Dit is een naschrift naar aanleiding van de reactie van Stijn Kuipers op het artikel van Jeroen van den Bergh.
Als je een breed veld van onderzoek naar klimaatbeleid samenvat in tien adviezen of geboden, dan is een reactie voorspelbaar, in het bijzonder over subsidies gezien de populariteit ervan. En ook omdat subsidies kritisch genoemd werden in de openingsbullet van de redactionele samenvatting aan het begin van mijn artikel. Die bullet zet de lezer helaas op het verkeerde been: ik wijs subsidies niet geheel af, maar pleit specifiek voor terughoudendheid met adoptiesubsidies.
Innovatiesubsidies zijn verdedigbaar
Voorts lijkt helaas sprake van een misverstand. De reactie van Stijn Kuipers gaat namelijk geheel over innovatiesubsidies. Die zijn niet bedoeld om emissies direct terug te dringen maar om nieuwe technologieën te stimuleren teneinde emissies in de toekomst te verminderen. Hier is weinig op tegen.
De reden voor innovatiesubsidies is dat de technologieën anders nooit ontwikkeld zouden worden of ze de concurrentie met slechtere alternatieven zouden verliezen (Jaffe et al., 2005). In technische zin gaat het om een kennisexternaliteit die ervoor zorgt dat bedrijven minder investeren in innovatie dan sociaal wenselijk is omdat ze niet alle baten van hun kostbare innovatie-investering kunnen plukken aangezien de nieuwe kennis ook (deels) door anderen kan worden gebruikt. Technologie genereert dus positieve externaliteiten, in tegenstelling tot CO2-uitstoot wat negatieve (milieu)externaliteiten veroorzaakt.
Lastig is overigens wel dat bij innovatiesubsidies niet heel helder is wat er precies gestimuleerd moet worden ten behoeve van het klimaat – privaat or publiek onderzoek, en fundamenteel of toegepast. Het klimaatprobleem is heel anders qua karakter dan bijvoorbeeld de emblematische Manhattan- en Apolloprojecten in de vorige eeuw (Mowery et al., 2010). In tegenstelling tot deze ambitieuze politieke projecten, waarbij publieke R&D de leidraad was en de overheid feitelijk de enige consument was, omvat klimaatinnovatie een veelheid aan gedecentraliseerde oplossingen die verband houden met verschillende technologieën: energiebesparing in allerlei sectoren, hernieuwbare energie, koolstafvang, alsmede een grote variatie aan technieken voor energieopslag, verwarming, vervoer en landbouw.
Klimaatinnovatie” betreft dus enorm veel verschillende soorten innovaties en innovatoren. Het is de vraag of de overheid voldoende is geëquipeerd om beslissingen te nemen over welke hiervan te subsidiëren of anderszins te beïnvloeden. Een koolstofprijs kan effectiever zijn aangezien dit de beslissing decentraliseert naar de actoren en het niveau waar de kennis over technologie en innovatieopties het beste voorhanden is.
Adoptiesubsidies minder effectief
De terughoudendheid in mijn artikel betrof echter de adoptiesubsidies. Hier is de logica heel anders dan voor innovatiesubsidies. Net als bij koolstofbeprijzing is het doel om een wig te drijven tussen de prijzen van producten met lage en hoge emissies. Adoptiesubsidies doen dat door de eerste goedkoper te maken (ofwel de vervuiler wordt betaald), terwijl beprijzing de tweede duurder maakt (ofwel de vervuiler betaalt). Beprijzing is hier efficiënter. De kosten per ton vermeden CO2 vallen aanzienlijk hoger uit met adoptiesubsidies dan met een koolstofheffing (Gugler et al., 2021).
Bij adoptiesubsidies ontstaan snel de problemen die ik in mijn artikel noem: rebound – een recente Duitse studie stelt bijvoorbeeld vast dat de subsidiëring van zonne-energie tot meer verbruik leidt, wat 35 procent van het effect tenietdoet (Frondel et al., 2023); en “windfall profits” alsmede onevenredige toeval aan de rijkeren – denk aan de recente Nederlandse subsidie op elektrische auto’s waardoor veel dure Jaguars en Tesla’s werden aangeschaft.
Die lagere doelmatigheid laat onverlet dat je gedurende korte tijd een groen alternatief kunt subsidiëren om een minimale vraag te creëren ter bevordering van een industrieel leerproces (zoals de installatie van nieuwe technologie), schaalvoordelen in productie en positieve netwerkeffecten (imitatie). Maar dit moet je niet te lang doen om de rebound te beperken. De veelbesproken fossiele brandstofsubsidies – feitelijk ook adoptiesubsidies, maar van het slechte soort – tonen dat je gemakkelijk verslaafd raakt aan subsidies (Van den Bergh et al., 2024).
Het blijft onderbelicht dat voor innovatie, naast subsidies, correcte prijzen nodig zijn (Popp, 2002). Veel innovaties worden gestuurd door winstverwachtingen van nieuw producten- en diensten, die op hun beurt van prijzen afhangen (Van den Bergh en Savin, 2021). Zolang koolstofemissies onvoldoende geprijsd zijn zal de innovatie niet in de goede richting en met het juiste tempo verlopen (Popp, 2019). Dat zou wel eens meer aandacht mogen krijgen dan het oude riedeltje over innovatiesubsidies.
Draagvlak geen reden voor adoptiesubsidies
Tot slot suggereert Kuiper dat subsidies het draagvlak vergroten voor effectief en streng beleid. Maar hij levert geen bewijs daarvoor, en ik ken geen studies die dat laten zien. Onderzoek laten daarentegen wel zien dat steun voor koolstofbeprijzing toeneemt indien de opbrengsten ervan worden besteed aan “groene projecten” of belastingverlaging voor lage of alle inkomens (Maestre-Andrés et al., 2019).
Literatuur
Bergh, J. van den (2013) Environmental and climate innovation: Limitations, policies and prices. Technological Forecasting and Social Change 80(1):11-23.
Bergh, J. van den, en I. Savin (2021). Impact of carbon pricing on low‑carbon innovation and deep decarbonisation: Controversies and path forward. Environmental and Resource Economics 80: 705-715.
Bergh, J. van den, C. van Beers en L. King (2024). Prioritise carbon pricing over fossil-fuel subsidy reform. iScience, 108584.
Frondel, M., K. Kaestner, S. Sommer en C. Vance (2023). Photovoltaics and the solar rebound: Evidence from Germany. Land Economics 99(2): 265-282
Gugler, K., A. Haxhimusa en M. Liebensteiner (2021). Effectiveness of climate policies: Carbon pricing vs. subsidizing renewables. Journal of Environmental Economics and Management 106, 102405.
Jaffe, A.B., R.G. Newell, en R.N. Stavins (2005). A tale of two market failures: technology and environmental policy, Ecological Economics 54: 164–174.
Maestre-Andrés, S., S. Drews and J. van den Bergh (2019). Perceived fairness and public acceptability of carbon pricing: A review of the literature. Climate Policy 19(9): 1186-1204.
Mowery, D.C., R.R. Nelson, en B.R. Martin (2010). Technology policy and global warming: why new policy models are needed (or why putting new wine in old bottles won’t work). Research Policy 39(8): 1011–1023.
Popp D. (2002). Induced innovation and energy prices. American Economic Review 92(1): 160–180.
Popp D. (2019). Environmental policy and innovation: a decade of research. International Review of Environmental and Resource Economics 13(3-4): 265–337.