Mededingingsbeleid

Mededingingsbeleid
Pj. Uitermark, Economische mededinging en algemeen belang, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1990.

Het boek Economische mededinging
en algemeen belang is de handelseditie van het gelijknamige proefschrift
van P.J. Uitermark. Zoals de titel aangeeft, verkent de auteur de raakvlakken tussen de theorie en (vooral Nederlandse) praktijk van het mededingingsbeleid en het – theoretisch
gesproken – doel van dergelijk beleid: het bevorderen van het algemeen belang. De auteur is bij uitstek
geschikt om deze materie te belichten, gezien zijn jarenlange ervaring
als onder meer secretaris van de
Commissie economische mededinging, een adviesorgaan van onafhankelijke deskundigen voor het mededingingsbeleid.
De aantrekkingskracht
van het boek
wordt voor een belangrijk deel ontleend aan de blik die het biedt in de
keuken van het Nederlandse mededingingsbeleid. Helaas moet worden
geconstateerd dat deze aanblik weinig verheffend is: de auteur laat op
overtuigende wijze zien dat het Nederlandse mededingingsbeleid,
op
zijn zachtst gezegd, voor verbetering
vatbaar is.

Informeel beleid
Het boek bestaat uit zes hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk wordt
duidelijk gemaakt dat zowel de theorie als de praktijk van het mededingingsbeleid een lange geschiedenis
kent, zonder dat echter is onderzocht in hoeverre de Nederlandse
praktijk zich laat onderbouwen
met
behulp van de internationale theorievorming. In dit verband is het opvallend dat de Nederlandse Wet Economische Mededinging (WEM)
nauwelijks aanleiding heeft gegeven
tot een nationale discussie. Sterker
nog: de toepassing van de WEM
wordt omgeven door een waas van
geheimzinnigheid.
In dit verband is
het eufemisme ‘informeel beleid’,
dat wordt gebezigd om het Nederlandse mededingingsbeleid
te karakteriseren, veelzeggend. In bij voor-

beeld het voormalige West-Duitsland
en de Verenigde Staten is dit wel anders (geweest). In deze Amerikaanse
en Duitse traditie wil de auteur in
zijn boek de WEM op haar wetenschappelijke merites beoordelen, en
daarmee de gangbare toepassing
van deze wet ter discussie stellen.
Na een verkenning van de literatuur
worden in het tweede hoofdstuk de
twee centrale begrippen, algemeen
belang en economische mededinging, gedefinieerd. Vooral bij de analyse van het begrip algemeen belang
blijken vele addertjes onder het gras
te zitten. De WEM stelt simpelweg
dat toepassing van mededingingsmaatregelen dient te worden gerechtvaardigd door aan te tonen dat bevordering van het algemeen belang
hiermee wordt bewerkstelligd. In de
wet wordt dit streven slechts genoemd, niet uitgewerkt. De notie
van algemeen belang is echter minder eenduidig te definiëren dan een
oppervlakkige analyse doet vermoeden. Een welvaartseconoom
zal dit
niet verbazen: een welvaartstheoretische analyse van welk overheidsingrijpen dan ook is omgeven door
een veelheid aan voetangels en
klemmen. Het is moeilijk (zo niet
onmogelijk) het algemeen belang
objectief te definiëren, dat wil zeggen: zonder gebruikmaking van (politiek-)normatieve oordelen. De invloed van de bestaande en gewenste
economische orde is bij voorbeeld
van grote invloed, evenals de invulling van het begrip rechtvaardigheid.

Theoretische ontwikkelingen
Het referentiepunt in de WEM is
werkzame mededinging. In het derde hoofdstuk wordt de discussie
rond dit ijkpunt, zoals dat zijn beslag
heeft gevonden in vooral de jaren
veertig en vijftig, geëvalueerd. Amerikaanse economen (met name ].M.
Clark) hebben werkzame concurrentie geprofileerd als een tussenvorm
van mededinging die de voordelen

van monopoloïde marktvormen (dynamische efficiëntieverbeteringen:
vooral de introductie van innovaties)
introduceert zonder daarmee de
voordelen van volledige mededinging (statische efficiëntie: met name
kostprijsstelling) te zeer te schaden.
In de Verenigde Staten is de discussie rond het begrip werkzame mededinging in de jaren zestig een stille
dood gestorven, vooral omdat het
concept niet veel meer heeft aangereikt dan een willekeurig ogend rijtje
criteria waaraan mededinging idealiter zou moeten voldoen. In WestDuitsland hebben economen en juristen een gelijksoortig gedachtengoed
overigens tot op de dag van vandaag
gekoesterd zonder echter veel te
kunnen toevoegen aan de uitkomsten van het Amerikaanse debat.
In het vierde hoofdstuk wordt het
spoor van de geschiedenis gevolgd
door in vogelvlucht de vruchten van
de moderne(re) theorie van de industriële organisatie onder de loep te nemen. Hierbij passeren de oudere (zoals bij voorbeeld vormgegeven door
Bain1) en nieuwere (zoals onder
meer terug te vinden in Tirole2) varianten van het structuur-gedrag-prestatie-paradigma de revue. Onderzoek in deze traditie heeft geleid tot
een overvloed aan specifieke modellen die relaties tussen bepaalde structuur-, gedrag- enlof prestatie-elementen nauwkeuriger analyseren.
Sinds plusminus anderhalf decennium is hierbij vooral de rol van speltheoretische methodieken dominant
geworden. De moderne ontwikkelingen laten echter onverlet dat het nog
steeds moeilijk (of zelfs onmogelijk)
is algemene richtlijnen te formuleren
die als richtsnoer kunnen fungeren
bij het vaststellen van de noodzaak
tot en inhoud van mededingingsmaatregelen. Daarvoor geldt te zeer
dat het grote aantal modellen niet
meer (maar ook niet minder) doet
dan een even groot aantal speciale
gevallen beschrijven. De gordiaanse
knoop van statische en dynamische
efficiëntie blijkt nog altijd moeilijk te
ontwarren zonder gedetailleerde informatie over de specifieke omstandigheden die de mededinging in specifieke bedrijfstakken bepalen.

1. J. S. Bain, Barriers ta new campetitian,
Harvard University Press, Cambridge,

MA,1956.

J. Tirole, Tbe tbeary af industrial arganizatian, MIT Press, Cambridge, MA,

2.

1988.

Sterker nog: de nadruk die in de moderne literatuur wordt gelegd op de
gedragscomponent,
maakt het er
niet eenvoudiger op.

Normloos onderhandelen
Een beschrijving van de toepassing
van de WEM volgt in het vijfde
hoofdstuk. Op basis van een nauwkeurige analyse van de openbare verslaggeving van met name de Tweede
Kamer en het Ministerie van Economische Zaken wordt de praktijk van
het ‘informele’ Nederlandse mededingingsbeleid in de periode 19581990 in kaart gebracht. De omvang
en de kwaliteit van het Nederlandse
mededingingsbeleid
blijken weinig
indrukwekkend te zijn. Niet alleen is
het aantal gerapporteerde
gevallen
van toepassingen van de WEM laag,
maar daarnaast ontbreekt een gedegen theoretische onderbouwing van
het beleid. Duidelijke criteria worden niet gehanteerd, aangezien “in
feite het beleid jegens kartels de
speelbal is geworden van normloos
onderhandelen”
(blz. 382). Zo blijkt
“van een onderzoek naar de betekenis van de kartelafspraken voor de
concurrentie in concrete markt omstandigheden … uit de verslagen dan
ook bijzonder weinig” (blz. 383). Erger nog: regelmatig lijken oneigenlijke argumenten een rol te spelen.
Met name overwegingen van prijsen conjunctuurbeleid
hebben in veel
gevallen de toepassingen van de
WEM richting gegeven. In Nederland
blijkt op geen enkele wijze dat de
theorievorming rond mede dinging(sbeleid), die toch een grote omvang heeft bereikt, van enige invloed is (geweest) op de toepassing
van de WEM.
In het afsluitende zesde hoofdstuk
wordt ingegaan op de vraag of bij
het bepalen van het mededingingsbeleid van de inbreng van de theorie
in het algemeen weinig te verwachten valt. Ten minste één complicatie
kan het nut van de theorie als richtsnoer van beleid ondergraven: veel
theorievorming rond mededinging is
partieel, terwijl het mededingingsbeleid is gericht op de bevordering van
het algemeen belang. De algemene
evenwichtstheorie
biedt weinig soelaas: zij is te zeer een elegante abstractie die te ver van de werkelijkheid afstaat. In veel gevallen zijn
partiële analyses van mededinging
daarentegen empirisch rijk. Nog afgezien van hun partiële karakter, stuiten dergelijke modellen echter op
het belangrijke bezwaar dat zij situatiespecifiek zijn. Het motto lijkt te

ESB 21-8-1991

zijn: elke specifieke markt haar eigen model. De analyses van mededinging en het mededingingsbeleid
moeten dan noodgedwongen
worden gebaseerd op gevalstudies. Algemene principes en veelomvattende
generalisaties zijn helaas niet voorhanden.

Voor verbetering vatbaar
De twee voornaamste conclusies van
de analyse in het boek lijken weinig
aanleiding tot optimisme te geven:
enerzijds is de toepassing van de
WEM gebaseerd op ‘normloos onderhandelen’, en anderzijds is de theorie niet in staat algemene richtsnoeren te geven. Desalniettemin is de
auteur terecht van mening dat de Nederlandse praktijk voor verbetering
vatbaar is. Immers: “die slotsom laat
onverlet de mogelijkheid, dat vervolgens vanuit een minder hoog gegrepen gezichtspunt naar de marktwerking kan worden gekeken, te weten:
met behulp van een nauwkeurig onderzoek van concrete marktgebeurtenissen en de uitkomsten die zij opleveren” (blz. 433). Met name het
onderzoek in de traditie van de moderne industriële organisatie heeft
een indrukwekkende
hoeveelheid
specifieke inzichten opgeleverd die
hierbij dienstig kunnen zijn. Sterker
nog: de algemene methodologie van
dergelijk onderzoek biedt waardevolle aanknopingspunten
met behulp
waarvan het Nederlandse mededingingsbeleid beter kan worden gefundeerd: een nauwkeurige studie (met
behulp van moderne analysetechnieken, met name speltheorie) van de
structuur-, gedrag- en prestatie-elementen die in een specifiek geval domineren, kan een gedegen onderbouwing bieden voor toepassingen
van de WEM.
De moeilijkheden waarmee de beoordeling van mededinging gepaard
gaat, zijn onverkort geldig bij een
evaluatie van Economische mededinging en algemeen belang: het oordeel hangt sterk af van de specifieke
omstandigheden
waarin, in dit geval, de lezer verkeert. De relatie tussen specifieke omstandigheden
en
de beoordeling kan echter vrij nauwkeurig worden gelegd. Lezers die
zijn geïnteresseerd in een overzicht
van economische inzichten in mededinging(sbeleid), kunnen hun heil
beter elders zoeken. De overzichten
in b~ voorbeeld Scherer en Ross3, Tirole en Schmalensee en Willig5 zijn
nauwkeuriger en vollediger, en daarom verre te prefereren. Lezers die
daarentegen op zoek zijn naar ken-

nis inzake de Nederlandse praktijk
van het mededingingsbeleid,
zijn bij
Uitermark aan het goede adres. Helaas zullen zij echter forse barrières
moeten overwinnen: de stijl en structuur van het boek zijn nauwelijks ‘Iezersvriendelijk’ te noemen. De stijl is
stug: in veelal ellenlange zinnen zijn
bijzinnen pas te begrijpen nadat de
erop volgende hoofdzin is gelezen.
De structuur is ondoorzichtig: de lezer moet goed bij de les blijven om
de rode draad vast te houden in de
wirwar van citaten en noten. Desalniettemin valt het te hopen dat het
boek een impuls geeft aan het onderzoek naar en ten bate van het Nederlandse mededingingsbeleid
vanuit
een economisch perspectief.
A. van Witteloostuijn
De auteur is universitair hoofddocent Externe Organisatie en Strategisch Management aan de Faculteit der Economische
Wetenschappen
van de Rijksuniversiteit
Limburg.

3. F.M. Scherer en D. Ross, Industrial

market structure and economie performance, Houghton Mifflin, Boston, 1990.
4. J. Tirole, op.cit., 1988.
5. R Schmalensee en RD. Willig, Handbook of industrial organization, NorthHolland, Amsterdam, 1989.