Meer werk, minder armoede?
Aute ur(s ):
Snel. E. (auteur)
De auteur is werkzaam aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4281, pagina 927, 17 november 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
armoede
Het werkgelegenheidsbeleid heeft niet geleid tot een afname van de armoede. Het inkomen uit additionele banen lag niet boven de
bijstandsgrens terwijl degenen die kansloos zijn op de arbeidsmarkt evenmin geholpen zijn.
De beide paarse kabinetten hebben zwaar ingezet op het bevorderen van de werkgelegenheid. Werkgelegenheidsbevordering heeft vele
doelen, waaronder het bestrijden van armoede. Betaald werk is door de regering wel “de belangrijkste oplossing voor armoede”
genoemd. De achterliggende gedachte daarbij is, dat als mensen hun uitkering inruilen voor betaald werk ze er direct of op den duur
ook in financieel opzicht op vooruitgaan. Nu had men wat dit betreft de wind behoorlijk in de rug. Het aantal werkenden in Nederland
(uitgedrukt in werkzame personen) steeg tussen 1990 en 1999 met ruim twintig procent (van 5,6 miljoen tot 6,8 miljoen personen).
Daarbij werd een gericht beleid gevoerd om gesubsidieerd respectievelijk addititoneel werk (Melkertbanen, JWG, WIW) te scheppen
voor de meest problematische categorie van langdurige en veelal laagopgeleide werklozen.
Ondanks de enorme banengroei in de tweede helft van de jaren negentig en het gevoerde armoedebeleid is de armoede in Nederland
echter nauwelijks afgenomen. Dit blijkt uit de zojuist gepubliceerde studie Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrapport armoede
en sociale uitsluiting 1. Het aantal huishoudens in Nederland met een inkomen op of rond bijstandsniveau is tussen 1990 en 1998 in
absolute aantallen zelfs iets toegenomen, van 606.000 tot 673.000. Aangezien ook het totale aantal huishoudens steeg, bleef het
armoedepercentage in deze periode exact gelijk (10,6 procent). Voorzover sprake was van reductie van armoede vond die vooral plaats bij
ouderen, dat wil zeggen personen die geen deel hebben aan de wereld van betaald werk.
Werkgelegenheidsgroei en armoede
Er lijkt al met al slechts een zwak verband tussen werkgelegenheidsgroei aan de ene kant en vermindering van armoede aan de andere,
een verschijnsel dat ook door anderen is opgemerkt 2. Toenemende arbeidsparticipatie en verminderde werkloosheid blijken niet of in
ieder geval niet direct tot minder armoede te leiden (zie figuur 1).
Figuur 1. Ontwikkeling aandeel huishoudens met een laag inkomen en werkloosheidspercentages, 1977-1998
Tussen eind jaren zeventig en midden jaren negentig liep de ontwikkeling van de werkloosheid en het percentage huishoudens met een
laag inkomen min of meer synchroon. Als de werkloosheid toeneemt, stijgt ook het aandeel arme huishoudens en omgekeerd. Na 1995
lijkt het verband tussen het werkloosheidpercentage en het aandeel arme huishoudens echter verbroken. Terwijl de werkloosheid snel
afneemt, daalt het aandeel arme huishoudens slechts in geringe mate.
Er zijn in grote lijnen twee verklaringen voor deze paradoxale situatie van banengroei en voortdurende armoede. De belangrijkste
verklaring is dat verreweg de meeste nieuwe banen (rond 900.000 sinds 1994) niet bij arme huishoudens terechtkwamen, maar zijn bezet
door herintredende vrouwen en schoolverlaters uit huishoudens die ook voordien niet arm waren 3. Er zijn vooral meer twee- en
meerverdieners bijgekomen, het aantal niet-actieve huishoudens (‘nulverdieners’) daalde veel minder.
In de tweede plaats is echter ook de armoede onder werkenden toegenomen 4. Het aantal huishoudens van werkenden met een inkomen
onder of rond bijstandsniveau steeg van 106.000 in 1990 tot 172.000 in 1998, hetgeen niet alleen kan worden toegeschreven aan het
toegenomen aantal werkenden in Nederland. Ook het procentuele aandeel huishoudens van werkenden met een inkomen onder of rond
bijstandsniveau steeg licht (van 3,1 procent in 1990 tot 4,3 procent in 1998). Armoede in Nederland mag dus niet meer vereenzelvigd
worden met uitkeringsafhankelijkheid. Hoewel het voorbarig is om in Nederland van een opkomende klasse van de ‘working poor’ te
spreken, blijkt wel dat werkenden een steeds groter deel van de armoedepopulatie uitmaken.
In 1990 bestond ruim zeventien procent van de totale armoedepopulatie uit werkenden, in 1998 was dat aandeel opgelopen tot ruim een
kwart (zie figuur 2).
Figuur 2. Huishoudens met een inkomen onder of rond het sociaal minimum, naar sociaal-economische categorie van het hoofd van
het huishouden, 1990-1998a
De toegenomen armoede onder werkenden lijkt het gevolg van drie verschillende ontwikkelingen 5. De stijging van het aantal werkenden
rond het sociaal minimum kan voor veertig procent worden verklaard door het gestegen aantal zelfstandigen met een dergelijk laag
inkomen (waaronder boeren en veel allochtone zelfstandigen). In de tweede plaats is het aantal actieve eenoudergezinnen de afgelopen
jaren gegroeid, mede als gevolg van het overheidsbeleid om deze groep naar de arbeidsmarkt terug te geleiden. Omdat alleenstaande
ouders wegens de kinderen veelal niet voltijds kunnen werken, blijft het armoederisico bij deze groep ondanks de gang naar de
arbeidsmarkt groot. Tenslotte gaat het om personen met een additionele baan. Voor alleenstaande ouders en alleenverdieners uit
meerpersoonshuishoudens ligt het daarmee verdiende inkomen niet of nauwelijks boven het sociaal minimum 6.
De armoedeval
Het bestaan van deze groep werkenden met een gering inkomen relativeert overigens wel alle verhalen over de armoedeval. Onderzoek
op dit terrein bestaat vooral uit rekenmodellen waaruit blijkt dat de overstap van een uitkering naar werk in financiële zin soms weinig
oplevert. Er is echter nauwelijks onderzoek gedaan naar het feitelijke gedrag van werklozen: de vraag is of werkzoekenden zich door dit
soort financiële overwegingen laten leiden 7. Dat er een groeiende groep werkende armen bestaat, impliceert dat dit slechts in beperkte
mate het geval is. Hoe zuur dit voor hen ook is, mensen zijn kennelijk wel degelijk bereid betaald werk te verrichten, ook al schieten ze er
financieel weinig of niets mee op. De armoedeval fungeert kennelijk lang niet altijd echt als val, die mensen in de situatie van
uitkeringsafhankelijkheid gevangen houdt.
Additionele banen
Het actieve arbeidsmarktbeleid (waaronder het additionele werkgelegenheidsbeleid) van beide paarse kabinetten had mede tot doel om
armoede terug te dringen. Paul de Beer berekent in zijn bijdrage aan Balans van het armoedebeleid hoeveel personen door dit actieve
arbeidsmarktbeleid niet alleen aan het werk kwamen, maar daardoor bovendien uit armoede konden ontsnappen. Hij concludeert dat dit
slechts in beperkte mate het geval is. De Beer schat dat door het gerichte arbeidsmarktbeleid ongeveer 170.000 langdurig werklozen en
arbeidsongeschikten meer aan het werk zijn gegaan dan zonder dit beleid het geval zou zijn geweest. Het betreft voor een niet
onbelangrijk deel banen in de sfeer van de sociale werkvoorziening (WSW), dat wil zeggen voor een groep die anders nauwelijks kansen
op de arbeidsmarkt heeft. Voor lang niet alle personen die een (additionele) baan kregen, geldt echter dat ze daardoor aan armoede
ontsnapten. Een deel van de betrokkenen was weliswaar langdurig werkloos, maar behoorde niet tot een arm huishouden. Daarnaast is er
een groep die wel arm was en is gaan werken, maar waarvoor de beloning voor een additionele baan niet of slechts in beperkte mate
boven het relevante bijstandsniveau uitkwam. Dit geldt, zoals gezegd, vooral voor alleenstaande ouders en alleenverdieners uit een
meerpersoonshuishouden. Al met al schat De Beer het totale aantal personen dat door het actieve arbeidsmarktbeleid van de beide
paarse kabinetten niet alleen werk heeft gevonden, maar daardoor bovendien uit armoede kon ontsnappen op circa veertigduizend.
Zonder het activerende arbeidsmarktbeleid zou het armoedepercentage in 1998 niet 10,6 procent, maar elf procent hebben bedragen 8.
Bij dit tegenvallende resultaat moeten overigens wel twee kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste mag worden aangenomen, dat
het aantal personen dat dankzij een additionele baan uit armoede geraakt in de loop der jaren nog wel zal oplopen. De Beer laat namelijk
ook zien dat vrijwel iedereen die werk vindt en vervolgens aan het werk blijft na enkele jaren wel uit armoede ontsnapt. Belangrijk hierbij
is wel dat mensen doorstromen van een additionele baan naar de reguliere arbeidsmarkt. Daarbij gaan de gegevens (dat geldt voor alle
inkomensgegevens) niet verder dan 1998, terwijl juist in 1999 een hogere beloning van gesubsidieerd werk mogelijk is geworden tot 120
procent en in sommige gevallen tot 150 procent van het wettelijk minimumloon. Aangenomen mag worden, dat hierdoor ook een aantal
personen dat blijvend additioneel werk verricht, uit armoede kan ontsnappen.
Toekomstig armoedebeleid
De indrukwekkende werkgelegenheidsgroei in Nederland in de jaren negentig heeft dus slechts in beperkte mate tot minder armoede
geleid. De strategie om vooral via werkgelegenheidsbevordering armoede te bestrijden kent twee belangrijke beperkingen. Aan de ene
kant is er een groep mensen die weliswaar is gaan werken, maar daarmee vooralsnog niet uit armoede kon ontsnappen. Aan de andere
kant is er een omvangrijke groep mensen voor wie reïntegratie op de arbeidsmarkt geen reëel perspectief is: ouderen, mensen met
lichamelijke ziekten of gebreken (voor het eerst blijkt ook het aantal WAO-ers met een inkomen op bijstandsniveau te zijn gestegen 9),
mensen met mentale problemen, verslaafden, of mensen die misschien al tien of vijftien jaar werkloos zijn en een eigen bestaan hebben
opgebouwd ‘in de schaduw van de arbeidssamenleving’. Naar alle waarschijnlijkheid zal geen van deze groepen meer terugkeren op de
arbeidsmarkt. Over de omvang van deze groep kanslozen op de arbeidsmarkt kunnen we slechts gissen, maar bijvoorbeeld in de
gemeente Den Haag zou het gaan om zeker tienduizend van alle 23.000 personen die nu nog in de bijstand zitten 10.
Dit betekent geenszins dat de regering het streven om uitkeringsgerechtigden aan het werk te krijgen, zou moeten staken. Wel moet dit
beleid worden ondersteund met een aanvullend inkomensbeleid. Dit geldt in de eerste plaats voor de groeiende groep werkenden met
een inkomen op bijstandsniveau. Alle politieke partijen in Nederland zijn het erover eens dat werk moet lonen. Het kan niet zo zijn dat een
langdurig werkloze of alleenstaande moeder die de stap naar betaald werk heeft gezet, er in financiële zin niets mee opschiet en qua
inkomen rond het bijstandsniveau blijft hangen. Hetzelfde geldt voor kleine zelfstandigen met een dergelijk laag inkomen. Het is de vraag
of de arbeidstoeslag uit het nieuwe belastingstelsel en de door minister Vermeend aangekondigde premie van 4000 gulden voor mensen
die hun uitkering voor betaald werk inruilen, hiervoor voldoende zijn. Deze tijdelijke premie was immers vooral bedoeld om het
inkomensverlies van het wegvallen van inkomensafhankelijke regelingen te compenseren, maar biedt geen soulaas voor mensen die
werken maar desondanks onder het bijstandsniveau blijven. Voor deze groep zijn andere maatregelen noodzakelijk, te meer daar de
arbeidspremie net weer niet is bedoeld voor mensen met een laagbetaalde WIW-baan.
Er zijn verschillende modaliteiten denkbaar om mensen met een laagbetaalde baan financieel extrate ondersteunen en daarmee de
overgang van de uitkering naar werk te vergemakkelijken. Zo is het idee van een basisuitkering gelanceerd, een ‘rugzakje met geld’,
bedoeld voor hen die geen werk hebben en bereid zijn om werk dat voorhanden is, aan te nemen. Concreet betekent dit dat zij gedurende
een bepaalde periode kunnen bijverdienen bovenop de bijstandsuitkering. Hiermee wordt het aantrekkelijker om een kleine baan te
accepteren, waardoor men werkervaring kan opdoen en op den duur wellicht kan doorstromen naar beter betaald werk 11. GroenLinks
heeft een variant van de Amerikaanse ‘earned income tax credit’ bepleit. Werkenden met een laag inkomen krijgen hierbij een extra
arbeidskorting bij de belasting. GroenLinks bepleit een korting van tweehonderd gulden per maand voor werknemers met een
minimumloon (aflopend naar nul bij 150 procent van het minimumloon). Vanuit de Amerikaanse ervaring kunnen twee elementen aan dit
voorstel worden toegevoegd. In de VS varieert de hoogte van de tax credit niet alleen met de hoogte van het inkomen, maar met het
aantal kinderen dat men ervan moet onderhouden. Daarbij kent het Amerikaanse systeem de mogelijkheid dat men geld gestort krijgt
(refund) als het huishouden vanwege het geringe inkomen geen belasting betaalt 12.
Daarnaast is er de genoemde categorie mensen van wie we eigenlijk niet kunnen verwachten dat ze terugkeren op de arbeidsmarkt. Bij
alle nadruk op arbeid en activering dreigen we deze groep over het hoofd te zien. Een tweede uitdaging voor het armoedebeleid is om
maatregelen te bedenken om degenen die langdurig van een uitkering leven en niet kunnen werken financieel te ondersteunen. Een
dergelijke maatregel zou bij voorkeur fiscaal geregeld moet worden, om de kans op niet-gebruik – dat juist bij deze categorie veel
voorkomt Рte minimaliseren. E̩n van de meest succesvolle elementen van het armoedebeleid van de afgelopen jaren was de
ouderenaftrek in de belastingen. Het moet mogelijk zijn om iets dergelijks te bedenken voor huishoudens die duurzaam in de marge van
de verzorgingsstaat leven en geen enkel perspectief hebben op verbetering van hun situatie.
1 G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.), Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting,
Amsterdam: Amsterdam University Press 2000.
2 P. T. de Beer, Banengroei en hardnekkige armoede, in: Engbersen, Vrooman en Snel op. cit., blz. 179-211; B. Cantillion, Van meer werk
naar minder armoede: een parcours met hindernissen. In: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, te verschijnen.
3 P.T. de Beer, De paradox van banengroei en armoede, ESB, 17 december 1999, blz. 950-952.
4 Deze tendens bleek uit het eerdere ESB-artikel van de Beer minder uitgesproken. Hij bekeek een langere periode. In de periode 19851990 daalde de armoede onder werkenden, in de periode na 1990 (met name na 1995) nam de armoede onder werkenden toe. Daarbij wordt
hier gebruik gemaakt van nieuwere gegevens: het aantal actieve minimumhuishoudens nam met name tussen 1997 en 1998 sterk toe (met
32.000).
5 Wellicht spelen hierbij ook de onzekerheidsmarges bij de gehanteerde cijfers of het voorlopige karakter van de gegevens uit 1998 een
rol.
6 Vergelijk De Beer, op. cit, 2000.
7 Zie E. Pommer, Intensiteit van armoede en overheidsbeleid. In: Engbersen, Vrooman en Snel, op. cit., Balans van het armoedebeleid,
blz. 145-178.
8 De Beer, op. cit., 2000, blz. 198
9 Het aantal WAO-ers met een inkomen op of rond het sociaal minimum bleef tussen 1990 en 1997 min of meer constant op rond 55.000.
In 1998 steeg het echter tot 63.000. Vergelijk Engbersen, Vrooman en Snel (red.), Balans van het armoedebeleid, blz. 32.
10 Mondelinge mededeling van wethouder Heine (PvdA) in een discussie over het rapport Balans van het armoedebeleid, uitgezonden
door de KRO op 31 oktober 2000.
11 W. Derksen, Het werk moet lonen. Tien stellingen over lokaal werkgelegenheidsbeleid, WBS/Centrum voor lokaal bestuur,
Amsterdam, 1998.
12 GroenLinks, Nederland kostwinnerland. Over fiscale emancipatie en participatie, Tweede-Kamerfractie GroenLinks, november 1999.
Informatie over de Amerikaanse Earned Income Tax Credit treft men ondermeer op de site van de Amerikaanse belastingdienst:
http://www.irs.ustreas.gov/ind_info
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)