Malafide onderaanneming en uitlening
MR. J.M. VERHEUL*
In 1970 werd het uitlenen van arbeid aan een vergunning gebonden. Veel koppelbazen reageerden
daarop met een voortzetting van hun activiteiten onder het mom van onderaanneming. Daarbij werd
dikwijls gebruik gemaakt van de BV-vorm vanwege de ruime mogelijkheden die deze biedt om de
bedrijfsvoering te versluieren en de financiele aansprakelijkheid te ontgaan. In de jaren zeventig
kwamen diverse grote koppelbaasaffaires aan het licht, waarbij voor miljoenen aan belastingen en
sociale premies bleek te zijn ontdoken. De bestrijding van de malaf ide onderaanneming werd
gemtensiveerd, maar tot dusver met beperkt resultaat. In dit artikel laat de auteur een aantal aspecten
van de malafide koppelbazerij de revue passeren. Hij gaat onder meer in op de aard en omvang van het
verschijnsel, enkele economische effecten en de bestrijding door de justitie. De Wet
ketenaansprakelijkheid, die in 1982 is ingevoerd om de malafide praktijken de kop in te drukken, heeft
volgens de auteur slechts een beperkt effect. De fraudeurs vinden nieuwe ontsnappingswegen en
belangrijke medeplichtigen blijven buiten schot.
Vraag en aanbod
Koppelbazerij in haar ,,malafide” yerschijningsvorm is het in
strijd met de voorschriften uitlenen van arbeidskrachten (d.w.z.
zonder vergunning of in strijd met de aan die vergunning verbonden voorwaarden). Het verschijnsel wordt veelal in ruimere
zin verstaan en vereenzelvigd met de belasting- en premie-ontduiking die ermee gepaard gaat en de schijnconstructies die de
———————————————————————————————————
, De auteur is wetenschappelijk medewerker bij het Seminarium voor
Strafrecht en Strafrechtspleging ,,Van Hamel” van de Universiteit van
Amsterdam.
koppelbaas pleegt te hanteren om zijn illegale activiteiten te verbergen: malafide onderaanneming en rechtspersonenmisbruik
1).
De term koppelbaas had aanvankelijk een juridisch-ethisch
neutrale lading: beroepsmatige uitlener van arbeidskrachten in
tijdelijk verband. Een beroep dat van oudsher tegemoet komt
aan de wisselende personeelsbehoefte in bepaalde bedrijfstak-
ken waarin de werkzaamheden een seizoensmatig karakter 2)
hebben (b.v. land- en tuinbouw, horeca, recreatie- en reiswezen)
In datzelfde jaar sloeg de onrust over in massale stakingen in
het Waterweggebied (de tweede grote naoorlogse staking na die
van 1947) waaraan ongeveer 20.000 werknemers van scheeps-
werven en havens meededen. Ook nu ging het in de eerste plaats
om het aanzienlijke verschil in beloning tussen de vaste en de in-
geleende arbeiders, waarvan er inmiddels in het Rotterdamse gebied naar schatting 7.000 werkzaam waren, uitgeleend door tussen de 500 en de 700 koppelbazen. Daarnaast richtte het verzet
ontwikkeling, al dan niet samen met een frequente wisseling van
zich echter ook tegen het gebrek aan vakkennis bij deze werknemers, merendeels bestaande uit pendelarbeiders, bijverdieners
en werkstudenten. Inzet werd een extra loonsverbetering van
werklokatie (b.v. bouw- en metaalsector). Bij de laatstgenoemde
sectoren zijn abrupte piekbelastingen geen onbekend verschijn-
f. 400 gulden over dat jaar, een eis die uitstraalde over het hele
land en een van de omvangrijkste sociaal-politieke crises van na
sel (inhalen van produktiestagnatie, vermijden van geclausuleer-
de oorlog inluidde.
de boete, opstrijken van premies op versnelde oplevering), terwijl de opvang-elasticiteit in het algemeen gering is (onmogelijkheid van voorraadvorming, minimalisering van het vaste perso-
ingewilligd, werd een koppeling afgesproken tussen de uitleenlo-
of gekenmerkt worden door een anderszins discontinue vraag-
neelsbestand).
In de regio Rotterdam, waar net als elders de f. 400-eis werd
nen en de ,,vaste lonen” (met een verschil van 10% als mobiliteitspremie). Daarnaast zegden de werkgevers toe nog hooguit
Uitleenarbeiders zijn naar hun aard uitwisselbaar naar werk-
een jaar gebruik te zullen maken van koppelbazen, terwijl van
gever en naar werkplek. Dat werkt door in de arbeidsverhoudingen. Het min of meer traditionele patroon van een zekere loyali-
werknemerszijde het toezicht op de inschakeling daarva’n werd
verscherpt. (Volgens enkele cao’s was voor het inschakelen van
uitleners voorafgaand overleg nodig 7).)
teit aan of identificatie met een en dezelfde werkgever over een
langere periode heeft plaatsgemaakt voor uitsluitend zakelijke
en kortstondige relaties met uitleners. (Wat voor effect dit heeft
op arbeidsproduktiviteit, -motivatie en -ethos is op zich zelf een
Constructies en rechtsvormen
interessante arbeidssociologische vraag, die overigens ook speelt
voor het erratische legioen van werknemers dat de laatste decen-
In 1973 werden de teugels strakker aangehaald door een ver-
nia door de talrijke uitzendbureaus in omloop is gebracht 3).)
bod op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de
Dit vervreemdingseffeet wordt nog versterkt doordat de inlenende werkgever voor deze arbeiders nauwelijks of geen ,,verzor-
metaal- en bouwsector van de regie’s Rotterdam en Dordrecht.
Om te ontkomen aan vergunningsplicht of uitleenverbod gingen
gingsstructuur” hoeft in te zetten (personeelsdienst, medische,
bedrijfsmaatschappelijke of andere voorzieningen), geen bemoeienis heeft met arbeidsbureau, vakbond en ondernemings-
de koppelbazen daarop hun activiteiten verkopen als onderaanneming. Dat wil zeggen, de onderaannemer (in feite de uitlener/koppelbaas) verricht op papier werkzaamheden van stoffe-
raad en de nodige werknemersbeschermende voorzieningen kan
lijke aard in opdracht van de (hoofd)aannemer (in feite de inlener) tegen een vooraf overeengekomen aanneemsom, of wel in geval van onderaanneming in regie — tegen een na afloop uit
loon en andere kosten plus een winstopslag opgebouwd bedrag
(in beide gevallen in feite de vergoeding voor de inlening) 8).
Door deze schijnconstructie ontliep de inlenerXpseudo(hoofd)
negeren (afvloeiingsregeling, ontslagvergunning enz.). De hieruit voortvloeiende kostenbesparingen kan de werkgever optellen
bij andere voordelen, zoals besparing op loonkosten en kosten
van werving, selectie, opleiding en loonadministratie.
Samenvattend kan men stellen dat werkgevers inleners worden door de discontinui’teit van de produktie, door overwegingen van financieel profijt en door weerstanden tegen arbeids-
rechtelijke dwangregels. Uitleenarbeiders worden voornamelijk
aangetrokken door de hoogte van het loon, vooral mogelijk ge-
maakt doordat de uitlener/koppelbaas voor deze werknemers
geen loonbelasting en sociale premies pleegt af te dragen.
aannemer het risico van medeaansprakelijkheid voor de premiebetaling.
Onderaanneming lijkt in sociaal-economisch opzicht sterk op
het ter beschikking stellen van arbeidskrachten (vooral ingeval
van een regiecontract). In beide gevallen maakt de ondernemer
(inlener of (hoofd)aannemer) gebruik van personeel dat bij een
Conflicten en maatregelen
Dat de ,,loklonen” van Uitleenarbeiders schril afsteken tegen
die van de collega’s van het vaste werknemersbestand is de voornaamste bron geweest van een aantal conflicten dat zich vanaf de
jaren vijftig vooral in de scheepsbouw- en reparatiesector van
het Rotterdamse gebied en omstreken heeft voorgedaan 4). Toezeggingen van bedrijfsdirecties de inlening te zullen beperken
brachten het verschijnsel niet tot staan. Zo raamde Het Vrije
Volk in april 1958 het aantal destijds actieve koppelbazen in de
Rotterdamse regio op 350 en het aantal Uitleenarbeiders op
3.000.
Om de toenemende premie-ontduiking tegen te gaan maakte
de wetgever in 1960 de inlener in beginsel mede-aansprakelijk
voor de premiebetaling 5), een eerste stap op de lange weg naar
de in 1982 ingevoerde ketenaansprakelijkheid. Deze maatregel
nam de oorzaak van de onrust overigens niet weg. In 1963 laaide
het protest tegen de loonverschillen in alle hevigheid op, met na-
me in de metaal- en havensector van het Waterweggebied. De
daarop volgende loonexplosies maakten dat een deel van de
zwarte lonen werd ,,gewit”, maar de koppelbazerij werd er niet
minder door.
Wel werd intussen een regeling voorbereid om de uitlening te
beperken door middel van een vergunningstelsel. In 1957 was dit
al in het parlement aan de orde geweest, maar pas in 1965 volgde
de wettelijke basis voor zo’n stelsel. Het duurde tot 1970 voordat
de minister van zijn bevoegdheid gebruik maakte en de uitlening
aan een vergunning bond 6).
1228
1) Over koppelbazerij o.a.: C.W.M. van Ballegooijen, Het malafide onderaannemen door koppelbazen, Weekblad voor Fiscaal Recht, jg. 110
(1981), nr. 5505, biz. 745-753; N.J.M. Donders, De malafide onderaanneming en haarbestrijding, Boun>rec/i(, jg. 21 (1980), nr. 6, biz. 434-439;
ISMO-rapport, Den Haag, 1981, biz. 126-157; J.M. Verheul, Het koppelbaaswezen; van ronselarij tot arbeidsmaffia, in: A.C. Berghuis e.a.
(red.), Witteboordencriminaliteit, Nijmegen, 1984, eerste editie, biz.
167-188.
2) Seizoensgebonden (trek)arbeid kwam al voor in de 17e eeuw. Zie J.
Lucassen, Naar de kusten van de Noordzee; trekarbeid in Europees
perspectief, Gouda, 1984.
3) Vgl. W. van Voorden, Uitzendarbeid in een nieuwe arbeidsmarktorde, ESB, 27 juli 1983, biz. 670-672.
4) Over deze conflicten: G.B.H. Niestadt, Het ter beschikking stellen
van arbeidskrachten met winstoogmerk, SociaalMaandblad Arbeid, jg.
27 (1972), nr. 7/8, biz. 459-478.
5) Wet van 6 april 1960 S 145.
6) Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten (31 juli 1965,
S 379), gevolgd door het KB van 10 September 1970, S 410. Over de uit-
leenwetgeving o.a S.V. Langeveld, Ketenaansprakelijkheid bij aanneming van werk of een schampschot voor de koppelbaas, W/WR.jg. 152
(1981), nr. 5575, biz. 555-560. ^^^~~^
7) Deze CAO-bepalingen werdeffzovaak geschonden dat de Christelijke
Metaalbedrijfsbond de naleving ervan afdwingbaar wilde maken via
lijfsdwang of gijzeling van bedrijfsdirecties (Algemeen Dagblad, 12 juni
1971).
8) Over onderaanneming als bijzondere overeenkomst: Asser-Coehorst,
De Leede en Thunnissen, Bijzondere overeenkomsten, Zwolle, 1983, biz.
302-304 en R. Overeem, Aspecten van onderaanneming, Deventer, 1981,
biz. 48-64.
uitvoering van het (deel)werk (te weten een bepaald omschreven
werk van stoffelijke aard), terwijl de uitlener niet meer doet dan
werknemers ter beschikking stellen (voor een werk dat bij de inlener gebruikelijk is) 9). Door deze sluikmethode heeft de kop-
paard met dreiging en geweld, ook tegenover functionarissen
van de inningsorganen die daarop geen passend antwoord hebben. In de vakbondspers wordt de situatie vergeleken met die uit
het Chicago van de Amerikaanse drooglegging 15). De GAKkantoren van Nijmegen en Venlo worden overstroomd met valse
aanspraken op kinderbijslag. Maar alle alarmberichten – reeds
pelbazerij jarenlang een expansief bestaan gekend, ongehinderd
vanaf 1970 – halen niets uit, totdat op aanraden van het OAK
door de voorschriften en in weerwil van de op gezette tijden aantrekkende activiteiten van opsporende instanties.
Daarbij werd de BV-vorm, en in mindere mate de cooperatieve vereniging en de stichting, een uitnemend instrument om de
bedrijfsvoering te versluieren en de verhaalsaansprakelijkheid te
ontlopen, vaak met behulp van ingewikkelde netwerken van
te Nijmegen een anonieme brief uitgaat naar de staatssecretaris
van Sociale Zaken (Rietkerk), die daarop een onderzoek laat instellen door de Sociale Verzekeringsraad. Dit onderzoek legt de
affaire in haar voile omvang bloot (1972). De jaarwinst, die Van
E. met zijn netwerk van bedrijven ten nadele van fiscus en bedrijfsverenigingen boekt, wordt geraamd op f. 16 mln. De zaak
blijft nog lange tijd de aandacht opeisen van uitvoerende en
opsporingsinstanties, ook na de arrestatie en veroordeling van
Van E. in 1975, met,,malafide uitlopers” van aanzienlijke omvang.
De bestrijding van de grensoverschrijdende fraude is per tra-
derde onder contract staat. Met dit verschil dat de onderaanne-
mer de feitelijke leiding en verantwoordelijkheid heeft voor de
rechtspersonen. Ook de z.g. plofstrategie werd daarbij populair:
bij dreigende controle laat men de rechtspersoon doelbewust
failliet gaan, waarna de innings- en handelscrediteuren met lege
handen komen te staan 10). In latere jaren werd in toenemende
mate gebruik gemaakt van moeiteloos in den vreemde gekochte
buitenlandse rechtspersonen (GmbH, Ltd), die hier op grond
ditie bijzonder problematisch 16). De wettelijke regelingen van
van regels van internationaal privaatrecht zonder meer worden
erkend. Op die wijze kan men zich aan preventieve controle onttrekken (geen oprichtingseisen), terwijl de bedrijfsleiding nagenoeg ongrijpbaar wordt 11).
de grenslanden en de toepasselijke verdragsbepalingen blijken
meer dan eens onderling te conflicteren of een handhavingsvacuiim te scheppen. Daarbij komen allerhande competentievragen, stagnerende internationale rechtshulp enz. Extra complicerend zijn deze fraudes door het uitgebreide arsenaal van documenten die zich stuk voor stuk lenen voor valsheid in geschrift.
Het verplaatsingseffect treedt ook op na sanerende regelstelling in het buitenland. Zo richtte na invoering van de Westduitse
Sectoral en regie’s
In- en uitlening en onderaanneming komen zoals gezegd het
meest voor in arbeidsintensieve sectoren met een wisselende opdrachtverstrekking resp. produktvraag. In de eerste plaats in de
bouwnijverheid: volgens een onder bouwbedrijven gehouden
panelonderzoek (over 1983) maakt gemiddeld 47% van de bedrijven gebruik van onderaannemers, varierend van 39% (kleine
bedrijven) tot 92% (grote bedrijven) 12). Als belangrijkste redenen daarvoor worden vermeld dat de uitbestede werkzaamheden
specialistisch zijn en niet passen binnen de bestaande bedrijfsomvang; ook wordt gewezen op de vaste relatie die men met be-
paalde onderaannemers heeft; personeelsgebrek en tijdnood
zijn volgens dit onderzoek minder zwaarwegende motieven. Wat
de malafide vormen betreft is uit onderzoek van gefailleerde
BV’s gebleken dat bij 90% van de bouw-BV’s sprake was van
enigerlei misbruik; 31% daarvan betrof koppelbaasactiviteiten,
hetgeen ver uitstak boven andere sectoren 13).
In de tweede plaats moet worden gewezen op de metaalconstructie-, scheepsbouw- en havensector. Daarnaast komt (malafide) in- en uitlening relatief vaak voor in sectoren als: petro-
chemie, offshore-bouwplaatsen, schoonmaakondernemingen
(waaronder classificeerbedrijven), pluimveehouderij, slachterij
(en andere onderdelen van de vleessector), verpakkingsindu-
strie, horeca en toerisme, land- en tuinbouw. Een deel van de genoemde sectoren is regionaal gebonden zoals metaal- en havenbedrijvigheid, land- en tuinbouw, toerisme. Als gevolg daarvan
kennen bepaalde regie’s een verhoogde fraudeconcentratie, ook
door de aanzuiging van arbeidskrachten uit andere regie’s. Zo
kan men opmerkelijke verschillen constateren in fraudetolerantie per gebied, mede als gevolg van het per arrondissement uit-
eenlopende engagement van de justitie. De laatste jaren is er een
opvallende opleving van het verschijnsel in het Amsterdamse en
Rotterdamse havengebied (stuk- en massagoedsector) en in de
grensregio’s (zie hierna).
Grensoverschrijdende fraude
Aparte vermelding verdient de grensoverschrijdende koppelbazerij, een uiterst florerende tak van onze dienstenexport, die
lijkt aan te zwellen na elke saneringsmaatregel van onze nationale wetgever op dit terrein (uitleenregels, ketenaansprakelijkheid
enz.) 14).
Net als in de Rotterdamse regio komt de z.g. pendelfraude al
in de jaren vijftig voor in de grensstreken. Aan het eind van de
jaren zestig ontstaat het ,,ronselaarsrijk” van Van E., een koppelbaas die binnen enkele jaren duizenden grensarbeiders in zijn
gelederen telt, waardoor de inningsorganen in Nederland en
West-Duitsland aanzienlijk worden benadeeld. Dat gaat geESB 19/26-12-1984
uitleenwet in 1973 17) een aantal koppelbazen zich op Belgie, ten
dele met het oog op doorlening naar Duitsland. In 1976 werd
door het Belgische Ministerie van Arbeid het aantal in Belgie
werkzame zwartwerkers dat in Nederland een uitkering ontving,
tussen 5.000 en 10.000 geschat 18). Enkele maanden later werd
ook in Belgie een uitleenwet aangenomen, die aan de Bijzondere
Opsporingsbrigade van dat land vergaande bevoegdheden gaf
19). Maar ook toen werden de sluikwegen weer snel gevonden,
getuige de bij herhaling opduikende berichten over busjes met illegale grensarbeiders richting Antwerpen en dergelijke 20). Ook
de Westduitse uitleenwet voldeed hoegenaamd niet aan de verwachtingen, geruststellende mededelingen aan onze Tweede Kamer ten spijt 21). In datzelfde jaar telde het Centraal Meldingspunt 60 tot 90 koppelbazen die met 5.000 grensarbeiders in
Duitsland opereerden.
Vooral vanaf de tweede helft van de jaren zeventig heeft het
koppelbaasbedrijf aan onze oostgrenzen een nooit vermoede
omvang aangenomen. Veelvuldig werd gebruik gemaakt van fic-
tieve (onder)aanneemcontracten om te ontsnappen aan de werking van Westduitse afdracht- en uitleenvoorschriften, alsook
van buitenlandse rechtspersonen terwijl behalve Nederlandse
ook met name Britse arbeiders werden uitgeleend (z.g. drielandenfraude). Onder andere aan de Tielse en de Renkumse fraudezaak kan men aflezen hoe de moderne, grensoverschrijdende
9) Over het verschil: Van Ballegooijen, op. cit., biz. 746 en Donders, op.
cit., biz. 435.
10) A.C. Berghuis en O. Paulides, Faillissementen bijbesloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, Den Haag, 1982, biz. 44-45.
Zie ook ISMO-rapport, op. cit., biz. 144-145 en Verheul, op. cit., biz.
171-173.
11) Zie W. Debets en W.C. Rossen, Buitenlandse rechtspersonen: wat
doen we ermee?, Algemeen Politieblad, jg. 132 (1983), nr. 1, biz. 10-14.
12) Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Ontwikkelingen in
het bouwbedrijf 1982-1983, Amsterdam, 1984, biz. 55-56.
13) Berghuis en Paulides, op. cit., biz. 51.
14) Over deze fraudetak: Verheul, op. cit., biz. 176-178.
15) Industrierevu (NKV) 5 januari 1973, biz. 16.
16) Ziede Verslagen van het Centraal Meldingspunt, Amstelveen, 1974
e.v. en H. Franzheim en H. Stiillenberg, Illegale Arbeitsvermittlung ein Dauerbrenner?, Kriminalistik, 1982, nr. 11, biz. 556-560.
17) Gesetz zur Regelung der gewerbmaszigen Arbeitsnehmeriiberlassung (7.8.1972, BGB1. 1972.83).
18) Eindhovens Dagblad, 25 februari 1976.
19) Wet van 28 juni 1976, BS 7 augustus 1976.
20) Zie b.v. Aanh. Hand. II 1977/1978, nr. 1796 (antwoord op
kamervragen).
21) ,,Beperkte omvang” (Aanh. Hand. II 1973/1974, nr. 1371, antwoord op kamervragen).
1229
koppelbazerij opereert 22). Veelal wordt op de Westduitse
bouwmarkt gewerkt onder dek mantel van onderaanneming,
waarbij personeel wordt geoffreerd tegen een uurloon dat ongeveer 40″% onder het reguliere bedrag zit, terwijl de inleners worden voorzien van valse aannemingscontracten en facturen.
wordt als het ware een wig gedreven tussen actoren die tot dusver
in een hechte profijtconstellatie aan elkaar waren verklonken.
Hierna komt een aantal economische ef f ecten van deze wetgeving aan de orde, voorafgegaan door enkele economische aspec-
ten van het verschijnsel malafide onderaanneming (waaronder
ik tevens de malafide in- en uitlening versta) 31).
Omvang
Economische aspecten van malafide onderaanneming
Door dergelijke werkwijzen lopen de inningsorganen aanzienlijke bedragen mis, hetgeen in de voornoemde twee fraudezaken
gulden (de schade aan gene zijde moet vele malen hoger worden
geschat) 23).
Hierboven is al gewezen op enkele gedragsmotieven tot het inschakelen van malafide onderaannemers. Een onderneming met
in tijd en/of plaats wisselende bedrijvigheid (discontinue produktvraag op de afzetmarkt) heeft een flexibele personeelsbe-
Sinds de grote affaires van het einde van de jaren zeventig
hoefte. Deze flexibele vraag staat evenwel haaks op het rigide
(Haarlemse bouwfraude en Papa-Blanca-affaire) 24) is er een
stijgende benadelingsomvang merkbaar 25). In West-Duitsland
verneemt men wilde schattingen van de totale derving aan belastingen en premies als gevolg van de illegale uitleenarbeid (niet
alleen via Nederlandse koppelbazen); die schattingen liggen tussen de DM 2 mrd. en DM 30 mrd. per jaar 26).
Niet alleen het benadelingstotaal, maar ook de omvang van
het verschijnsel zelf is moeilijk vast te stellen. Onderaanneming
systeem van ontslag- en andere arbeidsbeschermende voorschriften 32). Leenarbeid, bij voorbeeld onder dekmantel van
onderaanneming, komt daaraan tegemoet, vooral als deze een
relatief hoge produktiviteit weet te verschaffen. Ook om die reden komt het zelfs voor dat ondernemers eigen personeel ontslaan om daarvoor in de plaats leenarbeiders te nemen.
Dominerend motief is evenwel het financiele profijt als gevolg
van het niet afdragen van belasting en sociale premies, zowel aan
ondernemerskant (de z.g. malafiditeitspremie 33)) als aan werknemerskant (zwart werk tegen hoog loon). De malafiditeitspremie correleert met de relatieve omvang van de loonkosten ten
opzichte van de onderaanneemsom, zoals bij voorbeeld in de
bouw 34): 30-45% (grondwerkers, dakdekkers), 45-55% (loodgieters, timmerlieden, slopers), 55-70% (schilders, tegelzetters,
elektriciens), 80-90% (metselaars, voegers, stukadoors). De directe benadeling van de fiscus en de bedrijfsvereniging is tevens
aan Nederlandse zijde neerkwam op ruim boven de f. 100 mln.
vormt een rubriek van de statistische categoric ,,intermediaire
leveringen” tussen de bedrijven, te weten goederen en diensten
die worden benut in de produktie van andere bedrijven. De omvang van deze rubriek is statistisch niet te traceren, laat staan de
malafide variant daarvan. De ramingen van het aantal werkne-
mers en andere bij de malafide onderaanneming betrokken personen varieren van enkele tienduizenden tot zo’n 300.000 27),
waarbij het grensoverschrijdende contingent de grootste witte
vlek vormt 28). Juist in de laatstgenoemde sector ligt het ,,premienadeel” echter grotendeels in het buitenland (wij krijgen
overwegend de uitkeringsfraude te verwerken), een factor die de
voortvarendheid bij de bestrijding niet bevordert.
het voornaamste effect van malafide onderaanneming op microeconomisch niveau.
Op meso-niveau heeft de malafide onderaanneming – in de
reele sfeer – een produktieverschuiving tot gevolg van de for-
mele naar de informele sector. Dit speelt zich zowel af op de onBestrijdingslijnen
De justitiele bestrijding is jarenlang uiterst verbrokkeld en ru-
deraannemingsmarkt, tussen (hoofd)aannemers en onderaannemers, als op de afzetmarkt, waar opdrachtgevers en (hoofd)aannemers de partijen zijn. Naarmate de malafide onderaannemer
zijn onderaanneemsom lager stelt verbetert zijn concurrentiepo-
dimentair geweest. Niet in de laatste plaats door de omvang, de
ingewikkeldheid en het raffinement van de fraudes in relatie tot
de onmacht van het handhavingssysteem ten opzichte van het
fraudefenomeen in het algemeen 29). Pas de laatste jaren wordt
– mede dank zij de signalerende en politiserende werking van de
ISMO-rapportage – geleidelijk een rationelere aanpak zichtbaar: beleids- en werkoverleg, gegevensuitwisseling, operationele informatievoorziening, enz. Ook de historic van de nietstrafrechtelijke aanpak laat stagnaties en tekorten zien. Zo ontbreekt het nog altijd aan een redelijke afstemming tussen het
strafrechtelijke en administratieve sanctiebeleid in de uitvoerings- en handhavingssfeer.
Ook de wetgever heeft zich allesbehalve slagvaardig getoond.
De voorbereiding van de regeling op de uitlening (1970, zie bo-
ven) heeft zo’n 14 jaar geduurd, terwijl de ketenaansprakelijkheid pas acht jaar na de introductie van deze gedachte door De
Leede (1974) is ingevoerd. De belangenstrijd tussen werkgevers
en werknemers heeft meermalen voor vertraging gezorgd, zoals
ten aanzien van een evenwichtiger aanpak van zowel werkgevers- als werknemersfraude de afschaffing van het fraudegenererende zegelsysteem in de bouw, de invoering van een toereikend registratiesysteem en een eventuele rechtstreekse inhouding van belasting en premies door de als bouwopdrachtgever
optredende overheid.
Sinds de invoering van de Wet ketenaansprakelijkheid in 1982
is de inlener/hoofdaannemer aansprakelijk voor de afdracht
van loonbelasting en sociale premies 30). Deze aansprakelijkheid strekt zich bovendien uit tot de afdrachtplicht van alle on-
deraannemers aan wie hij en zijn onderaannemers het werk uitbesteden (ketenaansprakelijkheid). Daarnaast is de Verleggingsregeling omzetbelasting ingevoerd: de BTW wordt voortaan in
22) Opgerold in 1981-1983 in twee zeer intensieve teamonderzoeken (30
resp. 16 mensjaren). Zie Verheul, op. cit., biz. 177-178.
23) Zo zou in de Tielse zaak alleen al de schade in de regio Hamburg op
DM 200 mln. te ramen zijn geweest (CRI Fraude Centrale, Jaarverslag
1982, par. 2.3).
24) Over de Haarlemse bouwfraude (onderzoek 1978-1979, schade ca.
f. 18 mln.) en de Papa-Blanca-zaak (onderzoek 1980-1981, schade ca.
f.31,5 mln.) o.a. ISMO-rapport, op. cit., biz. 149-154 (bewerking van
het requisitoir van Van Riel) en biz. 139-148 (requisitoir van De Doelder).
25) Vgl. de jaarverslagen van de CRI Fraude Centrale, Den Haag, 1981
e.v.
26) O.a. Die Zeit, 14 oktober 1983 (minstens DM 10 mrd. per jaar).
27) B.v. ISMO-rapport, op. cit., biz. 130 (tienduizenden werknemers)
en De Nieuwe Revu, 16 april 1982 (200 a 300.000).
28) In de Renkumse zaak werd geconstateerd dat het totale ,,kolommenverkeer” tot diep in Duitsland in handen is van koppelbazen. De ,,Bundesgrenzschutz” schatte over 1983/1984 tussen Aken en Emden een pendelstroom van bijna 200.000 Nederlanders per dag. Hoeveel daarvan is
illegaal?
29) Zie H.G. van de Bunt en P.C. van Duyne, Een beeld van de fraudeaanpak door het OM, in: De macht van het OM, Nijmegen, 1983, biz.
278-308. Zie ook P.C. van Duyne, Tien jaar fraudebeleid, Justitiele Verkenningen, 1983, nr. 3, biz. 5-59.
30) Wet van 4 juni 1981, S 370. Voor de premieheffing volksverzekeringen was de inlener voordien al aansprakelijk (art. 16 Coordinatiewet Sociale Verzekering) maar dit was geen ketenaansprakelijkheid.
31) Hierbij heb ik gebruik gemaakt van de deelrapporten van de Sociale
Verzekeringsraad (SVR), Eva/untie Wet ketenaansprakelijkheid, Zoetermeer, 1984. Vgl. ook: C. Sas, De Wet ketenaansprakelijkheid; enige
overwegingen bij een evaluatie-onderzoek, Beleid en Maatschappij, jg.
11 (1984), nr. 9, biz. 255-265.
32) Hetgeen advocaat O.H. van Wijk in zijn pleidooi in de Haarlemse
plaats van bij de onderaannemer geheven bij de (hoofd)aanne-
bouwfraudezaak op 31 oktober 1980 deed verzuchten: ,,Waarom wordt
mer (die de btw aan zijn opdrachtgever in rekening brengt). De
Wet ketenaansprakelijkheid creeerde een vergaande risico-aansprakelijkheid, disculpatie is maar beperkt mogelijk. Daarnaast
het Gewestelijk Arbeidsbureau geen koppelbaas?”.
33) Term uit het SVR-rapport, op. cit., nr. 4, biz. 29.
34) Zie Fed’s Actualiteiten, nr. 3, biz. 77.
1230
side, terwijl tot dusver bonafide onderaannemers in het malafide circuit worden getrokken. Door dit multipliereffect dreigt er
afgaande onderzoek. De stortingen op de g-rekeningen zijn nau-
een marktverzadiging op te treden, waarbij door de steeds scher-
per wordende offertes de frauduleuze slang zich zelf dreigt te
verorberen. Maar er zijn factoren die dit voorkomen: de zwarte
componenten die bovenop de zichtbare aanneemsom worden gelegd, de dreigende overcapaciteit aan eigen personeel bij de (te)
gretige inlener, de controle- en repressiemaatregelen van de
tievoorschriften zijn veelal onvoldoende nageleefd. Ook de
noodzakelijke verwijtbaarheid is moeilijk vast te stellen, mede
door de trucages die door onderaannemers in het spel zijn
gebracht.
De conclusie tot dusver mag zijn dat het accent ligt op het garanderen van de inkomsten ten behoeve van de staat en niet op
(semi-)overheid en de mede als gevolg daarvan voortgaande in-
het beteugelen van de fraude-uitwassen op dit terrein. Indicaties
troductie van nieuwe fraudeconstructies. Ook op de afzetmarkt
wordt de concurrentievervalsing zichtbaar. Bonafide bedrijven
zien zich genoodzaakt in het circuit te participeren door zwarte
lonen uit te keren en/of door zelf rechtstreeks met koppelbazen
voor het rendement van de wet liggen vooral op het preventieve
vlak: de te constateren toeneming van belasting- en premieopbrengsten, met name in de bouw, scheepsbouw en metaalconstructie en de afneming van het aantal faillerende BV’s.
welijks of niet naar uitgevoerd werk te traceren en de administra-
in zee te gaan.
Een ander meso-effect van malafide onderaanneming is het
feit dat de nominale sfeer achterblijft bij de reele en de geldsfeer:
het zwarte circuit neemt toe en de inningsorganen en handelscrediteuren blijven met nun vorderingen zitten.
Ook op de arbeidsmarkt brengt het verschijnsel verstoringen
mee. Door het geboden arbeidsloon (afgewogen tegen het nadeel
van een onzekere arbeidsverbintenis en het risico van betrapping
als zwartwerker resp. uitkeringsfraudeur) ontstaat een zuig-
kracht naar de malafide ondernemingen toe. Dit gaat gepaard
aan loonclaims en arbeidsonrust wegens de loonverschillen bij
het vaste personeel, terwijl de eventuele gedwongen ontslagen de
stroom naar het malafide arbeidscircuit nog zullen vergroten.
Dit alles heeft ten slotte ook weer zijn effect in de sfeer van de
heffingen (belasting- en premie-ontduiking) en van de uitkeringen (volumegroei), terwijl het besteedbare inkomen en de (niet
geregistreerde) werkgelegenheid in de betrokken bedrijfstak een
relatieve stijging laten zien.
De effecten van malafide onderaanneming op macro-niveau
zijn door de spreiding minder expliciet en meer onderhevig aan
compenserende en substituerende invloeden 35). Er treden
hoogstens verschuivingen op tussen deelverschijnselen en sectoren. Dit kan echter wel een aanzienlijke statistische vertekening
teweegbrengen (zoals de toeneming van de geregistreerde werk-
loosheid) die tot terughoudendheid noodzaakt bij de daarop te
baseren macro-economische beleidsbeslissingen 36). Het grotere
beroep op de sociale zekerheid als gevolg van de grotere, zichtbare werkloosheid leidt tot stijging van belasting- en premiedruk,
waarvoor het draagvlak – gelet op de toenemende ontduiking
— verder verkleint, terwijl de discrepantie tussen de officieel geregistreerde en de werkelijke inkomensverdeling zich verder
vergroot.
Ten slotte
Het totaal van de economische activiteiten en de werkgelegenheid zal door de Wet ketenaansprakelijkheid nauwelijks of niet
wezenlijk veranderen, afgezien van een aantal verschuivings- en
substitutie-effecten, zoals de afname van de officieel geregistreerde werkloosheid en de overname van produktie van –
mede door deze wet – financieel in de knel gekomen bedrijven
38). De statistische vertekening, voor zover door deze informele
sector veroorzaakt, zal afnemen, waardoor het geformaliseerde
overheidsbeleid ten aanzien van heffing en herverdeling althans
in dat opzicht een rationelere grondslag krijgt.
Dat brengt ons tot het belangrijkste argument voor een preventieve en repressieve aanpak van het fcoppelbazenprobleem:
de noodzaak de publieke lasten een rechtvaardiger draagvlak te
geven 39). In hoeverre de Wet ketenaansprakelijkheid hier effectief aan bijdraagt is nog de vraag. De angel van de aansprakelijkstelling is onvolgroeid en weinig giftig; de wet genereert nieuwe fraudemodellen en belangrijke co-actoren (de opdrachtgevers, de werknemers) blijven buiten schot.
Vooralsnog zal de strafrechtelijke repressie niet kunnen worden gemist, met name niet in de excessieve gevallen. Daarbij mag
niet worden vergeten dat de in deze f raudesector verkregen revenuen meer dan eens het beginkapitaal vormen voor andere,
grootschalige projecten, zoals EG-, scheeps- en oliefraude of andere varianten die de bouwstenen vormen voor een ongrijpbare
„ frauduleuze wereldorde”.
J.M. Verheul
De Wet ketenaansprakelijkheid
Doelstellingen van de Wet ketenaansprakelijkheid zijn zowel
het voorkomen van belasting- en premie-ontduiking en concurrentievervalsing (preventief) als het mogelijk maken van verruimde invordering in geval van fiscale en sociale wanbetaling
(repressief)- De laatste doelstelling is in de korte duur van het
bestaan van de wet nauwelijks zichtbaar geworden. Eind maart
1984 was er nog maar in ongeveer 115 gevallen een aansprake-
lijkstelling in gang gezet (door de fiscus 42 gevallen en door bedrijfsverenigingen 75 gevallen) 37). Oorzaak van deze geringe
oogst is voornamelijk het problematische karakter van het voor-
35) Afgezien van de grensoverschrijdende koppelbazerij, die de , .Internationale fraudebalans” aardig kan scheeftrekken.
36) Vgl. M.M.G. Fase, Informele economic en geldomloop, Leiden/Antwerpen, 1984, biz. 87.
37) Als men afziet van die ene ontvanger die in 115 gevallen een aansprakelijkstelling inzette, is de belastingdienst dus opvallend ,,rustig”
geweest.
38) De invloed van de economische teruggang op het volume van de bemiddelde arbeidskrachten vertroebelt hier wel het beeld.
39) Vgl. Fase, op. cit., biz. 87.