mening
Doelmatige bureaucratie
Veel economen herinneren zich ongetwijfeld nog de eerste
colleges over het producentengedrag binnen de micro-economie.
Een bedrijf maximaliseert zijn productie bij een gegeven
budget. Arbeid, kapitaal en grondstoffen brengen een bepaalde
productie voort, weergegeven met een productiefunctie. Met
wat wiskunde is het vervolgens mogelijk voor een bedrijf de
optimale inzet van arbeid, kapitaal en grondstoffen af te leiden.
Deze hangt dan af van het beschikbare budget, de technologie
en de relatieve prijzen van de productiemiddelen. Deze
aanpak is te verfijnen door een verder onderscheid te maken
tussen productiemiddelen, bijvoorbeeld tussen productie- en
ondersteunend personeel. Een andere verfijning betreft het
verdisconteren van de invloed van omgevingsfactoren op de
productiefunctie. Veranderingen in de technologie of in de relatieve
prijzen van de productiemiddelen betekenen dus automatisch
dat de verhouding tussen de doelmatige inzet van productie- en
ondersteunend personeel verandert. Tot zover de theorie. De
vraag is of dit soort economische noties ook leven in het beleid
in relatie tot het bureaucratievraagstuk in de publieke sector.
In de verschillende politieke partijprogramma’s wordt bijvoorbeeld
een deel van de financiële ruimte gevonden door de bureaucratie
in verschillende publieke sectoren terug te dringen. De programma’s verwijzen daarbij naar de groei van management en ondersteunend personeel in verschillende publieke voorzieningen.
Sommige ideeën strekken tamelijk ver, zowel qua omvang, als
ook qua ingreep. Zo zijn er suggesties om de bureaucratie in
zorg- of onderwijsinstellingen aan een plafond te binden. De vraag
is of dit verstandig beleid is, afgezien van het feit dat die ingrepen bestuurlijk haaks staan op een jarenlang beleid van verdere
autonomievergroting.
De gedachte achter deze plannen vloeit voort uit de connotatie
van het begrip bureaucratie: bureaucratie is slecht en kost alleen maar geld. Voor een deel wordt deze houding ook wel gevoed
door economische theorie over uitdijende bureaucratie (Niskanen,
1971). Men gaat in deze gedachte voorbij aan de noodzakelijke
rol van management en ondersteuning. Hun specifieke deskundigheid draagt bij aan een goede coördinatie, beheer en administratie
van het productieproces, onderdelen die onvermijdelijk zijn bij het
uitvoeren van primaire taken. Met name technologische veranderingen kunnen bijdragen aan een verandering in de optimale omvang van management en ondersteuning. Wie vandaag de dag een
school betreedt ziet dat deze wezenlijk veranderd is ten opzichte
van tien of twintig jaar geleden. Direct vallen bijvoorbeeld de uitgebreide mediatheek en de IT-voorzieningen op, beheerd door een
speciale beheerder. Daarnaast is het management gedwongen om
beleid te voeren op het IT-gebruik, zoals over de toegang tot het
systeem en de verdeling van de capaciteit, maar ook over bestuurlijke afspraken met gemeenten of met andere scholen (toegang tot
netwerken). Andere belangrijke ontwikkelingen in het onderwijs
betreffen de verdere integratie van vakken en de intensievere begeleiding van leerlingen. Allemaal zaken die vragen om coördinatie
en dus ook management. Ook het terugdringen van schooluitval,
een prioriteit in veel programma’s, zou wel eens gediend kunnen
zijn met het verhogen van de inzet van ondersteunend personeel.
Betere registratie en adequate reactie van verzuimbegeleiders
kunnen een belangrijke rol spelen in het verbeteren van de onderwijsprestaties van een school (Marlow, 2001). Het is dus zelfs de
vraag of sommige voorzieningen niet beter af zijn met meer bureaucratie. Vergelijkbare voorbeelden zijn ook eenvoudig te bedenken in de zorgsector en andere publieke voorzieningen.
Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zijn ook van betekenis. Naar
verwachting ontstaan er tekorten aan verpleegkundigen en onderwijsgevenden. Hierdoor zullen de salarissen voor deze beroepsgroepen sneller stijgen dan voor het ondersteunende personeel.
De economische theorie leert ons dat er dan substitutie optreedt
tussen uitvoerend en ondersteunend personeel. Ook in dat geval
zal de inzet van het uitvoerend personeel, dat we dikwijls aanduiden met bureaucratie, verder toenemen.
Het weinig beschikbare onderzoeksmateriaal geeft opvallend
genoeg geen indicatie dat de bureaucratie in Nederland de laatste tien jaar wezenlijk is gegroeid. Zo laten cijfers over de inzet
van management in het primair en voortgezet onderwijs zelfs een
daling zien. Verder maken sommige studies duidelijk dat grote
variaties in doelmatige bureaucratie mogelijk zijn, afhankelijk
van specifieke kenmerken en omstandigheden van instellingen
(Blank et al., 2005).
Het is bij beleidsontwikkeling van groot belang te realiseren dat
bureaucratie een nuttige functie vervult en niet alleen een uitvloeisel is van bureaucraten die hun status en prestige verder
opvijzelen door steeds meer bureaucratie te ontwikkelen. Uit de
economische theorie volgt dat verschillende factoren van invloed
zijn op een doelmatige bureaucratie. Een ongenuanceerd snijden
in bureaucratie of het opleggen van normen, zoals in sommige
voorstellen is opgenomen, lijken niet direct de meest geschikte
weg tot meer doelmatigheid. Dat neemt niet weg dat een kritische
blik op bureaucratie wenselijk is. Het betreft dan vooral een vorm
van (verborgen) bureaucratie die iedere werknemer in het productieproces raakt: het steeds meer moeten voldoen aan allerlei
onnodige regels en administratieve verplichtingen opgelegd door
de overheid. Wellicht dat het beleid vooral daarop zijn pijlen moet
richten.
LITERATUUR
Blank, J. et al., (2005) Bureau of lessenaar: Een onderzoek naar de meting van
bureaucratie in onderwijsinstellingen. 33 (10) ECORYS, Rotterdam.
Marlow, M.L. (2001) Bureaucracy and student performance in US public
schools. Applied Economics, 33, 1341-1350.
Niskanen, W A. (1971) Bureaucracy and Representative Government. Aldine
Publishing Company, Chicago.
JOS BLANK
Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies, TU Delft.
ESB
9 februari 2007
93