Ten onrechte wordt vaak te weinig rekening gehouden met de uiteenlopende technische kenmerken
van infrastructuren als mede bepalende factor voor
het succes van liberalisering. Dit artikel gaat in op
de wisselwerking tussen instituties en technologie in
geliberaliseerde infrastructuren.
L
iberalisering van infrastructuren wordt
vooral gezien als een verandering van
institutionele randvoorwaarden. Dit
moet leiden tot meer concurrentie,
privatisering en deregulering. In deze bijdrage
wordt betoogd dat deze zienswijze zeer eenzijdig is. Technologie speelt een minstens even
belangrijke rol. Dit besef begint pas langzaam
door te dringen, nu zich in sommige infrastructuren steeds nadrukkelijker technische
problemen manifesteren.
Co-evolutie tussen
techniek en instituties
Rolf Künneke
Universitair hoofddocent verbonden aan de
faculteit Techniek,
Bestuur en Management
van de TU Delft,
Techniek en instituties zijn onlosmakelijk met
elkaar verbonden. Technologische veranderingen kunnen ingrijpende gevolgen hebben
voor de inrichting van economische en maatschappelijke processen, en omgekeerd kunnen
institutionele veranderingen prikkels geven
voor veranderingen in technologiekeuzes. Dit
ondervinden we momenteel aan den eigen
lijve onder andere door de talrijke technische
innovaties op het gebied van de informatie- en
communicatietechnologie. Zo is het nu bijvoorbeeld technisch mogelijk geworden om op
autosnelwegen en in grote steden tol te heffen
door middel van elektronische detectie- en
betaalsystemen. Dit systeem van ‘rekening
rijden’ kan grootschalig worden toegepast als
een middel om het gebruik van ons wegennet
beter te spreiden en zodoende de systeemefficiëntie te bevorderen. Het publieke goed
‘wegengebruik’ is tot een individueel goed
geworden waarvoor prijzen gevraagd kunnen worden. Er is geen sprake meer van een
fundamenteel marktfalen voor het gebruik van
openbare wegen. Als gevolg van de technologische veranderingen kunnen wegen veel meer
dan in het verleden als commerciële producten
worden aangeboden. (Tolwegen waren in het
verleden reeds gebruikelijk. Echter, de controle van het gebruik was afhankelijk van de
installatie van fysieke toegangspoorten die de
gebruikers moesten passeren. Dit is doorgaans
alleen onder zeer specifieke voorwaarden mogelijk, zoals bijvoorbeeld bij bruggen, tunnels,
of bepaalde onderdelen van autosnelwegen.)
Dit heeft onder andere gevolgen voor de rol
van de overheid bij de financiering en exploitatie. Het wegennetwerk kan in beginsel worden
geprivatiseerd. In Nieuw-Zeeland is bijvoorbeeld geëxperimenteerd met de privatisering
van wegen. In Duitsland heeft recentelijk een
discussie plaatsgevonden over de mogelijke
privatisering van de ‘Autobahnen’.
Anderzijds kunnen ook institutionele veranderingen technische innovaties uitlokken. Een
recent voorbeeld is de liberalisering van de
telecomsector. Nieuwe marktpartijen zoeken
versterkt naar technologische vernieuwingen
om tot deze lucratieve markt toe te kunnen
treden. Dit heeft technologische veranderingen
tot gevolg, bijvoorbeeld met betrekking tot de
ontwikkeling van concurrerende netwerken.
Was de telefoonkabel veertig jaar geleden nog
een natuurlijk monopolie, nu zijn er tal van
technische alternatieven beschikbaar zoals
draadloze verbindingen, de centrale antenne
kabel en de glasvezelkabel. Vergelijkbare
ontwikkelingen zijn ook in de geliberaliseerde
elektriciteitssector waarneembaar. Door de
liberalisering is het onder andere noodzakelijk geworden om intelligente meters bij de
ESB
december 2006
63
technologie
Liberalisering: een zaak van
instituties en technologie
eindverbruikers te plaatsen, die op afstand
kunnen worden afgelezen. Dit zal niet alleen
de meteropname vereenvoudigen, maar is de
opmaat voor geavanceerde technische mogelijkheden gericht op een betere controle
en management van het elektriciteitsverbruik
van huishoudens (het zogenaamde ‘demand
side management’). Denk bijvoorbeeld aan de
automatische schakeling van wasmachines,
diepvriezers, airconditioning of verlichting, afhankelijk van de stoomprijs of de beschikbare
eigen opwekcapaciteit. Liberalisering leidt tot
productdifferentiatie en zal derhalve technologische innovaties uitlokken.
Uiteraard is het discutabel wat oorzaak en
gevolg van de genoemde veranderingsprocessen is, de technologische of de institutionele
verandering? Tussen beiden bestaat een wisselwerking, en derhalve wordt in de literatuur ook
over co-evolutie gesproken. Van Tunzelmann
(2003) omschrijft het bijvoorbeeld als volgt:
“Co-evolution implies that the industrial evolution along the path of technology creation and
application aligns in some fashion with the governance evolution […].†In de afgelopen jaren
wordt steeds meer aandacht aan dit fenomeen
besteed. Perez (2002) geeft een indrukwekkende analyse van de historische ontwikkeling
van uiteenlopende infrastructuren in het kader
van een dergelijke co-evolutie. De technische
levenscycli van infrastructuren zoals waterwegen, spoorwegen, telegrafie, elektriciteit en
telefonie lijken allen een bepaald patroon van
institutionele en maatschappelijke veranderingen te volgen, die zich overigens ook in de
recente ICT bubbel heeft voorgedaan (Lemstra,
2006). Na fasen van opbouw, groei en overmatig optimisme, volgt een crisis die onder andere
ingrijpende financiële gevolgen heeft. Deze
crisis vormt de basis voor de maatschappelijke
inbedding die de nieuwe infrastructuur tot volwassenheid ontwikkelt. Gedurende deze cyclus
wordt de nieuwe infrastructuur in economisch
maatschappelijke processen geïntegreerd, wat
onder andere tot institutionele veranderingen
leidt. De nieuwe technologie neemt als het
ware zijn eigen specifieke instituties mee (zie
hierover bijvoorbeeld ook Arnbak en Lemstra in
deze publicatie).
64
ESB
december 2006
Een illustratief voorbeeld uit de ontwikkeling van de elektriciteitsinfrastructuur is de introductie van elektrische straatverlichting en
elektrische tramlijnen rond 1900 in grote Europese steden. Deze
nieuwe toepassing van elektriciteit lokte nieuwe regulering uit, die in
de beginfase tot een aanzienlijke vertraging van deze innovaties leidde
(Millward, 2006).
De mogelijkheden van de elektriciteitsinfrastructuur werden tegengehouden, misschien uit onkunde of omdat de belangen van de reeds
aanwezige voorzieningen (gasverlichting en vervoer met paard en
wagen) beschermd werden. De doorbraak van de elektriciteitsinfrastructuur kwam later. Elektriciteit werd tot een nutsvoorziening, die
voor burgers en bedrijven toegankelijk moest worden gemaakt. In
Europa werden de overwegend particuliere energiebedrijven veelal door
gemeenten overgenomen. Er kwamen grootschalige initiatieven voor
de elektrificatie, waarin in Nederland de provincies een belangrijke rol
speelden (Hesselmans, 1995).
Vandaag den dag bestaat er een recht op aansluiting op het elektriciteitsnetwerk. Deze ontwikkelingen vergden ingrijpende institutionele
vernieuwingen, onder andere met betrekking tot de bevoegdheden
van gemeenten, provincies en de Rijksoverheid in deze nieuwe
infrastructuur.
Co-evolutie is een zeer relevant concept voor de ontwikkeling van infrastructuren. Echter, het is nogal op een hoog abstractieniveau geformuleerd en levert onvoldoende inzicht in de achterliggende relaties tussen
techniek en instituties (Arthur, 1998; North, 1990).
Het verband tussen techniek en
instituties in infrastructuren
De relatie tussen techniek en instituties is bij infrastructuren bijzonder
frappant waar het gaat om de waarborg van essentiële technische functies die belangrijk zijn voor het functioneren van het gehele systeem.
Denk bijvoorbeeld in de elektriciteitssector aan de balanshandhaving
tussen de productie en het verbruik van stroom. Omdat elektriciteit niet
kan worden opgeslagen, moet de productie nagenoeg op elk moment
gelijk zijn aan de consumptie. Is dit niet het geval dan leidt dit tot
grootschalige onderbrekingen. Ter ondersteuning van deze kritieke
technische functie zijn derhalve systeembeheerders aangewezen, zoals
in Nederland Tennet. Om veilig te stellen dat infrastructuren tenminste
in technisch opzicht naar behoren presteren, is het noodzakelijk dat
kritieke functies ondersteund worden door geëigende technische en
institutionele arrangementen (Finger et al., 2005). Op basis van dit
uitgangspunt is het mogelijk de relatie tussen techniek en instituties in
infrastructuren verder te operationaliseren.
De technische en institutionele arrangementen ter ondersteuning van
de kritieke functies kunnen op basis van hun coördinatiemechanisme
nader worden gespecificeerd. De stelling is, dat een zekere mate
van coherentie tussen de technische en institutionele coördinatie
noodzakelijk is om de technische systeemafhankelijkheden van infrastructuren te kunnen waarborgen. Als het ware moet ‘het licht blijven
branden’.
Kritieke functies
In het algemeen kunnen vier kritieke functies worden geïdentificeerd
die op alle infraÂstructuren van toepassing zijn. De kritieke functies hebben betrekking op het functioneren van de netwerken, die de ruggengraat vormen van elke infrastructuur:
Interconnectiviteit: de fysieke koppeling tussen verschillende deelsystemen. De interconnectie van telefoonnetwerken is bijvoorbeeld noodzakelijk om lange afstandsgesprekken te kunnen voeren.
Standaardisatie en harmonisatie: dit zijn technische en institutionele normen en standaarden waaronder netwerken functioneren. In
de spoorwegsector moeten er bijvoorbeeld technische standaarden
zijn met betrekking tot de spoorbreedte, veiligheid en signalering.
Harmonisatie is onder andere noodzakelijk met betrekking tot de
dienstregeling.
Capaciteitsmanagement: De schaarse capaciteit van de netwerkverbindingen en de knooppunten moet zowel op de korte als op de lange
termijn zodanig worden gealloceerd dat bij gegeven systeembeperkingen de wensen van de afnemers het beste bevredigd worden. De boven
genoemde balanshandhaving in de elektriciteitssector is een voorbeeld
van ‘real time’ capaciteitsmanagement. Lange termijn capaciteitsmanagement betreft bijvoorbeeld de aanleg van nieuwe gaspijpleidingen of
de exploitatie van bronnen voor de drinkwatervoorziening.
Systeemmanagement: Het betreft de instandhouding van het systeem
als geheel en de waarborg van de kwaliteit van levering. Voorbeelden
zijn vervangingsinvesteringen en netwerkinnovaties.
Coördinatie
De technische en institutionele coördinatie van deze kritieke functies worden ten aanzien van twee kenmerken gekarakteriseerd: het
coördinatiemechanisme en de scope. Ten eerste kan het coördinatiemechanisme aangemerkt worden als gecentraliseerd, gedecentraliseerd of een netwerk van gelijken. Figuur 1 kenschetst deze
coördinatiemechanismen.
Ten tweede kan de scope van de technische en institutionele coördinatie met elkaar worden vergeleken. De technische scope komt ruwweg
overeen met de technisch bepaalde grenzen van het netwerk. Zo kan
bijvoorbeeld de watervoorziening regionaal beperkt zijn, terwijl elektriciteitsnetwerken doorgaans internationaal gekoppeld zijn. Binnen
deze technische systeemgrenzen is sprake van een sterke onderlinge
complementariteit van knooppunten en verbindingen. Indien een hoogfiguur 1
spanningskabel uitvalt, dan heeft dit technische gevolgen voor het gehele koppelnet.
Daarentegen zijn bijvoorbeeld bij de drinkwatervoorziening de technische complementariteiten sterk regionaal beperkt. Derhalve zullen
de technische gevolgen van een storing in een
watersysteem beperkter zijn.
De scope van de institutionele coördinatie
wordt in belangrijke mate bepaald door de
toegekende eigendoms- en beslisrechten.
Vaak zijn nationale of regionale beheerders van
netwerken gebonden aan de politiek bepaalde
grenzen van hun voorzieningsgebied. Het kan
dus niet zonder meer worden verondersteld
dat de technische en institutionele scope
samenvallen. Dit kan tot problemen leiden.
Coherentie
Er is sprake van coherentie, indien de technische en institutionele coördinatiemechanismen alsmede de technische en institutionele
scope met elkaar overeen komen. De hypothese is dat coherentie tussen de institutionele en technische coördinatie van de vier
hierboven genoemde systeemrelevante functies noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat
infrastructuren ten minste in technisch opzicht
naar behoren functioneren. Welke problemen
zouden zich kunnen voordoen indien de technische coördinatie van deze functies bijvoorbeeld gebaseerd is op een gecentraliseerde
aansturing, terwijl de instituties volgens de
traditionele markttheorie decentraal worden
gecoördineerd? Waarom is het wenselijk dat
de scope van de technische en economische
coördinatie zo veel mogelijk in overeenstemming met elkaar is?
De elektriciteitssector kan wederom als voorbeeld dienen. Als gevolg van de liberalisering
is de institutionele coördinatie van de kritieke
functies in sterke mate gefragmenteerd en
Kenmerken van verschillende coördinatiemechanismen
Coördinatiemechanisme
Gecentraliseerd
Gedecentraliseerd
Netwerk van gelijken
Technische coördinatie
Gecentraliseerde ‘top-down’ controle
Gedistribueerde planning: ‘bottom-up’
‘Peer-to-peer’
Institutionele coördinatie
Geplande economie
Markteconomie:
‘classical contracting’
Relationele contracten
ESB
december 2006
65
gedecentraliseerd(Kunneke en Fens, 2007). De
voormalige monopolistische en verticaal geïntegreerde bedrijven zijn opgesplitst in verschillende onafhankelijk opererende onderdelen
om concurrentie in productie en handel van
elektriciteit mogelijk te maken. De netwerken
worden als natuurlijke monopolies ook in geliberaliseerde markten gereguleerd. Grofweg kan
het institutionele coördinatiemechanisme als
gedecentraliseerd worden omschreven. Echter,
voor wat betreft de technische coördinatie is
de situatie vóór de liberalisering niet anders
dan erna. De kritieke functies vereisen een
gecentraliseerde technische coördinatie. Als
gevolg van de liberalisering is er dus incoherentie ontstaan: een gecentraliseerde technische
coördinatie wordt door een gedecentraliseerde
institutionele coördinatie ondersteund. Waarom
kan dit het technisch functioneren van de
stroomsector bedreigen? Kort gezegd komt het
erop neer dat in technisch opzicht alle activiteiten in de elektriciteitssector onlosmakelijk
als een systeem met elkaar verbonden zijn,
terwijl in een geliberaliseerde markt in beginsel autonome en onafhankelijke beslissingen
worden genomen die slechts betrekking hebben op deelsystemen. Er is dus geen enkele
garantie dat de autonome beslissingen van
actoren in een liberale markt ‘automatisch’ aan
de technische systeemeisen voldoen. Derhalve
is ervoor gekozen om een systeembeheerder
aan te wijzen, die zorg draagt voor de real time
capaciteitsmanagement. Hierdoor zijn echter de
problemen nog niet opgelost. De beslissingsbevoegdheden van de systeembeheerder zijn
sterk beperkt. Bijvoorbeeld capaciteitsbeslissingen voor de middellange en lange termijn
liggen nog steeds bij de marktpartijen. Hoe
kan de technische betrouwbaarheid worden
gewaarborgd als er onvoldoende investeringen
in productiecapaciteit en/ of netwerken plaatsvinden? Energiebedrijven zullen hun beslissingen afhankelijk maken van de optimalisatie van
hun eigen portfolio, zonder rekening te houden
met de belangen van het gehele systeem. Het
aanhouden van reservecapaciteit is een ander
voorbeeld. Voor de individuele ondernemer is
dit verliesgevend, omdat deze reserves vermoedelijk maar zelden zullen worden aangesproken. Voor het gehele elektriciteitssysteem is
66
ESB
december 2006
reservecapaciteit echter noodzakelijk om de betrouwbaarheid te kunnen
waarborgen. Hiermee wordt ook het verschil tussen de technische en de
institutionele scope geïllustreerd. Ondernemingen en nationale systeembeheerders zullen alleen binnen hun eigen institutionele verantwoordelijkheden beslissingen kunnen nemen om de kritieke functies te waarborgen. Grensoverschrijdende stroomstoringen, zoals recent in West Europa,
maken duidelijk dat coördinatie over de institutionele (nationale) grenzen
noodzakelijk is om dergelijke technische problemen te voorkomen.
Het hier geschetste dilemma zou tot de conclusie kunnen leiden dat
liberalisering ten koste gaat van de technische betrouwbaarheid van
de elektriciteitssector. Dit is echter alleen maar het geval, indien de
technologische coördinatie onveranderd blijft. Het is ook mogelijk tot
een nieuwe vorm van coherentie te komen door de techniek meer op
een gedecentraliseerde coördinatie te baseren.
Indien we het boven geschetste denkbeeld als uitgangspunt hanteren,
stelt zich de volgende vraag. Gegeven de specifieke technische en
institutionele randvoorwaarden, wat zijn de perspectieven voor een zodanige herstructurering van de uiteenlopende infrastructuren dat er een
nieuwe coherentie kan ontstaan tussen geliberaliseerde institutionele
structuren en overeenkomstige technologische condities?
Liberalisering en co-evolutie
Belangrijke institutionele veranderingen als gevolg van liberalisering zijn
de decentralisatie van de economische beslissingsbevoegdheden, de
vergaande splitsing tussen netwerken (die vaak als natuurlijke monopolies worden gezien) en commerciële activiteiten. Daarnaast zal een verschil tussen de institutionele en technologische scope optreden, zoals
boven voor de casus van de elektriciteitssector beschreven. In technologisch opzicht worden infrastructuren over het algemeen gekenmerkt
door netwerken die een centrale coördinatie van alle hieraan verbonden
activiteiten vergen. Indien meer concurrentie, privatisering en deregulering gewenst zijn, dan is dus de vraag hoe de technische coördinatie
hierop eventueel kan worden aangepast. Andersom is het natuurlijk ook
de vraag, hoe de regulering van sectoren aangepast zou moeten worden
als zich technologische innovaties voordoen. De ervaring tot nu toe
leert dat hiervoor in de verschillende infrastructuren zeer uiteenlopende
mogelijkheden zijn. Enkele voorbelden kunnen dit illustreren.
Telecommunicatie
In deze sector hebben technologische ontwikkelingen tot een sterke
decentralisatie van de technische controle geleidt. Daarnaast is ook
concurrentie tussen netwerken mogelijk geworden. De koperen telefoondraad is geen natuurlijk monopolie meer. Er is een nieuwe coherentie ontstaan tussen techniek en instituties, waardoor de liberalisering
als een succes wordt beschouwd.
Elektriciteit
In de afgelopen eeuw is de elektriciteitssector als een sterk onderling
gekoppeld systeem ontwikkeld met een gecentraliseerde coördinatie.
Zoals hierboven gesteld, heeft de liberalisering hierin nog geen zicht-
bare verandering gebracht. Toch zijn er duidelijke tendensen die een
zekere technische decentralisatie mogelijk lijken te maken. Naast de
traditionele grootschalige productie, zijn er in toenemende mate decentrale opwekeenheden die dicht bij de consument stroom tegen een
vergelijkbare kostprijs kunnen produceren. Momenteel staat de zogenaamde micro-warmte-kracht centrale (een verwarmingsketel die tevens
stroom produceert) Âin de belangstelling, die individuele huishoudens
in staat moet stellen een belangrijk deel van hun elektriciteit zelf op te
wekken. Binnen enkele jaren zullen intelligente meters in alle huishoudens geïnstalleerd zijn, die het mogelijk moeten maken het individuele
stroomverbruik veel beter te controleren en aan te passen. Ook aan de
netwerktechnologie wordt veel aandacht besteed. Er moet meer ‘intelligentie’ in de netten komen, bijvoorbeeld om elektriciteit gericht te
transporteren. Deze ontwikkelingen maken een meer decentrale technische coördinatie mogelijk, die tot een nieuwe coherentie kan leiden.
Spoorwegen
De spoorwegsector bestaat uit verschillende onderdelen, zoals personen- en goederenvervoer, internationaal, nationaal en regionaal vervoer.
Voor elk van deze onderdelen bestaat verschillende behoefte aan coördinatie. De hoogste mate van coördinatie is vereist voor internationaal
personenvervoer, omdat hier de uiteenlopende technische systemen
fysiek op elkaar moeten aansluiten (interconnectiviteit, standardisatie
en harmonisatie). Daarnaast is het capaciteitsmanagement een belangrijk aspect, bijvoorbeeld bij de allocatie van de routes en de dienstregelingen. Voor regionale treinen is dit minder complex, zolang zij gebruik
maken van eigen spoortrajecten. Het goederenvervoer kan minder
complex zijn omdat er geringere eisen aan de routes en reisschema’s
gesteld kunnen worden. Het coördinatieprobleem is het meest nadrukkelijk aanwezig wanneer deze verschillende vervoersmodaliteiten van
dezelfde trajecten gebruik maken. Naast de technische coördinatie
moeten hier duidelijke politieke prioriteiten worden gesteld met betrekking tot de vraag welk vervoer voorrang krijgt indien er sprake is van
capaciteitstekorten. Op basis van de huidige stand van de technologie
is het moeilijk voorstelbaar hoe deze technische en institutionele coördinatie eventueel sterker gedecentraliseerd zou kunnen worden. Het
capaciteitsmanagement kan aan een systeembeheerder worden overgelaten indien de netwerken gesplitst worden van de vervoersactiviteiten.
De ervaring leert echter dat de coördinatieproblemen hierdoor eerder
toenemen. Engeland heeft een zeer vergaande vorm van spoorwegliberalisering doorgevoerd. Nadat zich enkele opzienbare dodelijke spoorincidenten hebben voorgedaan, moest die beleid gedeeltelijk worden
herzien. Bovendien zijn in Engeland de kosten significant gestegen.
Post
De postsector biedt mogelijkheden voor concurrentie tussen verschillende logistieke netwerken. Door deze concurrentie tussen netwerken
bestaat er minder behoefte aan een splitsing tussen de verschillende
onderdelen van de waardeketen. In beginsel kunnen verschillende geïntegreerde netwerken naast elkaar functioneren. Voor elk van deze netwer
ken kunnen de kritische functies bedrijfsintern
en centraal gecoördineerd worden, zowel
institutioneel als technisch. Omdat postzendingen kunnen worden opgeslagen, is bovendien
de coördinatie tussen verschillende aanbieders
en netwerken een kwestie die door middel van
bilaterale afspraken opgelost kan worden. In dit
geval is coherentie gewaarborgd.
Drinkwater
De drinkwatersector functioneert als een
regionale voorziening met onafhankelijke
netwerken. De drinkwatervoorziening wordt gekenmerkt door een hoge mate van technische
integratie van waterwinning, zuivering, opslag,
distributie en kwaliteitscontrole. Belangrijke
systeemfuncties dienen onder de huidige technologische voorwaarden centraal te worden
gecoördineerd. Ten aanzien van het systeemmanagement is de bewaking van de kwaliteit
van het drinkwater een zeer belangrijke taak.
Alle onderdelen van de drinkwatervoorziening
zijn hiermee gemoeid. Bij het capaciteitsmanagement zijn de opslag en balanshandhaving
belangrijke aspecten. Drinkwater kan maar
voor een beperkte periode worden opgeslagen.
Derhalve moeten de productie en het verbruik
ook goed op elkaar worden afgestemd. De
doorstroming van water door het leidingnetwerk wordt sterk bepaald door de capaciteit
van het gehele systeem. Er is geen mogelijkheid om water gericht door het netwerk
te leiden. Bovendien is het transport sterk
regionaal gebonden. De transportkosten zijn
zeer hoog. Voor deze centrale technische coördinatie zijn onder de huidige omstandigheden
geen realistische alternatieven denkbaar. Op
basis van deze technologische voorwaarden is
liberalisering en splitsing van de waardeketen
geen optie. Wel is het denkbaar dat bijvoorbeeld grote bedrijven een eigen watervoorziening hebben die zij integraal beheren, zoals
sommige papierfabrieken in de Veluwe. Dit is
een voorbeeld van concurrentie tussen private
en publieke netwerken. Maar ook in dit geval
blijft het integrale systeembeheer behouden.
Beleidsimplicaties
Technologie speelt een belangrijke rol bij de
liberalisering van infrastructuren. Aan de co-
ESB
december 2006
67
evolutie tussen techniek en instituties zouden
ook beleidsmakers veel meer aandacht moeten
besteden.
Ten eerste zou veel meer rekening moeten
worden gehouden met technologische verschillen tussen infrastructuren. Er moet meer
inzicht worden verworven in de manier waarop
kritische functies gewaarborgd kunnen worden,
zowel technisch als institutioneel. Dit vergt een
interdisciplinaire aanpak, die veel verder gaat
dan de marktanalyses van economen of de
technische systeembenaderingen van ingenieurs. Dit artikel beoogt een eerste aanzet
te geven voor een dergelijke benadering. Het
wordt echter duidelijk, dat liberalisering verder
gaat dan ‘concurrentie, privatisering en deregulering’. De techniek heeft doorslaggevende
betekenis voor het succes of falen van dergelijke operaties. Hierbij moet worden opgemerkt, dat niet verwacht mag worden dat de
co-evolutie altijd coherentie tussen techniek en
instituties impliceert. In tegendeel, een zekere
mate van incoherentie kan een prikkel zijn voor
innovaties. Dit mag echter niet tot de naïeve
veronderstelling leiden, dat de technologie zich
probleemloos zal aanpassen aan de gewijzigde
institutionele randvoorwaarden. Technisch falen
van infrastructuren kan vergaande gevolgen
hebben, zoals de spoorongelukken in Engeland
en de black-outs in de elektriciteitssector
duidelijk maken.
Ten tweede zou het beleid gewenste technologische veranderingen in sterkere mate moeten
ondersteunen. Indien bijvoorbeeld liberalisering van de energiesector gewenst is, dan
zou de technologische transitie ondersteund
moeten worden. Dit kan bijvoorbeeld heel
gericht gebeuren door middel van subsidies
voor decentrale technologieën of investeringen
in intelligente netwerken. In de energiesector
worden momenteel transitie-experimenten
uitgevoerd die de duurzaamheid moeten
stimuleren.
Het probleem is echter, dat vaak op voorhand
nog onvoldoende duidelijk is, welke technologieën uiteindelijk het meest succesvol zullen
zijn en welke eigenschappen toekomstige
infrastructuursysteem hebben. Beleidsmakers
68
ESB
december 2006
kunnen daarom ook bewust mogelijkheden creëren voor experimenten.
Waarom zou het bijvoorbeeld niet mogelijk zijn om in nieuwbouwwijken
of industrieterreinen te experimenteren met nieuwe energieconcepten?
Dit is echter gemakkelijker gezegd dan gedaan, omdat het huidige systeem vaak onvoldoende in staat is om nieuwe concepten te integreren.
De verandering van één systeemelement kan tot gevolg hebben dat ook
andere elementen aangepast moeten worden. Denk bijvoorbeeld aan de
integratie van windenergie of kleinschalige warmte-kracht-koppeling.
Vanaf een bepaalde omvang zijn netwerkaanpassingen nodig om de
balanshandhaving te kunnen waarborgen. Ook zijn er soms financiële
prikkels die technische innovaties tegenwerken. De huidige netwerktarieven voor elektriciteit veronderstellen bijvoorbeeld dat in beginsel
voor het gebruik van hoog-, midden-, en laagspanningsnetten betaald
moet worden. Decentrale opwekkers maken echter alleen gebruik van
het laagspanningsnet, maar moeten evengoed voor andere netten
meebetalen.
Vóór de liberalisering werden infrastructuren vaak als een technisch
domein van ingenieurs gezien; na de liberalisering lijkt dit omgeslagen
te zijn in een eenzijdige nadruk op de economische en maatschappelijke aspecten. We moeten ook in dit opzicht op zoek naar een nieuw
evenwicht tussen techniek en instituties.
Literatuur
Arnbak, J. C. en Lemstra, W. (2006) Van telefonie- naar een Internet wereld,
Economisch Statische Berichten, 91(4500s).
Arthur, W. B. (1988) Arthur, W. Brian, “Self-Reinforcing Mechanisms in Economicsâ€,
in Anderson, Philip, Kenneth J. Arrow and David Pines, eds. The Economy as an
Evolving Complex System. Santa Fe Institute Studies in the Sciences of Complexity, vol.
5, Redwood City California, Addison Wesley
Finger M., Groenewegen, J. en Künneke, R. (2005) The quest for coherence between
institutions and technologies in infrastructures. Journal of Network Industries, vol. 6,
nr. 4.
Hesselmans, A.N. (1995) De ware ingenieur: Clarence Feldmann. Delfts hoogleraar en grondlegger van de provinciale elektriciteitsvoorziening. Utrecht, Stichting Histosearch
Künneke, R.W. en Fens, T. (2007) Ownership unbundling in electricity distribution:
The case of The Netherlands. Energy Policy.
Lemstra, W. (2006) The Internet Bubble and the Impact on the Development Path of the
Telecom sector. Dissertatie Technische Universiteit Delft, Delft
Millward, R. (2005) Private and Public Enterprise in Europe. Energy, telecommunications and
transport 1830 – 1990, Cambridge: Cambridge University Press
North, D.C. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance.
Cambridge: Cambridge University Press
Perez, C. (2002) Technological Revolutions and Financial Capital: The Dynamics of Bubbles
and Golden Ages. Cheltenham UK, Edward Elgar Publishers.
Van Tunzelman, N. (2003) Historical co evolution of governance and technology in
the industrial revolutions. Structural Change and Economic Dynamics, vol.14, 365-384.