Nog meer cellen?
P.A. Cornelisse
en G-J .M. Luichjes*
eenzending van zware criminelen vanwege een tekort aan cellen moet natuurlijk
worden voorkomen. Dat neemt echter niet weg dat de behoefte aan nieuwe cellen
kritisch moet worden bezien. Een gewijzigd sanctiebeleid kan het benodigde aantal
cellen aanzienlijk beperken.
H
In de afgelopen decennia is de strafrechtketen tekenen van toenemende zwakte gaan vertonen. De verzwakking deed zich voor bij alle onderdelen van de
keten: bij de opsporing, de vervolging, de berechting
en de strafuitvoering. Voor zover de burgers niet
door eigen ondervinding geconfronteerd werden met
dit proces konden ze het volgen via de media, die
om voor de hand liggende redenen vooral aandacht
besteedden aan spectaculaire incidenten. Zulke incidenten in de sfeer van de strafuitvoering waren bij
voorbeeld de soms gewelddadige ontsnappingen uit
gevangenissen en de heen zending van zware criminelen vanwege het cellentekort. De groeiende irritatie
daaromtrent leidde na verloop van tijd ook tot een
verharding in de houding van volksvertegenwoordigers. Zo moest de minister van Justitie in de zomer
van 1993 zelfs een buitenlandse reis afbreken om
zich in de Tweede Kamer te verantwoorden nadat
een verdachte uit de zwaarste categorie was heengezonden en direct daarna een nieuw delict met geweld had gepleegd. Vorig jaar werden ook verschillende besluiten voorbereid om de celcapaciteit
drastisch te vergroten.
Inmiddels wordt voorzien dat het aantal plaatsen
in strafinrichtingen in de periode 1993-1996 met
3.000 zal toenemen. Bovendien zijn enkele honderden politiecellen geschikt gemaakt voor de executie
van vrijheidsstraffen, zodat die zonodig daarvoor kunnen worden ingehuurd. Deze uitbreiding van het aantal cellen is des te opmerkelijker, omdat die valt in
een periode waarin er brede politieke overeenstemming bestaat over de noodzaak van omvangrijke bezuinigingen op de openbare uitgaven. Overigens is
met de uitbreiding van het aantal cellen de kwestie
van de veiligheid op straat niet afgedaan. De toegenomen criminaliteit en de gevoelens van onveiligheid
bij het publiek zijn belangrijke politieke onderwerpen geworden. Dat kwam eerder tot uitdrukking in
de verkiezingsprogramma’s!,
maar het blijkt ook uit
het regeerakkoord, dat een hoofdstuk wijdt aan veiligheid en leefbaarheid.
De bedoeling van dit artikel is een bijdrage te
leveren aan de discussie over de behoefte aan cellen.
Daarbij wordt de behoefte bij handhaving van het
gevoerde strafbeleid vergeleken met de behoefte bij
een ander beleid dat, in overeenstemming met het
E5B 26-10-1994
regeerakkoord, meer ruimte biedt aan alternatieve
straffen. In het laatste geval blijken er aanmerkelijk
minder cellen nodig te zijn dan eerder werd voorzien. Ook zijn dan flinke bezuinigingen mogelijk.
Daarbij moet worden benadrukt dat de schattingen
slechts betrekking hebben op beleidsvarianten ten
aanzien van de strafuitvoering. De gevolgen van de
oplossing van andere knelpunten in de strafrechtketen (bij de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht) blijven buiten beschouwing.
De behoefte aan cellen
De behoefte aan cellen wordt in grote trekken bepaald door drie factoren, namelijk de criminaliteit, de
strafkans en de strafmaat. Daarbij is de strafkans op
haar beurt afhankelijk van de mate waarin delicten
worden opgehelderd en de mate waarin schuldigverklaringen volgen op ophelderingen. Tabel 1 geeft enkele kerncijfers aangaande de ontwikkeling van criminaliteit en strafkans.
De eerste kolom illustreert de sterke toename van
de criminaliteit in de afgelopen decennia. Daarbij
moet nog worden aangetekend dat de vermelde getallen de feitelijke ontwikkeling onderschatten, omdat terzelfder tijd de aangiftebereidheid van het publiek in belangrijke mate is teruggelopen. De tweede
kolom toont de teruggang in de ophelderingsprestaties en de derde kolom de teruggang in de mate
waarin schuldigverklaring volgt op opheldering. De
vierde kolom vat het gevolg van laatstgenoemde ontwikkelingen samen door de schuldigverklaringen uit
te drukken in procenten van de aangiften. Hoewel
een schuldigverklaring niet in alle gevallen betekent
* Dit artikel is voor een belangrijk deel gebaseerd op de afstudeerscriptie van Luichjes. Cornelisse is hoogleraar Openbare financiën aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Luichjes is thans beleidsmedewerker
op het Ministerie van
Financiën bij de Inspectie der Rijksfinanciën. Het artikel is
op persoonlijke titel geschreven. De auteurs danken H. de
Doelder, A.G.]. Haselbekke en A.P. Ros voor hun commentaar op een eerdere versie.
1. Zie A. Knoester, Handleiding voor de verkiezingen, Sdu
Uitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1994. Een samenvatting van de
programma’s op het punt van de openbare veiligheid staat
op blz. 20-22.
Jaar
1955
1965
1975
1985
1992
2
9,5
13,9
33,3
75,4
101,8
3
4
5
6
65
52
33
24
15
51
46
35
29
29
34
24
12
7
4
1,5
1,3
1,3
2,0
1,8
15,8
9,4
3,9
2,4
1,8
Kolom1:aangegeven misdrijven, per 1000inwoners.
Kolom2: opgehelderde misdrijven in procenten van aangegeven misdrijven.
Kolom3: schuldigverklaringen in procenten van opgehrdderde misdrijven.
Kolom4: schuldigverklaringen in procenten van aangegeven misdrijven.
K:oIom
5:sterkte van Rijks-en Gemeentepolitie, per 1000inwoners,
KOlom sterkte van Rijks-en Gemeentepolitie, per 100 aangiften,
6:
Btonnen: CBS,Gevangenisstatistiek 1992, 1993;CBS,Jaarboek Rechtsbescherff#ng, diverse jaren; CBS,Kwartaalbericht Rechtsbescherming, nr. 4, 1993;
CBS,Statistisch Jaarboek 1992, 1993.
Tabel 1. Criminaliteit en
bestraffing,
1955-1992
Figuur 1.
Duur van
de opgelegde
onvoorwaardelijke gevangenisstraffen, 1982 en
1991
dat de schuldige ook daadwerkelijk wordt gestraft en
hoewel het aantal aangiften niet gelijk is aan het aantal misdrijven, verschaffen de getallen in kolom 4
toch een indruk van de ontwikkeling van de strafkans sinds 1955. Verder bevatten de kolommen 5 en
6 nog gegevens over de relatieve omvang van de politie in de afgelopen jaren. In dit verband is ook van
belang het rapport dat de Algemene Rekenkamer
kort geleden uitbracht2 Daarin wordt geconstateerd
dat de extra middelen die tussen 1986 en 1992 voor
de uitbreiding van de politie beschikbaar werden gesteld, niet hebben geleid tot een feitelijke toename
van de sterkte. De omvang van het uitvoerend politiepersoneel nam zelfs af ten gunste van het administratief en technisch personeel.
Uit de tabel kan worden afgeleid dat criminaliteit
en strafkans een tegengestelde invloed hebben gehad op de behoefte aan cellen. Enerzijds is het aantal
schuldigverklaringen
per honderd aangegeven misdrijven sterk teruggelopen (kolom 4), maar omdat,
anderzijds, de criminaliteit nog sterker is toegenomen
(kolom 1) is de cellen behoefte als gevolg van deze
twee factoren toch groter geworden. Overigens is het
niet onaannemelijk dat er tussen beide een verband
bestaat. Bij een rationele afweging van de aantrekkelijkheid van strafbare handelingen door potentiële
daders, zoals die wordt verondersteld door Becker,
staat de pakkans immers aan de kant van de nadelen3. Deze negatieve invloed van de pakkans op
criminaliteit is inmiddels in diverse studies waargeno4
men.
Daarnaast wordt de behoefte aan cellen bepaald
door de strafmaat. De recente ontwikkeling van de
strafmaat wordt weergegeven in figuur 1 die de verdeling van de duur van onvoorwaardelijke gevangenisstraffen in 1982 en in 1991 laat zien.
1982
Uit de figuur blijkt dat de gevangenisstraffen
sinds 1982 aanzienlijk zwaarder zijn geworden. Dat
komt omdat in de loop van de beschouwde periode,
ten eerste, voor vergelijkbare delicten zwaardere straffen werden gegeven en, ten tweede, de gepleegde
delicten ernstiger van aard geworden zijn. Dat betekent vanzelfsprekend dat er per opgelegde straf gemiddeld langer beslag wordt gelegd op een cel, met
als gevolg een toenemende cellen behoefte zelfs bij
een gelijkblijvend aantal opgelegde gevangenisstraffen.
Strafvormen
Bij de strafoplegging spelen verschillende overwegingen een rol. Vanouds vallen daaronder de evenredigheid tussen straf en delict, de bescherming van de
samenleving, de afschrikwekkende
werking (het preventieve aspect van de straD en de resocialisatie van
de gestrafte (ter voorkoming van recidive). Maar er is
veel voor te zeggen om de kosten van de verschillende strafvormen aan deze reeks toe te voegen. Het is
mogelijk om tegelijkertijd met deze uiteenlopende
overwegingen rekening te houden, omdat er in de
loop van de tijd een verscheidenheid
aan strafvormen is ontstaan, een ontwikkeling die trouwens nog
steeds gaande is.
Hieronder worden de belangrijkste strafVormen
genoemd. Daarbij wordt ook de recidive vermeld,
omdat die, samen met de afschrikwekkende
werking
van de straf, voor een belangrijk deel de effectiviteit
van de straf bepaalt in termen van duurzame criminaliteitsbestrijding. Die effectiviteit wordt overigens ook
beïnvloed door de snelheid van strafoplegging. Het
zogenoemde ‘lik-op-stuk’-beleid
(bij voorbeeld bij
vandalisme) levert gunstige resultaten. De kosten van
verschillende strafvormen worden nog apart behandeld.
Straffen kunnen ruwweg in vier categorieën worden verdeeld: boetes, taakstraffen, alternatieve vrijheidsstraffen en traditionele vrijheidsstraffen. Deze
categorieën zijn gerangschikt naar toenemende
zwaarte en sluiten aan bij delicten die in ernst oplopen. Om zuiver te kunnen vaststellen wat de
recidivepercentages
zijn die behoren bij verschillende strafvormen zouden die percentages dus moeten
worden bepaald voor delicten die ongeveer even ernstig zijn. Merkwaardig genoeg zijn daarvoor nauwelijks betrouwbare gegevens beschikbaar. De indruk is
echter dat de recidive oploopt met de ernst van het
ge pleegde delict en dat de recidive het hoogst is bij
toepassing van traditionele vrijheidsstraffen. Dit laatste zal nauwelijks verbazing wekken. De gedetineerden worden een tijdlang van de buitenwereld afgesloten, staan doorlopend in contact met andere plegers
1991
>4jaar
1-4jaJr
6mn4-1jaM
2. Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994,23 635, nrs 1-2.
3. G.S. Becker, Crime and punishment: an economic approach, in G.S. Becker en W.M. Landes, Essays in the economics of crime and punishment, New York, 1974.
4. Voor Nederland is een uitgebreide studie van dit onderwerp gedaan door F. van Tulder. Zie Sociaal en Cultureel
Planbureau, Criminaliteit, pakkans en politie, cahier 45,
Rijswijk,1985.
van delicten en worden sterk gestigmatiseerd. Niet
voor niets worden gevangenissen wel de ‘hogescholen van de misdaad’ genoemd. Bij alternatieve vrijheidsstraffen, zoals weekenddetentie,
nachtdetentie
en elektronisch arrest, gaan deze bezwaren minder
en bij taakstraffen en boetes nog minder op. In het
algemeen mag verwacht worden dat een ruimere toepassing van alternatieve straffen de recidive zal drukken.
De inrichtingen voor traditionele vrijheidsstraffen
voor volwassenen zijn de huizen van bewaring, de
gevangenissen en, hoewel ze kort geleden werden
ingesteld, de extra beveiligde inrichtingen. Bij deze
straffen is de recidive binnen 8 jaar ongeveer 50%.
Een aparte strafvorm is die van de terbeschikkingstelling. Die kan worden opgelegd aan die jeugdige en
volwassen plegers van een ernstig misdrijf die een gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van de
geestesvermogens vertonen. Doel van een tbs-maatregel is steeds ook behandeling van het gebrek. De
helft van de ex-tbs-bevolking recidiveert binnen 8
jaar. De traditionele vrijheidsstraf voor jeugdigen is
de tuchtschool straf die ten uitvoer wordt gelegd in
de opvanginrichtingen.
De recidive ligt daar zeer
hoog: ongeveer 80% van de gestraften komt binnen
5,5 jaar opnieuw in aanraking met justitie’- De kampementen, die begin dit jaar van start gingen, vormen de alternatieve vrijheidsstraf voor deze groep.
De resultaten in landen waar men met deze strafvorm langer ervaring heeft zijn gemengd.
Celheboefte
bij ongewijzigd
beleid
In 1989 en in 1993 heeft het Ministerie van Justitie
een schatting gemaakt van de behoefte aan cellen.
De rapporten waarin de bevindingen werden gepresenteerd waren aanleiding om de penitentiaire capaciteit eerst met 1000 en vervolgens nog eens met
2000 permanente plaatsen uit te breiden6 Bovendien
werden enige honderden tijdelijke plaatsen gecreëerd.
Bij de voorspellingen werd een onderscheid gemaakt naar soorten van inrichtingen, zoals aangegeven in tabel 2. Vervolgens werd voor elk van die soorten een eenvoudig prognosemodel toegepast. Bij
voorbeeld, voor het gevangeniswezen werd een onderscheid gemaakt tussen vreemdelingenrechtelijke
en strafrechtelijke plaatsen. Uitgangspunt voor de eerste groep was een schatting van de instroom van
vluchtelingen. Een deel van deze vluchtelingen
wordt uitgewezen; de ervaring is dat ongeveer een
derde deel daarvan in bewaring wordt gesteld. Voor
de schatting van de behoefte aan strafrechtelijke
plaatsen was het uitgangspunt de bestaande behoefte, die werd afgeleid uit het bestaande aantal plaatsen en het aantal heenzendingen. Daaraan werd toegevoegd de zogenoemde ‘latente behoefte’. Dat is de
behoefte die zich niet manifesteert, omdat officieren
van justitie geen of kortere straf eisen in de wetenschap dat er geen ruimte is. Bij de latente behoefte
werd gedifferentieerd naar groepen delinquenten.
Op deze groepen werd nog een correctie toegepast
voor demografische ontwikkelingen, waarbij bij voorbeeld rekening werd gehouden met leeftijdsopbouw
ESB 26-10-1994
Tabel 2. Celbehoefte en -capaciteit bij ongewijzigd beleid, 1993-1998
Strafrecht
Vreemdelingenrecht
Tötaal gevangeniswezen
Capaciteit gevangeniswezen
Tekort gevangeniswezen
‘Ibs (middenvariant)
capaciteIt tbs
Tekort tbs
Jeugd opvanginrichtingen
Jeugd behahdelîhriChtingen
Totaal jeugdinrichtingen
Capaciteitjeûgdihrichtingen
Tekort jeugdinrichtingen
1995
1996
1997
1998
1993
1994
8.477
971
9.448
8.337
1.111
8.755
1.086
9.841
10.062
-221
625
541
84
652
541
111
679
541
138
706
727
-21
733
727
6
760
727
33
460
597
1.057
836
221
472
627
1.099
918
181
484
658
1.142
1.205
~3
496
688
1.184
1.205
-21
508
718
1.226
1.205
21
520
748
1.268
1.205
63
9.387
9.058
1.201
1.316
1.0259 10.703
11.808 11.821
-1.549 -1.118
9.746 10.141
1.431 1.546
11.177 11.687
11.821 11.821
-644
-134
Bron: Mit1ÃŽSterievan Justitie, Voorzieningenbeleid delinquentenzorg en jeugdinricbtirtgtrn.1994-1988, Den Haag, 1993.
en etniciteit. Voor de andere inrichtingen werd een
soortgelijke aanpak gevolgd.
Tabel 2 behoeft nauwelijks nadere toelichting.
Volgens deze voorspellingen verdwijnt het tekort in
het gevangeniswezen aanvankelijk door de voorgenomen capaciteitsuitbreidingen,
maar dreigt het na
1998 opnieuw te ontstaan. In de tbs-sector is de capaciteit alleen in 1996 voldoende. En ook de jeugdinrichtingen krijgen na 1996 weer te maken met een oplopend tekort aan capaciteit. Inmiddels heeft de
minister van Justitie laten weten dat de in 1993 voorspelde behoefte aan cekapaciteit is onderschat. Een
nadere onderbouwing is de Tweede Kamer toegezegd bij de behandeling van de Voorjaarsnota.
Alternatief stratbeleid
De kosten van de verschillende strafvormen blijken
sterk uiteen te lopen. Het ligt dan ook voor de hand
dat bij de strafoplegging daarmee rekening wordt gehouden, voor zover althans de andere overwegingen
die daarbij een rol spelen dat toelaten. Tabel 3 geeft
een overzicht van de gemiddelde exploitatiekosten
verdeeld naar strafvormen. Aan de hand van deze gegevens kan worden nagegaan in welke mate toepassing van alternatieve straffen de exploitatiekosten
beïnvloedt. Om een dergelijke oefening te kunnen
uitvoeren worden hieronder bij wijze van voorbeeld
vijf beleidsvarianten geformuleerd, die alle betrekking hebben op het sanctiebeleid. Daarbij is gezocht
naar strafvormen die minder kosten met zich brengen dan de feitelijk opgelegde straffen, die als ongeveer even zwaar worden ervaren en die een gelijke
5. De recidivepercentages zijn ontleend aan de bijlagen bij
het heroverwegingsonderzoek
van het Ministerie van Financiën, Subsidies delinquentenzorg en jeugdinrichtingen,
1992.
6. Die rapporten zijn Voorzieningenbeleid delinquentenzorg en jeugdinrichtingen 1990-1994, Den Haag, 1989 en
Voorzieningenbeleid delinquentenzorg en jeugdinrichtingen 1994-1998, Den Haag, 1993.
Tabel 3. Exploitatiekosten
per strajvorm
(per persoon
perjaar)
Volwassenen:
Huizen van bewaring/gevangenissen
85.410
Half open inrichtingen
65.000
Penitentiaire
30.000
open inrichtingen
passing van deze variant de behoefte aan cellen
440 gereduceerd. De mogelijke besparing is 440
i (85.410-8.640) = i 33,8 mln. Wanneer in plaats
vrijheidsstraffen (ook) hoetes worden opgelegd,
de besparing zelfs hoger uitvallen.
met
x
van
kan
Ths.
260.610
Rijksinrichtingen
Particuliere
Jeugd:
RijksinriChtingen
Particuliere
inrichtingen
Alternatieve
Elektronisch
strafvotmeri:
arreSt
18.250
Halfweghuis
Intensief
reclasseringstoezicht
Dienstverlening
Leerprojecten
Variant 2. Vervanging van vrijheidsstraffen van drie
tot zes maanden door dienstverlening direct in aansluiting op de voorlopige hechtenis.
inrichtil1gen
8.640
44.000
Bronnen: Ministerie van Financiën, Heroverwegingsonderzoek; Subsidies delinquentenzorg en jeugdinrichtingen,
1992; Ministerie van Justitie, Werkzame detentie, 1994; Ministerie van Justitie, Planning & Control gevangeniswezen,
1993.
of lagere recidive kennen. De meeste varianten zijn
in min of meer algemene termen reeds eerder door
anderen voorgesteld. Ze hebben hier echter een concrete invulling gekregen. Iets dergelijks werd ook
gedaan in het eerder genoemde Heroverwegingsonderzoek, maar de onderstaande varianten gaan aanzienlijk verder.
Bij de bepaling van de gevolgen van de varianten
is verondersteld dat, als gevolg van de regels inzake
vervroegde invrijheidsstelling (VI), vrijlating volgt
wanneer gedetineerden twee derden van de hun opgelegde vrijheidsstraf hebben uitgezeten. Zoals bekend heeft de vorige minister van]ustitie Kosto in
een voorontwerp van wet echter voorgesteld de vervroegde invrijheidsstelling opnieuw een voorwaardelijk karakter te geven. Bij gemiddeld gedrag zou dan
een derde van de straf worden kwijtgescholden. Dat
is evenveel als de strafvermindering die nu wordt toegepast, maar in het voorstel is die afhankelijk van het
getoonde gedrag. Bij goed gedrag zouden gedetineerden zelfs in aanmerking komen voor halvering van
de feitelijke straftijd. Wanneer deze voorstellen worden aangenomen en de strafoplegging overigens niet
verandert, zou de behoefte aan cellen kunnen dalen.
Met deze mogelijkheid is hieronder echter geen rekening gehouden.
Deze variant is afgeleid van ‘het model Steenhuis’,
dat is vernoemd naar de procureur-generaal
die het
heeft voorgesteld. Bij de betreffende groep gaat het
in totaal om 1.145 detentiejaren. Na correctie voor
voorlopige hechtenis en VI blijken 625 detentiejaren
in aanmerking te komen voor toepassing van deze
variant. Rekening houdend met een uitval van 30%
zouden 438 cellen met deze maatregel worden vrijgemaakt. Daartegenover staan de kosten die gepaard
gaan met dienstverlening. Per saldo is een besparing
van 438 xi (85.410-8.640) = i 33,6 mln. mogelijk.
Variant 3. Vervanging van de laatste drie maanden
van vrijheidsstraffen van zes tot negen maanden opgelegd aan plegers van delicten niet gerelateerd aan
geweld of drugshandel door: elektronisch arrest, verzwaarde dienstverlening of intensief reclasseringstoezicht.
Van de groep gedetineerden met vrijheidsstraffen van
zes tot negen maanden was bij 12% sprake van een
ernstig geweldsdelict, bij 13% van diefstal met geweid en bij 20% van handel in drugs. De overigen
zouden volgens deze variant in aanmerking kunnen
komen voor alternatieve straffen gedurende de laatste drie maanden van de straftijd. Het gaat hier om 87
detentiejaren. Onder de veronderstelling dat tien procent uitvalt en de vrijheidsstraf alsnog moet uitzitten,
komt de besparing, behoudend geschat, op i 5,3 mln.
Variant 4. Snellere doorstroom van de niet-vluchtge-
vaarlijke overige gedetineerden van gesloten naar
half-open inrichtingen en doorstroom van de (halfJ
open inrichtingen naar elektronisch arrest.
Deze variant leent zich voor toepassing op ongeveer
50% van de overige gedetineerden. Stel dat de strafsubstitutie slechts kan gelden voor ten hoogste de
helft van de straftijd met een maximum van een half
jaar en dat steeds drie maanden van de vervangende
straftijd in een (halOopen inrichting wordt doorgebracht. Rekening houdend met een uitval van 25%
daalt de behoefte aan gevangeniscellen dan met bijna 1.100, maar neemt de behoefte aan cellen in
(halO open inrichtingen toe met 572. De besparing
bedraagt in totaal i 34,3 mln.
Variant 1. Vervanging van vrijheidsstraffen tot drie
maanden opgelegd aan volwassenen door dienstverlening enlof boetes.
Deze groep omvat ongeveer 8.500 gestraften en legt
beslag op celruimte tot een omvang van 932 detentiejaren, waarvan ruim 100 detentiejaren voorlopige
hechtenis. Wanneer verder rekening wordt gehouden
met VI, dan heeft deze variant betrekking op ongeveer 550 detentiejaren. Stel verder dat 20% van de gestraften de dienstverlening niet behoorlijk vervult en
de straf toch moet uitzitten. In dat geval wordt bij toe-
‘CC””‘;’
‘~–
.-
Variant 5. jeugddelinquenten
met een vrijheidsstraf
korter dan drie maanden en een deel van de jeugddelinquenten met een vrijheidsstraf van drie tot zes
maanden komen in aanmerking voor dienstverlening
of intensief reclasseringstoezicht in combinatie met
intensieve cursussen of voor detentie in een half-open
inrichting.
Met deze variant zijn ruim 140 detentiejaren gemoeid, waarvan er 70 betrekking hebben op voorlopige hechtenis. Stel dat de ene helft van de personen
l
waarop de resterende 72 detentiejaren betrekking
hebben detentie in een half-open inrichting krijgt opgelegd en de andere helft dienstverlening of intensief
reclasseringstoezicht. Stel verder dat 25 procent de alternatieve straf niet naar behoren vervult, zodat de
vrijheidsstraf alsnog wordt opgelegd. Dan daalt de behoefte aan plaatsen in jeugdinrichtingen met 54. De
mogelijke besparing is dan f 3,5 mln.
Tabel 4 toont wat de gevolgen kunnen zijn van toepassing van de beleidsvarianten voor de behoefte
aan cellen in de verschillende soorten strafinrichtingen. Voor het gevangeniswezen zouden (2.050-608=)
ongeveer 1.440 cellen minder nodig zijn, terwijl bij
de jeugdinrichtingen de behoefte aan cellen met 54
zou dalen. Vergelijking van deze bevindingen met de
cijfers in tabel 2 toont, dat het cellentekort bij het gevangeniswezen dat na 1998 dreigt te ontstaan enkele
jaren kan worden vooruitgeschoven wanneer een alternatief sanctiebeleid wordt toegepast. Bij de jeugdinrichtingen is het effect minder groot. Bij toepassing
van variant 5 kan de toename in de behoefte aan
plaatsen in die inrichtingen voor een jaar worden opgevangen.
Verder blijkt dat bij toepassing van de vermelde
beleidsvarianten een besparing van ruimf 100 mln.
mogelijk is. In dit geval is dat niet veel meer dan een
gunstige bijkomstigheid. De bovenvermelde vijf varianten zijn immers vooral bedoeld om aan te geven
op welke wijze de behoefte aan cellen kan worden
beperkt. Wanneer de nadruk echter ligt op het realiseren van besparingen dan komen nog weer andere varianten in aanmerking. Vanwege hun zeer hoge kosten ligt het voor de hand om dan, in aanvulling op
de genoemde vijf varianten, ook aandacht te schenken aan tbs-inrichtingen. Dan zou bij voorbeeld een
algemene versobering van het regime in tbs-inrichtingen kunnen worden overwogen, of een versobering
van de behandeling van recidiverende tbs-veroordeelden.
Conclusies
Dit artikel presenteert schattingen van de effecten
van een gewijzigd sanctiebeleid. De oefening illustreert dat het maatschappelijk kwaad van de heenzending van veroordeelden niet alleen kan worden bestreden met de bouw van cellen, maar gedeeltelijk
ook met een ander strafbeleid. In het laatste geval
zijn bovendien bezuinigingen mogelijk. De omvang
van de effecten is natuurlijk afhankelijk van de mate
waarin wijzigingen in het strafbeleid maatschappelijk
haalbaar zijn en feitelijk worden toegepast.
Hierbij moet nog worden aangetekend dat de behoefte aan plaatsen in strafinrichtingen ook door andere ontwikkelingen kan worden beïnvloed. De
maatregelen die in het regeerakkoord werden aangekondigd ter intensivering van het preventiebeleid
kunnen tot gevolg hebben dat de groei in de behoefte aan cellen vermindert. Ook de Kosto-voorstellen
voor de vervroegde invrijheidstelling kunnen een dergelijk effect hebben.
Anderzijds is het echter gewenst dat de pakkans,
die de afgelopen decennia ononderbroken is ge-
ESB 26-10-1994
Tabel 4. Mogelijke besparingen bij vijf straJbeleidsvarianten
jeugd
+572
+36
-2.050
+608
-54
-54
daald, weer wordt opgevoerd. De uitbreiding van het
aantal politieagenten en de eveneens in het regeerakkoord vermelde versterking van het justitieel apparaat kunnen daartoe bijdragen. Verhoging van de pakkans verhoogt natuurlijk de behoefte aan cellen.
Maar over de lange termijn is de relatie tussen pakkans en cellen behoefte waarschijnlijk niet lineair. Volgens veel empirische studies heeft verhoging van de
pakkans immers een matigende invloed op de criminaliteit.
P.A. Cornelisse
G-J.M. Luichjes