1,5
0,0
0,3
-0,1
0,2
-2,4
0,0
0,3
-0,1
0,2
0,6
-0,2
0,8
1,0
0,9
1,4
0,6
0,7
0,9
4,6
3,4
5,9
3,5
a) Bruto toegevoegde waarde tegen factorkosten.
1,4
Abas = inafwijkingvandebasisvariant.
b) Excl. aardgas.
-0,3
1,0
-0,1
% bas = in procenten van de basisvariant.
NNI = Netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
c) Gemiddelde overheid en bedrijfsleven.
d) In prijzen van 1983.
e) Inkomsten minus uitgaven, excl. eventuele effecten op de rentebetalingen.
Tabel 6. Effecten van het totale ombuigingspakket vanjaar totjaar
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
(volume, % bas)
,,
-1,7
-3,9
Import goederen
,,
-3,5
0,3
-3,1
-4,3
-2,3
0,8
7,7
-7,1
5,7
-1,0
1,4
9,4
-6,8
6,4
-0,3
1,7
9,6
,,
-1,6
-0,1
-8,0
3,1
-0,1
Export goederen
-1,8
-1,9
-6,1
1,5
-4,0
-6,7
6,7
-0,1
2,0
9,3
-6,8
6,9
0,0
2,2
9,1
-7,0
7,4
0,1
(% bas)
-1,2
-2,7
-3,9
-4,7
-5,0
-5,4
5,9
-6,3
-6,7
Loonkosten per werknemer W
,,
,,
,,
-6,0
-5,3
-3,3
-8,2
-7,5
-5,2
-8,7
-8,0
-5,4
-9,2
-8,2
-5,2
-9,6
-8,7
-5,3
-10,7
-9,6
Netto beschikbaar loon “)
-3,1
-2,8
-1,7
-10,2
Bruto loon <0
-5,7
-11,1
-9,9
-5,8
Benuttingsgraad “>
Arbeidsproduktiviteit *>)
(% prod.cap., Abas)
(% bas)
-1,4
-1.2
-1,0
-0,7
-0,8
-0,3
0,4
0,9
0,5
0,5
0,9
0,3
0,6
0,0
0,4
-0,2
0,2
Tewerkstelling
Werkloosheid
Arbeidsaanbod
Arbeidsreserve bedrijven
(10J arb.jr., Abas)
Beschikbare lonen
Beschikbare winsten e.d.
(% NNI, Abas)
,,
a b
Produktie bedrijven ‘ )
Investeringen in outillage °)
Particuliere consumptie
Prijspeil part, consumptie
C
-30
33
2
38
8
1
-9
4,8
-49
71
22
-42
1,0
-22
48
25
-30
5
25
30
-17
-9,1
-5,5
26
8
34
-4
-6
36
54
-16
37
4
7
-0,3
2,6
-4,2
42
-0,1
-0,3
-0,4
2,1
-3,3
-0,3
2,3
-3,6
-0,3
1,5
-2,4
-0,4
1,9
-2,9
-0,3
0,9
2,4
-3,9
2,5
-1,5
-0,2
-2,0
-0,2
0,8
0,0
0,5
-2,4
-0,3
1,0
-0,1
0,6
-2,6
-0,3
1,1
-0,1
0,7
-2,9
-0,3
1,2
-0,1
0,8
-3,0
-0,4
1,3
-0,2
0,8
-3,2
-0,4
1,3
-3,3
-0,4
-0,2
0,8
-0,2
0,8
4,1
3,8
4,6
3,4
4,9
3,2
5,3
3,2
5,5
5,8
3,3
5,9
,,
Sociale premies
Loonbelasting
Winstbelasting
,,
,,
Indirecte belastingen
,,
-0,7
-0,1
0,1
0,1
Totale belastingen
,,
0,2
Financieringssaldo )
,,
Saldo lopende rekening
,,
1,5
2,0
a) Bruto toegevoegde waarde tegen factorkosten.
b) Excl. aardgas.
c) Gemiddelde overheid en bedrijfsleven.
d) In prijzen van 1983.
e) Inkomsten minus uitgaven, excl. eventuele effecten op de rentebetalingen.
840
-65
81
16
-7,7
0,1
0,3
-0,8
Beschikbare uitk. en overdr.
e
-53
61
5,3
-1,7
0,6
0,0
0,4
2,7
3,0
3,2
A bas = in afwijking van de basisvariant.
% bas = in procenten van de basisvariant.
NNI = Netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
-4,1
1,4
3,5
e. Minima
Tabel 7. Kerngegevens 1983-1987
Wat in de vorige variant al duidelijk werd, komt hier gepro-
Realisatie Prognose met
,,neutraal
nonceerd naar voren. De economisch zwakkeren worden zo
zwaar getroffen dat het arbeidsaanbod (noodgedwongen) loeneemt. De werkloosheid is daardoor lange tijd zelfs hoger dan in
beleid”
NEI
de basisvariant. De particuliere consumptie daalt met bijna 2%,
een resultaat dat opnieuw op middellange termijn niet verdwijnt. Andermaal hangt alles af van de verwachte exporlstijging.
Het totale pakket van ombuigingen blijkt een in zekere zin uitgebalanceerd geheel te vormen. Uit label 6 met jaar-op-jaaruitkomsten blijkt dat – nog steeds onder de gemaakte veronderstellingen ten aanzien van de kapitaalmarkt en de buitenlandse handel – een aantal doelstellingen van het kabinet stap voor
stap wordt bereikt.
Het financieringstekort van de overheid loopt aanmerkelijk
terug 8); ook de overige collectieve lasten dalen in procenten van
het netto nationaal inkomen. De loonkosten dalen, met als gevolg een flink aantrekkende export, terwijl op termijn ook de investeringen opleven en er sprake is van enig winstherstel. Hier
tegenover moeten echter ook de volgende constateringen worden
gedaan:
a. het gemiddelde netto reele loon daalt met ruim 5%. Dit betekent voor de laagste-inkomenstrekkers dat zij er als gevolg
van het overheidsbeleid met 15% tot zelfs 20% op achteruitgaan;
b. het binnenlandse koopkrachtverlies neemt omvangrijke proporties aan. Reeds in 1986 heeft het ombuigingsbeleid een daling van 8% van de particuliere consumptie teweeggebracht;
c. doordat de exportstijging vrij langzaam op gang komt, is er
in de eerste jaren sprake van enig produktieverlies. Pas later
slaat dit om in een kleine winst, die groot genoeg is om het
werkgelegenheidsverlies bij de overheid goed te maken; ook
het effect op de tewerkstelling slaat van teken om;
d. als gevolg van het ombuigingsbeleid stijgt de werkloosheid op
korte termijn met 80.000; later loopt dit effect terug tot vrijwel nihil. Van een duidelijk gunstig resultaat is op middellange termijn dus geen sprake. Onder de economisch zwakkere
bevolkingsgroepen wordt extra arbeidsaanbod opgeroepen.
Prognose met
ombuigingsbeleid
NEI
CPBb)
procentuele mutaties per jaar
1983 a)
gemiddeld 1983-1987
Veronderstellingen
– wereldhandel(volumeX
– invoerprijs goederen
1
1,5
3,25
3,5
— concurrerende
uitvoerprijs c)
3,
0,5
-0,25
3,5
0
0
-0,25
1,25
2,5
2,5
1,25
4,25
5
6,25
3,5
0,25
1,75
-0,25
-0,5
5
4
5,25
4
2,75
3,75
3,25
3,25
2,5
3
1,75
1
3,5
4,25
1,75
Od)
4,25
-1,75
1,5
0,25
— overheidsbestedingen
— tewerkstelling overheid
3,25
3,5
4
3,5
-1,25
2
1,5
-1,25
-0,5
Resultaten
– produktie bedrijven
(volume)
– investeringen outillage
(volume)
— particuliere consumptie
(volume)
– export goederen
(volume)
— import goederen
(volume)
– prijspeil
part. consumptie
– loonkosten pp. bedr.
(nominaal)
— arbeidsproduktiviteit
bedr.
– tewerkstelling bedrijven
– netto nationaal
inkomen (reeel)
3,25
-2
0
4
-1,5
1,75
0,5
1
niveaus
1987
1983
Saldo lopende rekening
(% NNI)
Financieringssaldoffo NNI)
Belastingdruk
,,
Premiedruk
Werkloosheid (101 arb.jr.)
3,5
-11,25
4
28,75
24,75
-10,75
28
26
800
1.160e)
7,5
6,5
-6,25 -10
28,5 27
23,5 22,5
1.230 e)
1.040
In label 7 worden onze uitkomsten voor de deelperiode
1983-1987 vergeleken met die van het CPB zoals deze zijn gepubliceerd in hel genoemde SER-rapport. Er zijn zowel overeenkomsten als verschillen aan te wijzen. Zowel hel NEI als hel CPB
voorspellen bij hel volgen van hel ombuigingsbeleid een matige
economische groei, met als gevolg een verdergaande daling van
de werkgelegenheid in bedrijven. De werkloosheid blijft slijgen
en de particuliere consumptie neeml af, in plaats van een stijging
bij ,,neulraal beleid”. Aan de andere kant daalt het financieringslekorl van de overheid, evenals de laslendruk, lerwijl hel
saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans tol ongekende hoogle oploopl.
rekening houdl als de benullingsgraad van de produkliecapaciteit stijgl 10).
Hel is jammer dal hel CPB geen resulialen geefl zonder hel
ombuigingsbeleid, zodal niel kan worden nagegaan of er ook
De verschillen belreffen vooral de male waarin een en ander
verschillen beslaan len aanzien van de berekende effeclen van
zich vollrekl. De economische groei is in onze prognose wat hoger dan bij het CPB en de investeringen Irekken sterker aan. In
het licht van de in het eersle half jaar van 1984 waargenomen
opleving lijkt dit niel onrealistisch. Het financieringstekort blijft
bij het CPB, ondanks alle ombuigingen, bijzonder hoog, zonder
dal daar een direcl aanwijsbare oorzaak voor lijkl le vinden.
Hierbij moel worden aangelekend dal de diverse (exogene) kapilaallransaclies vrij moeilijk zijn in te schatten.
Een ander belangrijk verschil betreft de arbeidsprodukliviteil.
Deze slijgl in onze prognose 2%% per jaar slerker dan bij hel
CPB, mel als resultaat dat de werkloosheid bij ons aanmerkelijk
dal beleid.
Al met al moet uit onze berekeningen worden geconcludeerd
dat met de uilvoering van hel ombuigingsbeleid geen uilzichl
wordl geschapen op een substantiate verbetering van de economische silualie. Ondanks de veronderslelde doorwerking van de
kapilaalmarklverruiming, is er van een wezenlijke omslag op
middellange termijn geen sprake. Een aantal effeclen verandert
dan wel van teken, maar op een leger van anderhalf miljoen
werklozen zal het een en ander weinig indruk maken; zij welen
sneller oploopt. De oorzaak voor dil vrij grote verschil kan niet
zijn gelegen in afwijkende veronderslellingen omlrent de technologische ontwikkeling, die elkaar vermoedelijk nauwelijks
ontlopen 9). Als mogelijke oorzaken kunnen worden genoemd
de per jaar 0,75% grolere arbeidsduurverkorting in de CPBprognose, de slerkere introductie van nieuwe kapilaalgoederen
in de NEI-prognose, en het afstoten van een deel van de arbeidsreserve binnen bedrijven, wat volgens hel NEI zal plaatsvinden
met 1,25% per jaar, terwijl het CPB met dil verschijnsel alleen
ESB 12-9-1984
a) Volgens de CPB-bijlage in het SER-rapport.
b) Gemiddelde van ,,lage” en ,,hoge” variant (..terugsluizing via premie-operatie”).
c) Dubbel herwogen.
d) Bij het CPB voor 1985 t/m 1987 een veronderstelling.
e) Volgens oude definitie (1983: 690).
8) Doordat AMO-K geen monetaire sector bevat, is deze weergave niet
geheel accuraat. Enerzijds werkt een teruglopend tekort verder door in
verminderde rentelasten, anderzijds heeft deflatie tot gevolg dat de
bestaande schuldenlast reeel zwaarder wordt. Per saldo is het werkelijke
effect misschien iets gunstiger dan weergegeven in de label, maar zekerheid daarover is er niet.
9) Zie G. den Breeder, J.A.M. Heijke en J. de Koning, op. cit., 1983,
biz. 1007.
10) CPB, op. cit., 1983, biz. 20 en 21.
841
alleen dat ze een vijfde van nun toch al magere koopkracht moeten inleveren. Bovendien is het niet denkbeeldig dat het berekende gunstige exporteffect op den duur uitblijft door Internationale repercussies in de vorm van appreciatie van de Nederlandse
munt of het nemen van soortgelijke deflatoire maatregelen in het
buitenland als hier.
Slotbeschouwing
De gepresenteerde macro-economische effecten van ombuigingsmaatregelen geven aanleiding tot enkele slotopmerkingen.
In de eerste plaats moet worden gesteld dat de economische werkelijkheid veel te complex is om een keynesiaans, een neoklassiek of een wat-dan-ook etiket opgeplakt te krijgen. Steeds spelen elementen uit verschillende benaderingen een rol, zij het met
voortdurend verschillende gewichten. Zo vertoont de huidige si-
tuatie sterke trekken van keynesiaanse werkloosheid. Hetzelfde
geldt ten aanzien van de kenschetsing van het ombuigingsbeleid,
dat niet uitsluitend is op te vatten als een pro-cyclische bestedingspolitiek. Uit onze berekeningen volgt dat de ombuigingen
op de rijksbegroting-in-enge-zin en de loonsverlaging in de collectieve sector nog wel als zodanig zijn op te vatten. Anders ligt
dit evenwel bij de ombuigingen ten aanzien van de sociale zekerheid en de sociale minima. Deze verlagen immers de prijs van de
produktiefactor arbeid, waardoor naast bestedingseffecten als
verlaging van de particuliere consumptie, ook allocatieve effecten optreden als verhoging van de export en vertraagde uitstoot
van arbeid. Deze maatregelen passen dus veeleer in het kader van
een neoklassieke benadering van de problematiek.
Hoewel de gehanteerde slogans in overheidsnota’s anders
doen geloven, blijkt uit ons onderzoek dat noch van de diverse
ombuigingsmaatregelen afzonderlijk — ondanks hun zeer gevarieerde aard — noch van deze maatregelen als pakket een
substantieel economisch herstel is te verwachten. Bovendien
blijkt dat de maatregelen die hieraan nog de grootste bijdrage leveren de inkomensongelijkheid sterk bevorderen. De ombuigingspolitiek lijkt eerder te zijn ingegeven door ideologische motieven met betrekking tot de omvang van de collectieve sector en
de overweging de kwetsbaarheid van de overheidsbegroting te
verkleinen voor explosief stijgende rentelasten en omvangrijke
herfinancieringen van af te lossen schulden 11). Zou het echter,
vooral gezien de deplorabele situatie op de arbeidsmarkt, niet
beter zijn de zich net herstellende patient enkele loopoefeningen
te laten doen, in plaats van de zaag in het houten been te zetten?
G. den Breeder
J.A.M. Heijke
11) Wat het laatste betreft moet er echter aan worden herinnerd dat de
overheidsschuld als percentage van het nationale inkomen nog lang niet
zo groot is als in vroeger tijden wel het geval is geweest. Zie hiervoor D. J.
Wolfson, De fisconomie van schuld en boete, ESB, 4 juli 1984, biz.
605-609.
842