Mythen rond het AOW-spaarfonds
Aute ur(s ):
Versluis, H. (auteur)
Stafgroep Economisch Onderzoek, Rabob ank Nederland. De auteur dankt Wim Boonstra en Paul van de Ven voor hun commentaar op eerdere
versies van dit artikel.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4249, pagina 267, 31 maart 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
staatsschuld
Het AOW-spaarfonds wordt ten onrechte gepresenteerd als spaarpot voor de kosten van vergrijzing. De wijze waarop het fonds wordt
gevoed is minder solide dan velen denken.
De Nederlandse politieke arena gonst van de bedrijvigheid. De Minister van Financiën heeft geld over en ondanks de
spreekwoordelijke zuinigheid van de Hollanders zijn de politieke partijen er als de kippen bij om hun deel van de koek op te eisen. De
Nederlandse spaarmentaliteit wordt echter niet geheel verloochend: naast pleidooien voor het verhogen van de investeringen in de
gezondheidszorg en het onderwijs, groeit het bewustzijn van de toekomstige lasten van de vergrijzing.
De politiek maakt zich hard om de toenemende kosten van de AOW op te vangen. Dit doet ze door middel van de vorming van een
AOW-spaarfonds en door te streven naar reductie van de staatsschuld. Rond het AOW-spaarfonds is echter sprake van een wellicht
bewust aangebrachte Babylonische spraakverwarring. In het navolgende wordt geanalyseerd wat dit fonds nu echt inhoudt en worden
enkele suggesties ter verbetering gegeven.
Geen echt fonds
Sommige politici doen voorkomen dat het AOW-fonds bestaat uit een pot geld die kan worden aangesproken op het moment dat de
kosten van het staatspensioen beginnen op te lopen. De naamgeving ‘spaarfonds’ suggereert dit ook. Dit is echter ten enenmale onjuist:
er bestaat helemaal geen pot met geld. Maar wat is er dan wel?
Het spaarfonds wordt ‘gevoed’ vanuit de rijksbegroting. Het geld in het fonds wordt echter weer direct rentedragend aan de staat ter
beschikking gesteld. Anders gesteld: de staat stort een bedrag in het fonds, onder de afspraak dat het fonds het geld direct weer uitleent
aan de staat. De staat betaalt hierover rente. Zo beschouwd, bestaat het vermogen van het spaarfonds slechts uit een vordering op de
staat.
Een donatie aan het AOW-fonds valt voor de staat budgettair geheel neutraal uit. De som geld die gestort wordt in het fonds wordt
immers direct teruggeleend, zodat de financieringsbehoefte onveranderd blijft. En omdat het AOW-spaarfonds krachtens de regels van
de Economische en Monetaire Unie tot de collectieve sector wordt gerekend, hebben de stortingen in het fonds ook geen invloed op het
EMU-saldo.
Geen vermindering staatsschuld
Een tweede mythe, die eveneens door de politici in het leven wordt gehouden, is dat het vermogen van het AOW-spaarfonds een
additionele vermindering is van de staatsschuld. Het beeld wordt geschetst van een overheid die streeft naar staatsschuldreductie en
tegelijkertijd ook nog een AOW-fonds opbouwt. Deze vlieger gaat echter niet op. Corrigeren we de gerapporteerde staatsschuld voor het
vermogen in het aow-spaarfonds, dan zien we dat in de periode 1998-2001 de staatsschuld helemaal niet wordt verminderd (zie figuur 1).
Figuur 1. EMU-schuld gecorrigeerd voor stortingen in het AOW-spaarfonds
Geen extra ruimte
De politiek suggereert door de vorming van het spaarfonds, dat zij bereid is de houdbaarheid en betaalbaarheid van de AOW in de
toekomst te waarborgen. Doordat het fonds echter niet gevuld is met echt geld, maar slechts bestaat uit een vordering van de collectieve
sector op zichzelf, ontbreekt de financiële zekerheid. Op het moment dat de kosten van de aow beginnen op te lopen en het virtuele
vermogen van het spaarfonds moet worden aangesproken, kan er dus geen beroep worden gedaan op een echte reserve, zoals bij
pensioenfondsen het geval is. De overheid zal dan alsnog geld moeten vrijmaken om haar schuld aan het spaarfonds te voldoen. Dit kan
de overheid doen door het creëren van een overschot elders op de begroting, dan wel door te lenen.
Indien geen spaarfonds was gevormd, zou precies hetzelfde zijn gebeurd: de overheid had moeten snijden in andere uitgaven of moeten
lenen om de stijgende kosten van de vergrijzing te kunnen financieren. Er is dus door de inrichting van het AOW-spaarfonds geen extra
financiële ruimte voor het opvangen van de AOW-lasten geschapen. De overheid blijft uiteraard gebonden aan het drie procent tekortcriterium van het Stabiliteits- en Groeipact en de uitkeringen zullen te zijner tijd alsnog onder het EMU-saldo van de overheid moeten
worden geboekt.
Pluspunten
Ondanks de mythen rond het spaarfonds, die het gevolg zijn van de gekozen begrotingssystematiek, zijn er wel enkele voordelen van het
spaarfonds aan te geven. Het eerste voordeel is dat er in de periode 1997-1999 mede dankzij het fonds sprake is geweest van extra
tekortreductie. De stortingen in het AOW-spaarfonds komen namelijk niet ten laste van het EMU-saldo, maar wel ten laste van het
zogenoemde uitgavenkader. Hierdoor moest er worden gesneden in de overige begrotingsuitgaven: het totaal van de uitgaven mag
immers het uitgavenkader niet te boven gaan. Door de lagere overige overheidsuitgaven ontstaat een reductie van het EMU-tekort,
hetgeen een positieve ontwikkeling is.
Dit voordeel doet zich paradoxaal genoeg alleen voor indien er sprake is van een tekort op de begroting! Op het moment dat een
overschot wordt bereikt, gaat het mis. Politici zijn dan geneigd te denken dat er geld over is en komen in de verleiding het uit te geven.
Als dat gebeurt, worden de uitgavenkaders alsnog met voeten getreden en hebben de stortingen in het AOW-fonds niet meer het
gewenste effect op de overheidsfinanciën. De huidige discussie over het verdelen van het begrotingsoverschot illustreert dit gevaar.
De instelling van het AOW-fonds betekent tevens een gedeeltelijke fiscalisering van de AOW. Het fonds wordt namelijk ‘gevoed’ vanuit
de algemene middelen in plaats van door AOW-premie. Dat betekent in feite dat het ‘vergrijzingsdeel’ van de AOW is gefiscaliseerd.
Suggesties ter verbetering
Om te voorkomen dat het spaarfonds ten prooi valt aan begripsverwarring en de gevolgen van beslissingen op basis van verkondigde
fundamentele onjuistheden, zoals de stelling dat het vermogen in het AOW-fonds meetelt als extra schuldvermindering, zouden enkele
maatregelen kunnen worden getroffen. Daarvoor zijn grofweg drie mogelijkheden te onderscheiden. De eerste mogelijkheid, de
minimumvariant, is ernaar te streven, dat een bedrag ter grootte van de storting in het AOW-fonds wordt gebruikt voor het daadwerkelijk
aflossen van de staatsschuld. Een tweede mogelijkheid, namelijk het spaarfonds verzelfstandigen, is het spaarfonds buiten de collectieve
sector te brengen, zodat de stortingen in het spaarfonds ten laste komen van het emu-saldo. Een derde optie is die van actiever
vermogensbeheer. Deze optie behoort alleen tot de mogelijkheden als eerst voor optie twee wordt gekozen.
Minimumvariant
De eerste optie is een minimumvariant. Onder deze aanpassing moet de aflossing van de staatsschuld minimaal gelijk zijn aan de storting
in het AOW-fonds. Dat betekent dat in de huidige situatie pas tot het besteden van een eventueel overschot kan worden overgegaan
voor zover dat boven de 0,7 procent bbp, de omvang van de huidige storting in het fonds, uitkomt. Onder deze minimumvariant blijven
de voordelen zoals die golden onder een tekortsituatie, namelijk tekortreductie en derhalve een afname van de staatsschuldquote,
gehandhaafd. Nadeel van deze oplossing is wel, dat de uitkeringen uit het fonds te zijner tijd alsnog ten laste van het EMU-saldo komen.
Deze zullen naar verwachting tussen de 3/4 procent en 1¼ procent bbp per jaar liggen. Dat houdt in dat de financiële ruimte op de
begroting krachtens het Stabiliteits- en Groeipact door het fonds niet wordt vergroot. Omdat de lasten van de vergrijzing nog steeds op
de begroting drukken, worden de mogelijkheden van de overheid om in geval van conjuncturele tegenwind anticyclisch beleid te voeren,
dan wel de automatische stabilisatoren te laten werken, beperkt.
Spaarfonds verzelfstandigen
De tweede optie is het fonds te verzelfstandigen en de stortingen reeds nu ten laste van het EMU-saldo te brengen. Dit vergroot de
transparantie van de overheidsfinanciën aanzienlijk, omdat een zuiverder beeld ontstaat van enerzijds de gereserveerde middelen voor de
AOW en anderzijds de werkelijke ontwikkeling van de staatsschuld en het echte EMU-saldo. Wenst de politiek een gezonde situatie van
de overheidsfinanciën, dan zou zij moeten streven naar een geschoond structureel EMU-saldo, dus gecorrigeerd voor stortingen in het
AOW-fonds, van nul procent bbp. Corrigeren we het EMU-saldo met de stortingen in het spaarfonds, dan blijkt voor 1999 evenwel nog
geen sprake van een overschot op de begroting en zou ook de staatsschuld hoger uitvallen (zie figuur 2). Voor de politiek zou in dit
geval duidelijk zijn, dat er nog helemaal geen geld te verdelen valt voor het doen van extra uitgaven.
Figuur 2. EMU-saldo gecorrigeerd voor stortingen in het AOW-spaarfonds
Een bijkomend voordeel is dat de uitkeringen uit het fonds te zijner tijd niet meer ten laste van het EMU-saldo zullen komen: het fonds is
immers buiten de collectieve sector geplaatst. Hierdoor wordt de financiële speelruimte dankzij het fonds inderdaad uitgebreid.
Actiever vermogensbeheer
Indien de stortingen in het AOW-fonds ten laste van het EMU-saldo worden gebracht, wordt tevens echt geld in het fonds gestort. Op
die manier wordt dus een financieel vermogen gevormd. Dit vermogen kan vervolgens worden belegd. Dit kan bijvoorbeeld in relatief
veilige, doch laagrentende staatsobligaties geschieden. In feite verandert er dan qua rendement niet veel ten opzichte van de huidige
situatie. Ook onder de huidige vormgeving van het spaarfonds wordt een rendement behaald dat gelijk is aan het rendement op
staatsobligaties.
Een actiever beheer van het vermogen behoort echter ook tot de mogelijkheden. Dit zou het rendement aanzienlijk kunnen verhogen en
daardoor de financiële zekerheid positief kunnen beïnvloeden. Bij een rendement van acht procent in plaats van een veronderstelde zes
procent op staatsobligaties zou het vermogen in 2020 ongeveer 25 procent hoger uitvallen dan in geval het vermogen onderhands aan de
staat zou worden geleend (zie figuur 3) 1.
Figuur 3. Omvang van het AOW-fonds
Fondsvorming of staatsschuldreductie?
Indien het spaarfonds conform optie twee wordt aangepast, is het een goede manier om te anticiperen op de toekomstige lasten van de
vergrijzing. De opbouw van het fonds verdient dan zelfs de voorkeur boven het aflossen van de staatsschuld. In dat laatste geval
ontstaan immers direct vrijvallende rentelasten die zorgen voor extra ruimte op de begroting. Altijd zal de dreiging bestaan, dat deze
ruimte wordt aangewend voor extra uitgaven, die niets van doen hebben met het oplossen van het vergrijzingsprobleem. Door de
middelen in een fonds te reserveren komen de daarop behaalde rendementen wél volledig ten goede aan de financiering van de
vergrijzing. Deze rendementen vallen grofweg in dezelfde orde van grootte als de vrijvallende rentelasten in geval van
staatsschuldreductie. Hierbij kan wel worden aangetekend dat de bestemming van overheidsgeld hierdoor reeds lang van tevoren
vastligt, hetgeen de flexibiliteit beperkt. Voordeel is dat hiermee de uitgavendiscipline gewaarborgd is.
Waakzaamheid
Overigens dient de overheid, ook als het spaarfonds wel op orde is, ervoor te waken op haar lauweren te rusten. Het spaarfonds was
immers slechts bedoeld als middel om een tijdelijke toename van AOW-uitgaven te financieren, omdat men er van uitging dat de
vergrijzing een tijdelijk probleem zou zijn. Ook de vermogensopbouw is hierop afgestemd. Uit een artikel van De Beer en Beetsma blijkt
echter, dat de vergrijzing structureel is en de AOW-uitgaven derhalve niet slechts een hobbel zullen vertonen, maar gedurende langere
tijd op een hoger niveau zullen uitkomen 2. Er zullen derhalve ook structurele maatregelen moeten worden getroffen om de financiering
van de oudedagsvoorziening veilig te stellen. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan het stimuleren van de arbeidsparticipatie.
Daarnaast nemen niet alleen de AOW-uitgaven toe, maar zullen ten gevolge van de vergrijzing ook de zorguitgaven toenemen. Bij
ongewijzigd beleid zullen deze eveneens een forse claim op de begroting leggen. Ook op dit terrein lijken aanvullende maatregelen
derhalve gewenst.
Conclusie
Uit het voorgaande betoog blijkt, dat de huidige constellatie van het AOW-spaarfonds niet transparant is, geen extra financiële zekerheid
biedt en een voedingsbodem vormt voor al dan niet bewuste misleiding van de burgers. Om dit alles te voorkomen zouden de donaties
aan het spaarfonds ten laste moeten komen van het EMU-saldo. Op die manier wordt voor politiek en burger duidelijk wat de financiële
ruimte op de begroting is indien daadwerkelijk geld wordt gereserveerd voor de financiering van de AOW. Bovendien wordt dan niet
alleen politieke wil betoond, maar tevens echte financiële zekerheid ten aanzien van de betaalbaarheid van de aow gegeven. En daar was
het allemaal uiteindelijk toch om te doen
1 Zie voor een nadere uitwerking van deze suggestie R.J. Hogenboom en P.L.M. van de Ven, Naar een effectiever aow -fonds, Bank- en
Effectenbedrijf, maart 1998, blz. 32-34.
2 J. de Beer en R.M.W.J. Beetsma, De vergrijzing is structureel! , ESB, 30 juli 1999, blz. 564-566.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)