Milieueffecten van indirecte subsidies

Milieueffecten van indirecte subsidies
Aute ur(s ):
Beers, C.P. van. (auteur)
Bergh, J.C.J.M. van den. (auteur)
Moor, A.P.G. de. (auteur)
Oosterhuis, F.H. (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan de Technische Universiteit Delft, de Vrije Universiteit Amsterdam, het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu en de Vrije Universiteit.c.p.vanb eers@tb m.tudelft.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4397, pagina 129, 21 maart 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu

De schadelijke effecten van subsidies zijn volgens een nieuwe beleidsgerichte methodiek groot. Voorbeelden zijn melk, de regulerende
energiebelasting en kerosine.
Tijdens de recente duurzaamheidstop in Johannesburg hebben regeringsleiders nog eens bevestigd dat duurzame ontwikkeling de
topprioriteit van overheidsbeleid moet zijn. Ondanks dit streven blijkt dat bestaand overheidsbeleid in veel gevallen juist een
belangrijk obstakel vormt voor duurzame ontwikkeling. Wellicht is het belangrijkste probleem dat wereldwijd overheden honderden
miljarden dollars besteden aan het subsidiëren van productie en consumptie in milieu-intensieve sectoren1. Als gevolg hiervan gaan
veel van deze subsidies gepaard met onbedoelde maar wel omvangrijke milieueffecten. Daarnaast treden andere neveneffecten op, met
name verstoring van de internationale handel. Het zijn vaak de indirecte subsidies die de meeste verstoringen met zich meebrengen.
Indirecte subsidies worden vaak niet herkend als subsidie. Zij omvatten allerlei vormen van overheidsingrijpen, met name ingrepen via
belastingen of prijzen. Het is niet eenvoudig om de milieueffecten van subsidies vast te stellen. Wetenschappelijk is er nog weinig
literatuur omtrent de analyse van subsidies. Een standaardwerk over publieke economie behandelt subsidies vaak als negatieve
belastingen en kent geen van belastingen afwijkende eigenschappen aan subsidies toe2. Empirische studies naar de gevolgen van
subsidies gaan uit van relaties tussen veranderingen in relatieve kosten en opbrengsten en de keuzes omtrent productie en
consumptie van de subsidieontvanger. Die relaties zitten verscholen in impliciete veronderstellingen en economische mechanismen
binnen toegepaste modellen. Dit artikel presenteert enkele resultaten van een recent onderzoek over de ontwikkeling en toepassing
van een wetenschappelijk verankerde methodiek die het mogelijk maakt om transparant en relatief eenvoudig de milieueffecten van
overheidssubsidies te bepalen3.
Uitgangspunten
Een belangrijk startpunt bij de te hanteren methode is de definitie van subsidies. Wij hebben een brede definitie aangehouden, namelijk
alle overheidsmaatregelen die direct of indirect de prijzen voor consumenten beneden, of voor producenten boven, het vrije marktniveau
houden4. De gekozen indeling van indirecte subsidies is als volgt.
» » belastingsubsidies. Subsidies via aftrekposten, vrijstellingen of speciale tarieven in de belastingen, zoals gereduceerde reb-tarieven
voor specifieke sectoren of het lagere btw-tarief op vlees;
» » publieke verschaffing van goederen en diensten beneden kostprijs, zoals infrastructuurfaciliteiten en aanvullende diensten;
» » kapitaalsubsidies, zoals leningsgaranties, kwijtschelding van schulden of overheidsleningen tegen zachte voorwaarden;
» » prijsregulering: overheidsmaat-regelen via het marktmechanisme waarbij de kosten worden afgewenteld op marktpartijen, zoals
minimumprijzen voor landbouwgoederen of maximumprijzen via prijscontroles;
» » hoeveelheidrestricties: voorschriften tot minimale afname van een bepaalde input of product zoals in Duitsland het voorschrift dat
elektriciteitsbedrijven een minimale hoeveelheid binnenlands geproduceerde kolen moeten gebruiken;
» » handelsmaatregelen: regulering van importen via regels en quota’s, exportkredietgaranties.
De volgende stap betreft het kwantificeren van de omvang van de subsidie. Hierbij is de keuze van de referentiesituatie cruciaal. In
theorie is dit de efficiënte marktuitkomst omdat daarbij de welvaart wordt gemaximeerd. In de praktijk wordt afhankelijk van het type
subsidie gekozen voor een meer praktische norm zoals marktprijzen of marktrente.Vervolgens worden de economische en milieueffecten
van de subsidie bepaald. Een subsidie genereert milieueffecten als zij leidt tot een voor het milieu per saldo meer belastende wijze van
produceren en consumeren dan zonder de subsidie.

Beschrijving van economische mechanismen en milieueffecten
De formalisering en kwantificering omvatten de mechanismen die de economische en milieueffecten van de verschillende typen indirecte
subsidies bepalen. De mechanismen zijn verschillend per subsidietype en kunnen een groot aantal economische variabelen, zoals prijzen,
aanbod, vraag en technologie, beïnvloeden. Bepalend voor de effecten is het aangrijpingspunt van een subsidie in de keten van
activiteiten en markten (zie figuur 1). Een keten met drie activiteiten biedt een voldoende algemeen raamwerk om zowel intermediaire
leveranties tussen bedrijven (activiteit 1 naar activiteit 2) als finale producten aan consumenten (activiteit 2 naar activiteit 3) te
onderzoeken. Subsidies kunnen zowel aan producenten als aan consumenten worden gegeven, maar het aangrijpingspunt kan zich op
verschillende plaatsen bevinden, aan de input- of outputzijde van een specifieke activiteit. De activiteiten communiceren via markten.
Daarmee wordt het effect van de subsidie doorgegeven. Producentensubsidies kunnen bijvoorbeeld direct invloed uitoefenen op inputen outputprijzen en indirect op volumina. De reactie en daarmee het effect op de te produceren hoeveelheid zijn vervat in de
prijselasticiteit. Op de langere termijn kan zelfs de technologiekeuze worden beïnvloed. De subsidie kan een ‘lock-in’ van niet-duurzame
technologie veroorzaken. Het effect van een subsidie zal mede afhankelijk zijn van concurrentie op relevante markten. Een voorbeeld is
accijnsvermindering op dieselolie voor vrachtverkeer. Door de grote mate van concurrentie in deze sector wordt de subsidie als
prijsverlagingen doorgegeven aan andere sectoren in de productieketen. Daardoor zal de toename van de economische activiteiten van
de transportsector gering kunnen zijn en weinig extra milieueffect tot gevolg hebben. Anderzijds werken consumentensubsidies zoals
belastingvermindering of btw-vrijstelling vaak direct door op de gevraagde hoeveelheid via de aanschafprijs. Er ontstaat zowel een
inkomenseffect als een prijseffect. Zo leidt een belastingvrijstelling zoals een reiskostenforfait voor woon-werkverkeer niet alleen tot een
hoger netto inkomen maar ook tot een verlaging van de kosten van het woon-werkverkeer.

Figuur 1. Mogelijke aangrijpings-punten van subsidies in de keten van activiteiten en markten
Omvang van de effecten
Voor de kwantificering van de economische effecten is een benadering gevolgd die aansluit bij de neo-klassieke micro-economische
theorie van producenten- en consumentengedrag. Indirecte subsidies die aangrijpen bij het producentengedrag worden door een
elasticiteitenbenadering via vraag- en aanbodrelaties kwantitatief in kaart gebracht. Indien de subsidie vooral invloed heeft op
outputprijzen, kan informatie over inputs buiten beschouwing worden gelaten. Eventueel moet worden gecorrigeerd voor andere
beleidsmaat-regelen indien deze het effect van de subsidie versterken dan wel beperken, zoals bijvoorbeeld melkquota. Ook subsidies die
aangrijpen op het consumentengedrag worden op basis van elasticiteiten onderzocht5. De effecten van een producenten- en
consumentensubsidie zijn vervolgens voor verschillende subsidietypen uitgewerkt in formules die formeel de causale relaties
beschrijven. De laatste stap is een vertaling van de economische effecten naar de relevante milieueffecten. Dit gebeurt via vast
veronderstelde verbanden tussen de door de subsidie uitgelokte input- of outputveranderingen enerzijds en emissies anderzijds. De
gekozen milieuthema’s zijn het versterkte broeikas-effect, verzuring, fotochemische ozonvorming en eutrofiëring. De berekende emissies
worden ge-aggregeerd tot milieuthema-indicatoren met behulp van gewichten6.
Resultaten
De methodiek is vervolgens toegepast op acht indirecte subsidies binnen de sectoren landbouw, energie en mobiliteit/toerisme. In dit
artikel zullen we ons richten op drie van deze indirecte subsidies, namelijk de minimumprijs voor melk, de regulerende energiebelasting en
de accijnsvrijstelling van brandstoffen in de luchtvaart en hun milieueffecten in Nederland (zie tabel 1). Er is voor deze drie subsidies
gekozen omdat het hier omvangrijke subsidies betreft in elk van de drie onderzochte sectoren die aanzienlijke milieueffecten blijken te
genereren. De resultaten uit tabel 1 laten zien dat de onderzochte subsidies gepaard kunnen gaan met aanzienlijke milieueffecten. Dit
geldt met name voor die subsidies die vroeg in de keten aangrijpen (reb, minimumprijs). Bij de accijnsvrijstelling van kerosine zijn met
name de hoge waarden van de vraagelasticiteiten van belang voor de economische en milieueffecten van de subsidie.

Tabel 1. Tabel 1. Overzicht van eerste orde milieueffecten van indirecte subsidies in Nederland bij melk, de regulerende
energiebelasting en kerosine
Subsidie
(mln. €)

melka
reb
kerosine

1400
1568
1200

broeikaseffect
( kton co2 -eq.)

761-2925b
811-2391b
1272

verzuring
ton

8400-32.100b
197-566b
2433

fotochemische
eutrotiëring
ozon (ton
(ton fosfaateq.)
so2-eq.)
c2h4-eq.)
100-500b
n.v.t.
208

7100-27.200b
n.v.t.
695

a. De prijssteun bij melk is berekend als het effect van een zuivere minimummelkprijs, dat wil zeggen zonder het bindende melkquotum. Met een bindend melkquotum zijn de milieueffecten kleiner.
b. Voor prijssteun melk en reb worden de reikwijdtes van verschillende varianten weergegeven.

Melk
In het geval van melk en zuivel gaat het om een prijssubsidie die de producent een hogere opbrengstprijs geeft dan zonder dit systeem.
Deze subsidie is een outputsubsidie (type 4 in figuur 1). In beginsel reageert een producent op een minimumprijs boven het vrije
marktniveau door meer van dit goed te produceren en aan te bieden dan de evenwichtshoeveelheid. De kunstmatig hoge beloning voor
de melkproducent lokt dus extra productie uit. Consumenten daarentegen reduceren hun vraag naar het goed vanwege de hogere prijs.
Sinds de jaren tachtig is een melkquotasysteem ingevoerd om de totale hoeveelheid geproduceerde melk te beperken. Onze invalshoek is
te laten zien hoe de methodiek toepasbaar is op een minimumprijssubsidie. Daarom is een correctie toegepast voor de beleidsomgeving.
Voor het productiebeperkende effect van de melkquota is gecorrigeerd. Volgens onze schattingen leidt de prijssubsidie tot een extra
productie in Nederland van ongeveer twee miljoen ton melk. Het totale milieueffect wordt bepaald door deze extra productie en de milieuintensiteit van de productie. De bijdrage aan de emissies van broeikasgassen omvat 0,7 tot bijna drie megaton co2-equivalenten7. Ook de
effecten op verzuring, fotochemische ozonvorming en eutrofiëring zijn aanzienlijk.
Regulerende energiebelasting
De subsidie in de reb betreft de lage tarieven voor grootverbruikers van energie alsmede het bijzondere tarief voor de glastuinbouw. Het
gaat hierbij om een subsidie voor producenten die op een markt voor finale producten opereren (type 4 in figuur 1). Het effect loopt met
name via de productmarkt. Het milieueffect van een naar winst strevende producent – gegeven een productiefunctie inclusief belastingen
en subsidies – wordt bepaald door de omvang van de subsidie, de prijselasticiteit van de evenwichtshoeveelheid en de
vervuilingintensiteit van de productie. Deze parameters zijn gekwantificeerd aan de hand van openbaar onderzoek en officiële
databronnen waarbij tevens verschillende varianten zijn doorgerekend. Het milieueffect in de centrale variant komt uit op 0,8 tot bijna 2,4
megaton co2-equivalenten en op 200 tot ruim 550 ton so2-equivalenten.
Kerosine
De accijnsvrijstelling voor vliegtuigbrandstoffen is in onze methodiek een inputsubsidie voor producenten via de belastingen (type 2 in
figuur 1). Gaan we wederom uit van een neoklassiek model, dan is het milieueffect te herleiden tot een vergelijking die bepaald wordt
door vijf variabelen, te weten de omvang van de inputsubsidie, de prijsreactie van de vraag naar vliegverkeer, de outputprijsreactie van
het aanbod van vliegverkeer en de inputprijsreactie van het aanbod (de invloed van de prijs van vliegtuigbrandstof op het aanbod van
vliegverkeer). De empirische uitwerking laat zien dat de accijnsvrijstelling jaarlijks bijna tien miljard meer gevlogen passagierskilometers
tot gevolg heeft dan zonder de subsidie. Dit is twintig procent van het totale aantal passagierskilometers. De milieueffecten bedragen in
de centrale variant bijna 1,3 megaton co2-equivalenten en 2,4 kiloton so2-equivalenten.
Bruikbaarheid voor beleid
De evaluatie van de diverse cases laat zien dat de methodiek een aantal voor- en nadelen kent. De belangrijkste voordelen zijn een
gedegen economisch-theoretische onderbouwing en eenvoudige toepasbaarheid voor een eerste verkenning van de milieueffecten. De
methodiek is voorts transparant en kan flexibel en eenvoudig gevoeligheidsanalyses doorrekenen die met specifieke omstandigheden
rekening houden. Dit maakt de methodiek tot een nuttig hulpmiddel voor verder beleidsonderzoek. Zij kan bijvoorbeeld in het vbtbproces (Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) of door de Algemene Rekenkamer worden gehanteerd in beleidsevaluaties of
onderzoeken naar milieueffecten van bestaande subsidieregelingen. Tevens kan de methodiek worden gebruikt bij ex ante
beleidsevaluatie van nieuwe vormen van subsidiebeleid. De belangrijkste beperking van de methodiek is dat alleen eerste orde
milieueffecten worden berekend. Aanvullend onderzoek is nodig om na te gaan waar relatief omvangrijke indirecte economische en
milieueffecten mogen worden verwacht. Voor een brede toepassing dienen voorts plausibele waarden van relevante parameters te
worden vastgesteld. Door het opzetten van een algemene data-base met elasticiteiten en subsidies kan het beleidsproces beter worden
ondersteund.

1 Zie onder andere C.P. van Beers en A.P.G. de Moor, Public subsidies and policy failures, Edward Elgar; Cheltenham, 2001; en OESO,
Improving the environment through reducing subsidies (3 delen), Parijs, 1998/1999.
2 Zie A.B. Atkinson en J.E. Stiglitz, Lectures on public economics, McGraw-Hill, Londen, 1980.
3 C.P. van Beers, J.C.J.M. van den Bergh, A.P.G. de Moor en F.H. Oosterhuis, Milieu-effecten van indirecte subsidies. De ontwikkeling
en toepassing van een beleidsgerichte methodiek, onderzoeksrapport 0202, TU Delft, december 2002.
4 Het ontbreken van overheidsbeleid dat is gericht op de internalisering van externe milieueffecten wordt niet als een subsidie
beschouwd. De methodiek is echter wel geschikt om de effecten van ontbrekend overheidsbeleid door te rekenen.
5 Dit sluit aan bij de zogenaamde ‘marginal effective tax rates’ (METR)-methode. Zie hiervoor bijvoorbeeld K.J. McKenzie e.a., Measuring
effective tax rates in the presence of multiple inputs: a production based approach, International Tax and Public Finance, jrg. 4, nr. 3,
1997, blz. 337-359.
6 De gewichten zijn gebaseerd op VNCI, Guideline environmental performance indicators for the chemical industry: the EPI-method,
versie 1.1, Rapport werkgroep Milieu-kengetallen, Leidschendam, 2001.
7 Ter vergelijking: de inspanning van Nederland om de Kyoto-doelstelling te halen bedraagt volgens huidige berekeningen veertig
megaton CO2-equivalenten.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (

www.economie.nl )