r
Openbare financiën
Meevallende belastingen en
tegenvallende argumenten
Moeten eventuele belastingmeevallers worden gebruikt om de belastingen te verlagen of de staatsschuld te verminderen?
Binnen twee maanden na de ondertekening van het regeerakkoord is
tussen de regeringspartijen al onenigheid ontstaan over een van de cruciale afspraken uit dit akkoord. PvdA,
VVD en D66 kwamen overeen een
trendmatig begrotingsbeleid te voeren op basis van een ‘conservatieve’
schatting van de economische groei
tot en met 1998 en een vastgelegd
(en dalend) niveau voor de overheidsuitgaven. De (te) laag ingeschatte
groei heeft tot gevolg dat het kabinet
in de loop van de regeerperiode belastingmeevallers kan verwachten. De
partijen kwamen overeen over de
aanwending hiervan pas in 1996 te
overleggen. Maar over de opties is nu
al een debat ontstaan, met vroegtijdige fricties tussen voornamelijk PvdA
en VVD als gevolg.
Minister Melkert van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid wenst extra belastinginkomsten die het financieringstekort in 1998 tot onder de 2,7
procent bbp reduceren, te gebruiken
voor het verlagen van belastingen.
Hij hoopt op een gunstig effect van
een kleinere wig op de werkgelegenheid. Minister Zalm van Financiën,
denkend aan Maastricht, wil extra belastinginkomsten aanwenden voor
verlaging van het financieringstekort
en in het verlengde daarvan de staatsschuld. PvdA-Kamerlid Van der
Ploeg, ten slotte, wil graag investeren
in infrastructuur. Hij is, zoals hij bij
de financiële beschouwingen opmerkte, tegen “het plempen van alle groeimeevallers in het financieringstekort
gedurende 1994-1998″.
Aan de meningsverschillen lijkt onduidelijkheid over een passage in het regeerakkoord ten grondslag te liggen.
In het akkoord staat: “Met betrekking
tot de aanwending van verdere groeimeevallers zal een afweging worden
gemaakt tussen verdere reductie van
het financieringstekort en lastenverlichting binnen de inkomenspolitieke
randvoorwaarden van het regeerakkoord, waarbij de noodzaak van
maatregelen ten behoeve van economische structuuroersterking een aparte afweging vraagt’ (cursivering toegevoegd). Zijn er twee of drie opties?
Staan meevallers nu wel of niet ter beschikking van investeringen in infrastructuur?
Gezien het gekissebis lijkt commentaar vanaf de zijlijn niet overbodig. In
dit artikel bespreken wij de verschillende politieke voorstellen voor de
aanwending van de meevallende belastingopbrengsten
in het licht van
wat de neo-klassieke leer van de
openbare financiën hierover aan normatieve aanwijzingen oplevert.
Normen voor de openbare
financiën
De neo-klassieke leer van de openbare financiën benadrukt de overeenkomst tussen uitgifte van schuld en
belastingheffing (in de toekomst)1.
Bij de financiering van overheidsuitgaven is de keuze niet zozeer tussen
het opbouwen van schuld of het heffen van belastingen, maar tussen de
hoogte van belastingen nu en in de
toekomst. De leer doorbreekt de
pure, Ricardiaanse equivalentie tussen uitgifte van schuld en belastingheffing door te veronderstellen dat
belastingheffing de werking van de
economie kan verstoren.
Als voorbeeld kan de belasting op
arbeid dienen. Met Melkert geloven
velen dat de wig, het verschil tussen
loonkosten en netto-Ionen, de werkgelegenheid in het algemeen en die
voor laaggeschoolden in het bijzonder aantast. In dit voorbeeld betekent
uitgifte van schuld, en dus een verschuiving van belastingheffing in het
heden naar belastingheffing in de toe-
komst, hoge werkgelegenheid nu en
lage werkgelegenheid later.
De overheid dient de welvaartsverliezen die aan belastingheffing verbonden zijn (‘the excess burden of
taxation’) te minimaliseren. Hiertoe
moet schuld gebruikt worden als buffer om verwachte fluctuaties in belastingtarieven op te vangen. Een situatie waarin de belastingtarieven in het
ene jaar hoog en het daaropvolgende
jaar laag zijn, is onwenselijk. Het marginale welvaartsverlies door belastingheffing in de huidige periode dient
gelijk te zijn aan het verwachte, marginale welvaartsverlies in toekomstige perioden. Hieruit volgt een aantal
aanwijzingen voor een gezond beheer van de overheidsfinanciën.
• Een permanente verlaging van
overheidsuitgaven als ratio van het
nationaal inkomen moet leiden tot
blijvend lagere belastingtarieven. Hetzelfde voorschrift geldt bij een structurele verhoging van de economische
groei (en daarmee dus de groei van
de belastinggrondslag). In dit verband mag gesproken worden van
een ‘structurele belastingmeevaller’.
• Een tijdelijke verlaging van overheidsuitgaven of een tijdelijke vergroting van de belastinggrondslag laat
de belastingtarieven onveranderd en
moet worden gebruikt voor verlaging
van de staatsschuld. Dit is, in termen
van het regeerakkoord, een ‘incidentele belastingmeevaller’. Zowel volgens de neo-klassieke leer van de
openbare financiën als volgens een
Keynesiaans anti-cyclisch beleid
moet de staatsschuld in tijden van
hoogconjunctuur worden verkleind
en in een laagconjunctuur worden
vergroot.
• Een geanticipeerde verhoging
van overheidsuitgaven of een verwachte verlaging van de belastinggrondslag in de toekomst dient te
leiden tot een verlaging van de staatsschuld en daarmee de toekomstige
rente-uitgaven. Een geanticipeerde
stijging van de uitgaven moet onmiddellijk met belastingverhoging worden beantwoord. Uitstel hiervan tot
de hogere uitgaven zich aandienen is
niet gewenst.
1. Zie R.J. Barro, On the determination of
public debt, journalof Political Economy,
jg. 87, 1979, nr. 5: zie ook voor een korte
uitleg H.A. Keuzenkamp en F. van der
Ploeg, Het grote onvermogen. Een kritiek
op de gangbare analyse van de overheidsfinanciën, E5B. 4 juli 1990, blz. 608 e.v.
• Als de overheidsuitgaven (als ratio van het nationale inkomen) in de
toekomst gelijk blijven, is de optimale en verwachte omvang van de
staatsschuld gelijk aan de huidige omvang. De feitelijke ontwikkeling van
de staaL~schuld over de tijd is dan als
de loop van een dronken man (‘random walk’). De staatsschuld wordt
gebruikt om fluctuaties in de belastingtarieven als gevolg van tijdelijke
veranderingen in uitgaven of belastinggrondslag tegen te gaan.
• De ‘gulden regel’ volgens welke
belastingen collectieve consumptie
en schuld publieke investeringen financieren, is slecht~ voorwaardelijk
van toepassing. Investeringen met
een financieel rendement dat gelijk is
aan de rente op staatsschuld, kunnen
door uitgifte van schuld gefinancierd
worden. Investeringen die niet direct
(door toepassing van het profijtbeginsel) of indirect (door verruiming van
de belastinggrondslag) financiële inkomsten voortbrengen, dienen als
alle consumptieve overheidsuitgaven
door belastingen gefinancierd te worden.
Groeiprognoses
Voor een duidelijke stellingname
over de aanwending van belastingmeevallers moet – conform de theorie – een onderscheid gemaakt worden tussen incidentele en structurele
meevallers. Het behoedzame uitgangspunt van het regeerakkoord
voorziet in een economische groei
van 2 procent (bbp) voor de periode
tot en met 1998. De vraag luidt dus
hoe hoog de economische groei in
de komende jaren werkelijk is.
De nabije toekomst lijkt op het eerste gezicht rooskleurig. De Wereldbank schat dat de rijke industrielanden de komende tien jaar met
gemiddeld 2,7 procent zullen groeienz. En in het nieuwe EMU-convergentieprogramma dat Zalm in oktober naar zijn Europese collega’s
stuurde, maakt hij melding van projecties van de Europese Commissie
die voor Nederland in de periode
1995-2000 een gemiddelde groei van
3 procent voorspellen3. De groei van
de Nederlandse economie in de afgelopen twintig jaar steekt schril af bij
deze projecties: meer dan een gemiddelde groei van twee procent per jaar
was niet haalbaar.
Politici kunnen dus steggelen over
de waarde van economische projec-
ESB 26-10-1994
ties. Indien zij vasthouden aan de
‘conservatieve’ schatting van twee
procent groei, moeten zij de toekomstige meevallers behandelen als inci!
dentele meevallers. Pas als zij de
prognoses van de Wereldbank en de
Europese Commissie beschouwen als
een indicatie van een trendbreuk in
de economische groei, dan zijn er
structurele meevallers te verdelen.
Tegenvallende argumenten
De relevantie van de leer van de
openbare financiën voor de huidige
politieke discussie is evident. Melkerts voorstel om belastingmeevallers
voor verlaging van de belastingtarieven te gebruiken, wordt onder één
voorwaarde ondersteund door de
theoretische conclusies. De voorwaarde luidt dat de belastingmeevaller alleen voor zover deze daadwerkelijk
structureel is, voor belastingverlaging
wordt aangewend. Maar, de argumenten voor een trendbreuk in de economische groei lijken te ontbreken.
Voorzichtig beleid moet niet worden
gestoeld op verleidelijke, maar mogelijk misleidende, prognoses van de
Europese Commissie en de Wereldbank.
Vanuit zijn vorige betrekking kent
Zalm als geen ander de gevaren die
aan economische voorspellingen kleven. Zijn pleidooi om de extra inkomsten voor vermindering van het financieringstekort te gebruiken lijkt mede
door de onbetrouwbaarheid
van voorspellingen ingegeven. Maar Zalms belangrijkste (publieke) argumenten
zijn de tekort- en schuldeisen die aan
toetreding tot de Europese Monetaire
Unie worden gesteld. Uit het oogpunt van economische theorie zijn
deze eisen volkomen willekeurig,
overbodig en schadelijk 4. Staatsschuld moet worden gebruikt om
tijdelijke, conjuncturele schokken in
uitga ven of belastinggrondslag op te
vangen. Vanuit dit oogpunt doet de
omvang van de staatsschuld niet terzake. Verlaging van de staatsschuld
uit hoofde van deze eisen is dus onzinnig. Uitsluitend de houdbaarheid
en de geloofwaardigheid van voorgenomen begrotingsbeleid op lange
termijn is relevant. Een hoge staatsschuld en een hoog financieringstekort zijn vaak tekenen van onhoudbare en ongeloofwaardige beleidsvoornemens. Maar gezien de reële
rente in Nederland (ook ten opzichte
van andere Europese landen) lijken
de financiële markten in het Nederlandse beleid te geloven’Toch kan Zalms pleidooi voor reductie van de staatsschuld op geheel
andere gronden ondersteund worden. Door vergrijzing en ontgroening
van de Nederlandse bevolking zullen
in de toekomst de uitgaven aan AOW
stijgen; tegelijkertijd erodeert de belastinggrondslag. Op deze ontwikkelingen moet door verlaging van de
staatsschuld en vermindering van de
toekomstige uitgaven aan rente op
staatsschuld geanticipeerd worden.
Melkert en Zalm moeten niet zo
maar om verlaging van belastingen
respectievelijk van het financieringstekort roepen. Zij kunnen op twee
manieren wezenlijk van mening verschillen. Ten eerste kunnen zij de
trendmatige groei verschillend inschatten. Voorzichtigheid lijkt hier geboden. Ten tweede kunnen zij een
verschillend standpunt innemen over
de noodzaak om voorzieningen te
treffen voor toenemende overheidsuitgaven (aan zorg en AOW) in de
toekomst. Maar over deze fundamentele zaken hebben we in het debat
nog geen woord opgevangen.
Ten slotte is er nog de onduidelijkheid in het regeerakkoord over het
verband tussen belastingmeevallers
en investeringen. Van der Ploeg liet
tijdens de financiële beschouwingen
noteren: Vanwege het belang van investeringen voor de arbeidsproduktiviteit “… stuurt de PvdA-fractie erop
aan, groeimeevallers alleen na het behalen van de afgesproken norm voor
het financieringstekort C.) in te zetten voor structuurversterking”. In de
interpretatie van de PvdA biedt het regeerakkoord dus drie opties bij belastingmeevallers.
Het zou onwenselijk zijn als deze
interpretatie door de andere partijen
werd overgenomen. Enerzijds is samenhang tussen tijdelijke veranderingen in inkomsten en permanente wijzigingen van overheidsuitgaven
2. Zie L. van der Geest, Groeistuipen,
E5B, 12 oktober 1994, blz. 909.
3. European Commission, Medium-term
projections 1994-2000, Brussel, juni 1994.
4. Zie voor een vernietigende kritiek op
de EMU-normen W.H. Buiter, Should we
worry about the fiscal numerology of
Maastricht?, CEPR Discussion Paper 668,
1990. Vergelijk ook P. Krugman, Peddling
prosperity, Norton, 1994.
5. Zie ook H.]. Brouwer, Trendmatig
begrotingsbeleid
voor werkgelegenheid,
E5B, 21 september 1994, blz. 844 e.v.
onduidelijk. Anderzijds lijkt de redenatie van inkomsten naar uitgaven te
lopen, terwijl een omgekeerde volgorde meer voor de hand ligt.
Investeringen vragen om een aparte afweging. Elk maatschappelijk rendabel investeringsproject komt voor
uitvoering in aanmerking. Een duidelijk voorbeeld is een project waarbij
het financiële rendement hoger is
dan de geldende rente. De overheid
maakt dan winst op het project; het
project dient dus uitgevoerd te wor-
den en kan door uitgifte van schuld
bekostigd worden. Deze overweging
heeft met belastingmeevallers dus
niets te maken.
Vergeleken met de periode-Lubbers is de discussie over openbare financiën sterk verbeterd. Ook het
trendmatige begrotingsbeleid steekt
gunstig af tegen het hijgerige beleid
van de afgelopen tien jaar. Toch werden de financiële beschouwingen ontsierd door gelegenheidsargumenten.
De huidige hoofdrolspelers worden
geacht in staat te zijn hun keuzes beter te beargumenteren.
Frank Kalshoven
Paul Tang
Frank Kalshoven is redacteur economie bij
Elsevier en universitair docent bij de vakgroep macro-economie aan de Universiteit
van Amsterdam. Paul Tang is oio en werkzaam bij dezelfde vakgroep. Met dà nk aan
S. van Wijnbergen voor commentaar. Het
gebruikelijke ontslag van medeverantwoordelijkheid is van toepassing.