Markt op het spoor

markten

Markt op het spoor
Na het besluit in 1993 over de beëindiging van het
spoorwegmonopolie in Nederland, zijn de effecten inmiddels bekend. De ervaringen opgedaan met een andere
marktordening worden benaderd met het structuur-gedragprestatie-model.

I

n 2015 loopt de concessie van NS af voor de
exploitatie van reizigersvervoer op de belangrijkste nationale spoorlijnen (het hoofdrailnet).
Op regionale spoorlijnen en in het goederenvervoer zijn nieuwe vervoerders actief. Het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat evalueert dit jaar de situatie die na het in werking treden van de Spoorwegwet
op 1 januari 2005 is ontstaan. Er is sinds de veranderingen veel discussie over de prestaties van NS.
In die discussie wordt de mening verkondigd dat een
grotere rol van de overheid in de bedrijfsvoering van
het bedrijf noodzakelijk is, maar gaan er ook stemmen op om NS juist aan sterkere marktprikkels bloot
te stellen dan nu het geval is.

Structuur van de markt

Harry van
Ooststroom
zelfstandig consultant

242

ESB

Het structuur-gedrag-prestatie-model (SEO, 2002)
stelt dat de structuur van een markt, en in het
bijzonder de graad van concurrentie, het gedrag van
partijen op de markt beïnvloedt en dat gedrag en
structuur samen de uiteindelijke marktprestaties
bepalen. In de economische theorie over marktstructuren worden spoorwegbedrijven vaak voorgesteld
als natuurlijke monopolies. Concurrentie tussen
meer bedrijven op de markt voor spoorwegvervoer
leidt door de aanwezigheid van schaalvoordelen niet
tot een optimale productie bij optimale prijzen. De
overheid treedt regulerend op en heeft invloed op de
prijzen en geproduceerde hoeveelheden. De juistheid
van deze keuze kan worden getoetst door na te gaan
of de gemiddelde kostenfunctie een dalend verloop
heeft over de gehele marktvraag. In een proefschrift
(Van Ooststroom, 1999) is dit dalende verloop van
de kostenfunctie van NS over de periode 1951–1993
aangetoond. De kosten per geproduceerde eenheid
zijn in dit geval het laagst als een bedrijf in het
totale marktaanbod voorziet. Het toestaan van meer
bedrijven op de markt leidt tot een verspilling van
productiemiddelen.
Bij de geldende prijzen op de spoorwegmarkt en de
hevige concurrentie van de (vracht)auto ontstaat er
sinds 1967 na de regulering door de overheid een
verlies dat uit algemene middelen wordt gecompenseerd. Het spoorbedrijf NS is een verlieslatend
monopolie. De overheid kampt met onvolledige infor-

18 april 2008

matie waardoor het zicht op efficiënte aanwending
van de overheidsbijdrage ontbreekt. Hier begint het
reguleringsfalen. Het gevolg is een matige producti­
viteitsontwikkeling en klantgerichtheid, en dus
verspilling van algemene middelen (Van Ooststroom,
1999). Er moet een afweging worden gemaakt tussen een falende onvolkomen markt en een falende
onvolkomen regulering.
Rond 1990 krijgt het standpunt dat sprake is van
reguleringsfalen in de bedrijfstak brede steun. Na
Europese regelgeving die gericht is op meer concurrentie stemmen kabinet en volksvertegenwoordiging
in 1994 in met een zogenaamde ontvlechtingovereenkomst die erop gericht is om te komen tot een
grotere mate van concurrentie bij de spoorwegen
(Van Ooststroom en Renes, 1993). De ontvlechting­
overeenkomst regelt dat het geïntegreerde spoorwegbedrijf NS in vier delen wordt gesplitst. Er
worden bedrijfsonderdelen gecreëerd voor reizigers
en goederenvervoer (NS Reizigers en NS Cargo)
en het beheer van de infrastructuur wordt bij een
aparte organisatie gelegd. Een belangrijke rol krijgt
de instantie capaciteitsmanagement, die het gebruik
van de spoorweginfrastructuur door verschillende
vervoersbedrijven moet organiseren. Dit capaciteitsmanagement staat voor de opdracht de wensen van
vervoerbedrijven af te stemmen op de ­ ogelijkheden
m
van de infrastructuur, op een manier die zowel
discriminatie bij de toetreding als kostennadelen
bij het gebruik voorkomt. NS blijft eigenaar van het
planningsysteem voor dienstregelingen. Voor de
planning op baanvakken en stations blijven nieuwe
vervoerders voor een belangrijk deel afhankelijk van
NS, maar ze moeten zelf zorgen voor de aanschaf en
het onderhoud van het materieel (treinen). NS heeft
het onderhoud in een bedrijfsonderdeel (Nedtrain)
ondergebracht en ook de nieuwe vervoerders kunnen
voor hun onderhoud bij Nedtrain terecht. Nieuw materieel wordt door NS bij (buitenlandse) fabrikanten
besteld. Willen nieuwe vervoerders treinen aanschaffen dan moeten ook zij direct naar de fabrikanten
of ze moeten zich bij NS melden om bestaand
materieel over te nemen. Deze situatie, anders dan
in het Verenigd Koninkrijk waar ook planning en de
materieelvoorziening buiten het oude spoorbedrijf
zijn geplaatst, wordt niet als een barrière gezien voor
nieuwe vervoerders om toe te treden tot de markt.

Gedrag van overheid en marktpartijen
Bij de introductie van een markt in de spoorsector
is de eerste vraag of de aanwezigheid van meer
bedrijven nadelen heeft voor de totale productiekos-

06

07

20

05

18 april 2008

20

04

20

03

20

20

01

02

20

ESB

20

99

00

20

98

19

97

19

95

96

19

19

94

19

92

93

19

19

91

19

19

19

90

ten. De vervolgvraag is of de graad
op het vervoeren van reizigers, het exploiteren van stations en
De bemoeienis van
van efficiëntie en innovatie in de
vastgoed en het aanleggen en onderhouden van spoorweginbedrijfstak verbetert: bij monopofrastructuur (bouwactiviteiten die NS Strukton in opdracht van
de overheid met de
lies kunnen deze aspecten immers
ProRail uitvoert).
spoorsector blijft
ondergeschikt zijn aan andere
De bemoeienis van de overheid met de spoorsector blijft
aspecten van bedrijfsvoering.
groot; van sturen op afstand is slechts sprake op papier.
groot; van sturen op
Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de
Vooral met betrekking tot het reizigersvervoer is het voor de
afstand is slechts
stabiliteit in arbeidsverhoudingen
overheid in de afgelopen vijftien jaar lastig een positie in te
waardoor de lonen relatief sterk
nemen. De gunning van de concessie voor het hoofdrailnet
sprake op papier
stijgen. Kosten en efficiëntie zijn
aan NS is niet veel anders verlopen dan de totstandkoming
alle kenmerken van het aanbod.
van de afsprakenset tussen overheid en NS ten tijde van het
Beoordelingsaspecten aan de vraagzijde zijn de
spoorwegmonopolie. NS claimt een grotere eigen verantwoordelijkheid en zegmarktprijzen die ontstaan, het aangeboden kwaligenschap, maar daarin hebben volksvertegenwoordiging en samenleving onvolteitsniveau (in de vervoersector ook wel voorzienindoende vertrouwen, mede vanwege de slechte kwaliteit van het treinproduct.
genniveau en dienstregeling genoemd) en de mate
Herhaaldelijk is de overheid opgeroepen een grotere invloed uit te oefenen. Voor
van klantgerichtheid. Bij mededinging komt een
de aanbesteding van regionale concessies is de verantwoordelijkheid neergelegd
marktevenwicht tussen vraag en aanbod tot stand.
bij de decentrale overheden.
Bij een monopolie reguleert de overheid prijzen en
Beoordeling van prestaties
geproduceerde hoeveelheden. De mate van klantgeBij de beoordeling van prestaties past een belangrijke kanttekening. De nieuwe
richtheid in een situatie van concurrentie heet groter
ordening van de markt heeft het cijfermatige inzicht in de ontwikkelingen in de
te zijn dan bij het monopolie.
bedrijfstak bemoeilijkt. Het spoorwegmonopolie is uiteengevallen in vele onDe eerste ervaringen met een toetreder (Lovers)
derdelen die een eigen financiële verantwoording afleggen, maar dat niet altijd
voor exploitatie van een trein tussen Amsterdam
consistent en controleerbaar doen. Ook zijn er nieuwe vervoerbedrijven voor
en IJmuiden van 1996 tot 1999 maakt duidelijk
goederen en reizigersvervoer ontstaan. De informatie over hun bedrijfsvoering
dat voor directe concurrentie veel zaken niet zijn
is uiterst summier. Daar komt bij dat de activiteiten die binnen deze bedrijven
geregeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om kaartvergeïntegreerd zijn (bijvoorbeeld een combinatie met busvervoer) vaak moeilijk uit
koop, gemeenschappelijk gebruik van infrastructuur
elkaar te houden zijn. Omdat NS nog steeds de grootste vervoerder op de markt
en stations en aanschaf en gebruik van treinen.
is, worden hierna vooral de prestaties van dit bedrijf in ogenschouw genomen.
Deze ervaringen gaven mede aanleiding tot een
adviesopdracht aan onderzoeksbureau McKinsey.
Aanbod
Dit bureau (McKinsey, 1997) vat de economische
Uit de Jaarverslagen van NS kan worden afgeleid welke ontwikkelingen de betheorie samen met het aansprekend eenvoudige
onderscheid tussen “concurrentie op en concurrentie drijfskosten, het vervoersaanbod in treinkilometers en het personeelsaantal hebben doorgemaakt. Het vervoersaanbod van NS is toegenomen van 107 miljoen
om het spoorâ€. Daarmee wordt de basis gelegd voor
treinkilometers in 1990 tot 114 miljoen in 2006 (6,5 procent). Vooral in 1998
een beleid dat met betrekking tot het goederenveren 2007 heeft dit aanbod een impuls gekregen. In 1998 is een kwartierdienst
voer concurrentie op het spoor (meer aanbieders op
ingevoerd van intercitytreinen tussen de grote steden in de (brede) Randstad. In
dezelfde markt) toestaat, en voor personenvervoer
2007 is de dienstregeling opnieuw opgezet om de totale treinenloop beter in te
concurrentie om het spoor (één aanbieder per geopassen in de beschikbare capaciteit van de infrastructuur. In 2006 realiseren de
grafische deelmarkt) toepast.
nieuwe regionale vervoerders 8,5 miljoen treinkilometers in het reizigersvervoer
In 1996 worden in het Jaarverslag van de Neder­
(Prorail, 2007). In 2006 tekenen de goederenvervoerders voor 11,9 miljoen
landse Spoorwegen de jaarrekeningen gesplitst van
de vervoersbedrijven en de bedrijven voor beheer
en gebruik van de spoorweginfrastructuur. In 2000
Figuur 1
sluiten overheid en NS een prestatieovereenkomst
Efficiëntie.
waarbij NS de concessie verwerft voor de exploitatie
van reizigerstreinen op het zogenaamde hoofdrailnet
30
tot 2015. Naast dit hoofdrailnet worden regionale
25
deelnetten vastgesteld waarvoor aparte aanbesteding plaatsvindt. Aan die aanbestedingen heeft
20
NS meegedaan, maar hier zijn ook nieuwe spoorwegvervoerders ontstaan, zoals NoordNed (later
15
o
­ vergenomen door Arriva), Synthus, Connexxion en
Veolia. NS heeft zelf twee van de regionale conces10
sies verworven.
5
In 2000 is het goederenvervoer per spoor buiten NS
ondergebracht in een aparte vennootschap (Railion).
0
Het betreft voor NS een deelneming van zes procent
in een samenwerking met de Duitse spoorwegen.
kosten/treinkm (euro)
treinkm/pers (*1000)
Naast Railion biedt een tiental bedrijven spoorgoederenvervoer aan. Deze veranderingen betekenen dat
Bron: NS Jaarverslagen
de activiteiten van NS zich vanaf 2001 concentreren

243

Figuur 2

Punctualiteit en klantgerichtheid.
100

60

90
50

80
70

40

60
50

30

40
20

30
20

10

10
0

0
19

90

19

91 9 9 2 9 9 3 9 9 4 9 9 5 9 9 6 9 97 9 9 8 9 9 9 0 0 0 0 01 0 0 2 0 0 3 0 0 4 0 0 5 0 0 6 0 07
1
1
2
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
2
punctualiteit (% <=3min)
klantoordeel punctualiteit (%>=7)

Bron: NS Jaarverslagen

treinkilometers (ProRail, 2007). Deze omvang is vergelijkbaar met de prestaties
van NS goederenvervoer in 1990 (12 miljard reizigerskilometers). Het totale
aantal treinkilometers op het spoorwegnet is tussen 1990 en 2007 met veertien
procent toegenomen.
In de periode 1990–2007 is veel geïnvesteerd in nieuw materieel. NS heeft
een heel nieuw park dubbeldekstreinstellen in gebruik genomen. Het aanbod
van zitplaatskilometers neemt sterk toe (met 85 procent) en gelijktijdig daalt de
bezettingsgraad (het aantal reizigers per zitplaats) sterk van 47 procent in 1991
naar 29 procent in 2007. De nieuwe vervoerders hebben het oude NS-materieel
op de regionale lijnen afgezworen en hebben geïnvesteerd in nieuwe treinstellen
die specifiek zijn gericht op de regionale markt. In de periode vóór de concessie­
verleningen was de winstgevendheid van deze (neven)lijnen voor NS te slecht
om in nieuw materieel te investeren. Zo’n investering is voor de nieuwe bedrijven
kennelijk wel mogelijk.
Het is aannemelijk dat NS schaalnadelen heeft ondervonden door het verlies
van de concessies. De nieuwe toetreders kunnen de concessies onder andere
verwerven door tegen lagere kosten hun aanbieding te doen. Gelijktijdig zou deze
situatie (de stichtende werking van de markt) de druk op verbetering van de
efficiëntie van NS moeten verhogen. Figuur 1 bevat voor NS twee kengetallen:
kosten per treinkilometer (in constante prijzen van 2000) en aantal treinkiloFiguur 3

Ontwikkeling kosten en opbrengsten NS.
miljoen euro
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000

meters per personeelslid. Deze kengetallen maken
duidelijk dat de herregulering voor NS niet heeft
geleid tot verbetering van de efficiëntie. De kosten
per treinkilometer zijn gestegen en de toename van
de gerealiseerde treinkilometers is samengegaan met
een toename van het aantal personeelsleden.

Vraag
Twee belangrijke veranderingen in de ontwikkeling
van de vervoersvraag hebben te maken met de ovjaarkaart voor studenten. Toen deze in 1991 werd
ingevoerd, nam de vraag toe van ruim elf miljard
naar ruim vijftien miljard reizigerskilometers. In
1996 is de formule van de kaart aangepast, wat
leidde tot een afname met ongeveer twee miljard reizigerskilometers. Tot 2004 verandert de vraag bijna
niet. De laatste vier jaar is sprake van vervoersgroei
tot een niveau van 15,5 miljard reizigerskilometers
in 2007. Het algemene beeld is dat de vervoersomvang van NS is gegroeid, ondanks dat een deel
van het regionale vervoer bij NS verloren is gegaan,
maar dat van een sterke toename van het vervoer en
daarmee van een belangrijker aandeel van NS in de
totale mobiliteitsmarkt geen sprake is.
Een beoogd effect van de wijziging van de marktstructuur is dat deze aanzet tot lagere tarieven en
betere kwaliteit.
Tabel 1 laat zien dat NS in de eerste jaren na de
verzelfstandiging de tarieven sterk heeft verhoogd.
De verhogingen hebben grote onvrede gewekt in het
parlement. In de concessieovereenkomst is na 1997
de tariefstijging afhankelijk gemaakt van de prestaties op het aspect punctualiteit. Dit heeft geleid tot
een gematigde tariefontwikkeling waarbij het herstel
van de punctualiteit NS na 2001 ruimte biedt voor
een relatief sterke tariefverhoging in 2003 (3,5
procent) en in het lopende jaar (2,1 procent per 3
februari 2008).
De structuurwijziging heeft niet aangezet tot het verbeteren van op tijd rijden van treinen. In de eerste
jaren na de herregulering is de meetmethode aangepast, maar uit Figuur 2 wordt het bij het publiek
ervaren beeld goed zichtbaar: treinen zijn niet beter
op tijd gaan rijden. Een dieptepunt in objectieve zin
en in klantoordelen is bereikt in 2001. Daarna is
een gestaag herstel ingetreden naar waarden van de
periode voor de marktstructuurwijziging. De sterk
gewijzigde dienstregeling van 2007 heeft hierbij een
belangrijke impuls gegeven. Het klantoordeel reflecteert dit beeld.
Figuur 3 brengt de vervoersopbrengsten van NS
samen met de totale opbrengsten (vervoersop-

1.500

Tabel 1

1.000

Treintarieven.
500

Periode

ESB

vervoersopbrengsten

07

20

05

06

20

20

03

04

20

20

01

02

20

00

99

20

20

98

bedrijfslasten

1991–1998
1999–2007

Gemiddelde tariefstijging per jaar;
constante in prijzen van 2000
2,4 %
0,9 %

Bron: NS Jaarverslagen

Bron: NS Jaarverslagen

244

19

97

bedrijfsopbrengsten

19

19

94

95
19
96

19

93

19

92

19

91

19

19

19

90

0

18 april 2008

brengsten plus vervoersopbrengsDe kostenstructuur van NS is hier nauwelijks verbeterd.
Er zijn veranderingen
ten buitenland plus opbrengsten
Wegvallende opbrengsten van regionale lijnen en verloren
uit stations, vastgoedexploitatie en
schaalvoordelen in de kosten zijn opgevangen door wegvalnodig in de
bouwactiviteiten). Vooral de laatste
lende kosten en toename van de vervoersopbrengsten op het
structuur om de
jaren stijgen de bedrijfslasten snellandelijke hoofdrailnet. Ook voor NS is binnen de bedrijfsler dan de vervoersopbrengsten.
voering investering in uitbreiding van het materieel (dubmaatschappelijke
Deze stijging wordt veroorzaakt
beldeksrijtuigen) mogelijk. De gematigde ontwikkeling van
betekenis van de
door de toename van de materiaalde vervoersopbrengsten, gekoppeld aan de toename van het
kosten en talrijke maatregelen om
vervoersaanbod bij gelijkblijvende efficiëntie, maakt het aanspoorsector in het
de punctualiteit te verbeteren. Zo
nemelijk dat er binnen NS kruissubsidiëring plaatsvindt tussen
reizigersvervoer te
is de dienstregeling die in 2007
vervoersactiviteiten en overige activiteiten.
is ingevoerd, zo opgezet dat het
­
Dit leidt tot de algemene conclusie dat veranderingen in de
vergroten
grotere aantal treinen binnen de
structuur nodig zijn om de maatschappelijke betekenis van
capaciteitsgrenzen blijft en de
de spoorsector in het reizigersvervoer te vergroten. De huipunctualiteit kan verbeteren. De gemiddelde reistijdige situatie geeft NS te weinig prikkels om verbeteringen te realiseren en bevat
den voor treinreizigers en het beslag op productievoor de overheid te weinig handvaten om die verbeteringen af te dwingen. Het
middelen is hierdoor toegenomen. Deze veranderinintroduceren van uitbreiding van de concurrentie in de spoormarkt op het hoofdgen hebben tot extra bedrijfslasten geleid die maar
railnet is daarbij vanuit de effecten die bij regionale vervoerders en in het goegedeeltelijk door de extra vervoersopbrengsten zijn
derenvervoer kunnen worden waargenomen, een wenkend perspectief. Dan komt
gedekt. Het is daarom aannemelijk dat er binnen NS
verbetering van de productiviteit, verlaging van de tarieven en verbetering van de
kruissubsidiëring plaatsvindt met andere activiteiten.
klantgerichtheid misschien wel binnen bereik.
Op die activiteiten, stationsexploitatie, vastgoedontwikkeling en activiteiten in de spoorbouw, heeft NS
in belangrijke mate het alleenrecht.
De ontwikkeling van de vervoersvraag bij de nieuwe
vervoerders op de regionale lijnen is moeilijk te
analyseren. De nieuwe vervoerbedrijven melden aanzienlijke groeicijfers, maar controleerbare gegevens
ontbreken vooralsnog. In het goederenvervoer lijkt
de toename van concurrentie wel te hebben geleid
tot beoogde markteffecten (Francke et al., 2007).
De vervoersomvang in tonnen en tonkilometers is,
bij gelijkblijvende treinkilometers, met vijftig procent
toegenomen en het goederenvervoer is anders dan
tijdens het NS-monopolie winstgevend geworden.
De kosten- en tariefdalingen worden in deze studie
geraamd op 35 respectievelijk 25 procent. Het
marktaandeel van de nieuwe vervoerders is in de
afgelopen tien jaar van drie procent naar vijf procent gestegen (Ministerie van Economische Zaken,
2008).

Conclusies
De verandering in de marktstructuur heeft de situatie in het reizigervervoer per trein beperkt veranderd. In het regionale vervoer waar tijdens het
NS-monopolie een kostendekkende exploitatie was
uitgesloten, zijn vier nieuwe vervoerders actief. Deze
nieuwe vervoerders zien kans om tot een exploitatie
te komen die investering in nieuw en aansprekend
materieel mogelijk maakt. De overige verbeteringen
blijven beperkt tot een enkele frequentieverhoging,
algemene positieve aandacht en een aantal specifieke tariefacties. De gewijzigde bedrijfsvoering is
gebaseerd op een soberdere kostenstructuur dan
voor NS mogelijk is en op een integratie van trein­
vervoer met voormalige parallelle busverbindingen.
De nieuwe vervoerders verkondigen dat zij hiermee
de vervoersomvang aanzienlijk vergroten.
NS is actief op lijnen in een landelijk net waar
zij een kostendekkende exploitatie mogelijk acht.

Literatuur
Francke, J., H. van Ooststroom en F. Savelberg (2007)
Marktontwikkelingen in het goederenvervoer per spoor 1995–2020.
Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.
McKinsey (1997) Deregulation on track? The transformation
of European rail. The McKinsey Quarterly, 4,106-119.
Ministerie van Economische Zaken (2008) Onderzoek
Marktwerkingsbeleid. Den Haag, 18 februari 2008.
Nederlandse Spoorwegen, Jaarverslagen 1992 t/m 2007,
Utrecht.
Ooststroom, H.P.C. van (1999) Marktwerking en regulering bij
spoorwegen. Dissertatie.
Ooststroom, H.P.C. van en G. Renes (1993) De economie van de
spoorwegen. ESB, 78(3930), 885-888.
ProRail, Jaarverslagen 2003 t/m 2005, Utrecht.
ProRail (2007) Beheerplan. Utrecht: ProRail.
SEO (2002) De economische structuurkenmerken voor de bouwnijverheid. Rapport 640, Amsterdam, oktober 2002.

ESB

18 april 2008

245