Er is in een vijftal Europese landen een systematische verÂ
gelijking van de arbeidsproductiviteit in vier netwerksectoren
uitgevoerd, waarbij verschillen in arbeidsproductiviteit worÂ
den verklaard aan de hand van verschillen in institutionele
ordeningsarrangementen. Het ingezette marktordeningsÂ
beleid blijkt wel degelijk van invloed te zijn.
H
Erik Schmieman,
Arno Meijer en
Bjørn Volkerink
Schmieman is werkzaam
bij het Ministerie van
Economische Zaken.
Meijer en Volkerink zijn
werkzaam bij ECORYS-NEI
et verhogen van de prestaties en de
productiviteit van de publieke dienstverlening staan al twee decennia hoog op
de politieke agenda. Liberaliserings- en
privatiseringsoperaties in verschillende netwerksectoren zijn, naast een algemene heroriëntatie
op de rol van de overheid, vanuit dat perspectief
ingezet. De marktordeningsoperaties hebben als
doel de efficiëntie te verhogen en de dienstverlening
voor consumenten, tegen concurrerende prijzen, te
verbeteren. Daarnaast beoogt de overheid met haar
beleid bepaalde publieke belangen, zoals universele
dienstverlening en leveringszekerheid, op een zo efficiënt en effectief mogelijke manier te waarborgen.
Daarvoor worden randvoorwaarden gesteld aan de
werking van de markt. In Europese landen wordt op
verschillende manieren invulling gegeven aan het
marktordeningsbeleid in netwerksectoren. Relevante
vragen voor beleidsmakers betreffen de te verwachten effecten van het marktordeningsbeleid op de
productiviteit en prestaties van netwerksectoren.
Vaak wordt naar de ervaringen in een ander land
gekeken dat soortgelijke marktordeningsoperaties
eerder doorgevoerd heeft. Welke randvoorwaarden
zijn er gesteld, welke institutionele vormgeving hebben deze, wat zijn de vigerende publieke belangen
en hoe presteert de betreffende sector in dat land in
termen van productiviteit?
Een systematische empirische analyse van het effect van de reguleringsomgeving op de prestaties
van netwerksectoren ontbreekt echter. Eerdere
studies geven slechts een eerste aanzet (Boylaud
& Nicoletti, 2001; Steiner, 2001). Daarom is een
systematische vergelijking van het niveau en de groei
van de arbeidsproductiviteit (van 1990-2002) in
vier netwerksectoren (vaste telefonie, post, elektriciteit en gas) uitgevoerd in vijf landen: Nederland,
Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Spanje en Zweden
(Van der Lijn et al., 2004). Daarnaast worden verschillen in productiviteit verklaard aan de hand van
verschillen in institutionele ordeningsarrangementen.
Maakt het uit hoe het eigendom geregeld is? Heeft
prijs- of toegangsregulering een effect op de productiviteit? Is de mate van concurrentie van invloed?
Hoe beïnvloedt het realiseren van publieke belangen
de productiviteit?
Wij gaan hierna kort in op de onderzoeksmethodiek
en presenteren productiviteitscijfers, waarna wij de
gevonden verschillen in productiviteit verklaren aan
de hand van verschillen in het marktordeningsbeleid
(en landspecifieke exogene variabelen). Wij sluiten af
met conclusies waarin de betekenis voor het marktÂ
ordeningsbeleid in netwerksectoren wordt geduid.
Productiviteit in netwerksectoren
Prestaties van de verschillende netwerksectoren
worden gemeten door het niveau en de groei van
de arbeidsproductiviteit vast te stellen. Voor de
arbeidsproductiviteit worden als indicatoren zowel
een financiële maatstaf (de omzet per werknemer)
als een fysieke maatstaf (zoals het aantal bezorgde
brieven per werknemer of het aantal aansluitingen
per werknemer) gebruikt.
Bij de invulling van de indicatoren is een ‘bottomup’-benadering gevolgd. Op basis van informatie uit
jaarverslagen van een representatieve groep ondernemingen in de sectoren is de arbeidsproductiviteit
per sector berekend. Zo is een tijdsreeks met dertien
jaarlijkse waarnemingen geconstrueerd voor de vijf
landen van de omzet per werknemer per sector.
Figuur 1 toont de arbeidsproductiviteit in post, vaste
telecommunicatie en elektriciteit.
In de postsector tonen alle landen een toename in
arbeidsproductiviteit. De groeivoeten in Nederland
en Duitsland waren het hoogst. De sterke toename
van de productiviteit in Nederland in eerdere jaren
wordt in meer recente jaren deels teniet gedaan
door een minder sterke stijging. In vaste telefonie is
er een zekere mate van convergentie te zien in de
productiviteitscijfers. De landen, met uitzondering
van het Verenigd Koninkrijk, hebben een vergelijkbaar niveau in 2002, terwijl de groeivoeten grote
verschillen laten zien, wat duidt op een inhaalslag.
De productiviteit in de elektriciteitssector neemt
ook toe in de beschouwde periode. Alleen Zweden
laat een lichte afname (in niveau) zien van de
arbeidsproductiviteit.
ESB
11 augustus 2006
363
markten
Marktordeningsbeleid in
netwerksectoren maakt een verschil
figuur 1a
De invloed van marktordening
Productiviteit in de postsector a
60000
50000
40000
Duitsland
Nederland
Zweden
Verenigd Koninkrijk
30000
20000
10000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
a De verticale as geeft het niveau van de arbeidsproductiviteit weer in gedefleerde SDR’s.
Voor Spanje konden voor de postsector geen betrouwbare gegevens worden verzameld.
figuur 1b
Productiviteit in vaste telecommunicatie
250000
200000
Duitsland
Nederland
Zweden
Verenigd Koninkrijk
Spanje
150000
100000
50000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
figuur 1c
Productiviteit in de elektriciteitssector
500000
400000
Duitsland
Nederland
Zweden
Verenigd Koninkrijk
Spanje
300000
200000
100000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Bron: Van der Lijn et al. (2004).
364
ESB
11 augustus 2006
Overheden staan diverse instrumenten ter beschikking om netwerksectoren te ordenen. Naast productiviteitsgegevens zijn gegevens verzameld over
factoren die de productiviteit (mede) beïnvloeden,
zoals de institutionele omgeving, landspecifieke
factoren, de marktstructuur, privatisering en regulering. Uit het onderzoek van Van der Lijn et al. is op
te maken dat het liberaliserings- en privatiseringstraject tussen landen en sectoren nogal verschilt
(Van der Lijn et al., 2004). Zo is de privatisering
vooral in de vaste telefonie relatief snel doorgevoerd, terwijl dit in de elektriciteitssector en vooral
in de postsector langzamer en veelal ook later is
doorgevoerd. De fasering van de liberalisering van
de verschillende netwerksectoren verschilt ook van
land tot land. Zweden heeft als eerste land de postsector volledig geliberaliseerd, terwijl dit in andere
landen veelal pas na de (min of meer volledige)
liberalisering van de vaste telefonie en elektriciteitssector is gebeurd. Tussen de verschillende
landen en sectoren is ook een verschil zichtbaar
met betrekking tot de striktheid van prijsregulering.
Veel landen zijn uiteindelijk wel overgegaan tot de
meest strikte vorm van prijsregulering in alle sectoren (CPI-X/RPI-X).
De arbeidsproductiviteit (per land en jaar) wordt
verklaard door middel van de volgende variabelen:
• exogene landspecifieke economische en structurele indicatoren: een hogere economische
groei leidt tot een hogere arbeidsproductiviteit,
een hogere bevolkingsdichtheid tot een efficiënter gebruik van netwerken en daarmee tot
een hogere arbeidsproductiviteit; een hogere
kapitaalintensiteit tot een hoger niveau van de
arbeidsproductiviteit;
• marktstructuur, met als hypothese dat meer concurrentie – een lagere HHI – goed is voor efficiëntie en de arbeidsproductiviteit;
• eigendom: corporatisering (op afstand van de
overheid plaatsen) en privatisering van bedrijven
leidt tot een hogere productiviteit;
• toetredingsregulering: hoe meer de markten zijn
opengesteld voor (potentiële) concurrentie (gemeten door het marktopeningspercentage), hoe hoger
de productiviteit;
• prijsregulering: een striktere prijsregulering (bijvoorbeeld CPI-X en niet cost based) leidt tot een
hogere efficiëntie en arbeidsproductiviteit;
• publieke belangen door middel van kwaliteitsregulering: een hogere (opgelegde) kwaliteit leidt tot
een hogere productiviteit en vice versa.
De gegevens over arbeidsproductiviteit en de verklarende variabelen zijn geanalyseerd aan de hand van
een econometrisch panel schatting met een OLS
‘fixed-effects’-specificatie.
tabel 1
Presentatie uitkomsten beïnvloeding productiviteit
Eigendom
– (privatisering)
Toetredingsregulering
Prijsregulering
Marktstructuur
Publieke belangen / kwaliteitsregulering
Post
+ (corporatisering)
0
0
0/+
+ (meer concurrentie)
+
Vaste telefonie
Elektriciteit
0
+ (liberalisering)
0
0
0
0
?
+ (striktere prijsregulering)
?
niet geanalyseerd
In Tabel 1 worden de resultaten van de analyse van de effecten van de ordeningsvariabelen op de productiviteit(ontwikkeling) weergegeven door middel
van plus ‘+’, min ‘-’ of geen invloed ‘0’. Indien het effect onduidelijk is, wordt
dit weergegeven door middel van een ‘?’. De controlevariabelen (groei, bevolkingsdichtheid en kapitaalintensiteit) hebben het verwachte teken en verschillen significant van nul.
Overheidseigendom speelt slechts een rol in de postsector. Een lager aandeel
van overheden leidt tot een lagere productiviteit. Een belangrijke oorzaak hiervoor kan zijn dat corporatisering wel een positieve invloed heeft op productiviteit. Het op afstand plaatsen van de overheid heeft al direct een invloed op
het gedrag van bedrijven. Daarnaast zijn de deels geprivatiseerde postbedrijven
actief in verschillende landen, dit kan de productiviteitsgegevens (die zijn samengesteld op basis van gegevens uit jaarverslagen) versluieren. In de andere
sectoren heeft de rol van de overheid als aandeelhouder geen invloed op de
arbeidsproductiviteit.
Toetredingsregulering in de vorm van marktliberalisering heeft, zoals verwacht,
een positieve invloed op de arbeidsproductiviteit in de telecommunicatieÂ
sector. In de post- en elektriciteitssectoren is dit verband niet waarneembaar.
Indirect, via een meer concurrerende marktomgeving (HHI) is er echter wel
een positief verband gevonden in de postsector en in mindere mate ook in de
elektriciteitssector.
Striktere prijsregulering heeft, zoals verwacht, een duidelijk positief effect op
de productiviteit van de post- en elektriciteitssector. In vaste telecommunicatie
is geen significante invloed te vinden. De regulering van de elektriciteitsnetten
door toezichthouders zorgt voor een grote druk tot efficiëntieverbetering.
Het effect van kwaliteitsregulering kon slechts voor post en telecommunicatie
geanalyseerd worden. Voor post is er een positief verband tussen productiviteit
en publieke belangen gevonden, voor telecommunicatie geen direct verband.
Historische hoge kwaliteitseisen aan de postale dienstverlening (tijdige en
frequente bezorging) zorgen voor een efficiënte inrichting van postbedrijven.
Hoge eisen aan de kwaliteit van het (digitale) telefoonnetwerk lokken geen extra
productiviteitsverbeteringen uit.
• striktere prijsregulering verhoogt de arbeidsÂ
productiviteit: lagere prijzen worden meer dan
gecompenseerd door een hogere afzet;
• de rol van publieke belangen is moeilijk meetbaar
in internationaal vergelijkende zin. Desondanks
bestaat, in het bijzonder in de postsector, een
positief verband tussen de vereiste kwaliteit van
dienstverlening en productiviteit.
Algemeen kan worden geconcludeerd dat het ingezette marktordeningsbeleid van invloed is: toegangsregulering en prijsregulering hebben een belangrijk
effect op de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in sectoren. Liberalisering speelt een (veel)
belangrijkere rol dan privatisering. Er zijn ook opmerkelijke verschillen tussen sectoren te zien. Daarom
is het van belang goede inhoudelijke onderzoeken
en ex-ante (en ex-post) evaluaties van beleid uit te
voeren en niet vast te blijven houden aan van tevoren
ingenomen standpunten en dogma’s.
Conclusies
Uit ons overzicht blijkt dat er geen land is waar de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in de verschillende sectoren sterk uit de pas loopt met die
in andere landen. Over het algemeen is productiviteitsgroei in de elektriciteitssector lager dan in de post- en telecommunicatiesector. De absolute niveaus van
productiviteit verschillen wel. De arbeidsproductiviteit in het Verenigd Koninkrijk
en Spanje zijn verhoudingsgewijs hoog. In de telecommunicatiesector is het productiviteitsniveau in het Verenigd Koninkrijk ook hoog. Nederland scoort relatief
goed, voornamelijk in de postsector.
Literatuur
Boylaud, O. & G. Nicoletti (2001) Regulation, Market Structure
and Performance in Telecommunications. OECD Economic
Studies, No. 32 2001/1. Parijs: Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling.
Over het marktordeningsbeleid kunnen de volgende conclusies worden
getrokken:
• overheidseigendom speelt geen (belangrijke) rol;
• toegangsregulering speelt, in het bijzonder in vaste telefonie, een rol. Dit is
belangrijk voor toezichthouders als de OPTA en de DTe: zij moeten toetredingsÂ
drempels zo laag mogelijk maken;
Steiner, F. (2001) Regulation, Industry Structure and Performance
in the Electricity Supply Industry. OECD Economic Studies no. 32,
2001/1. Parijs: Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling.
Van der Lijn, N., A. Meijer & B. Volkerink (2004) Productivity
in Network Sectors: An Empirical Analysis. Research series
Nr. 04 EP 15. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
ESB
11 augustus 2006
365