Kok versus Ruding
Nu Kok zijn (voorlopige) zwanezang heeft gezongen,
is het verleidelijk ook nog eens naar de zwanezang
van Ruding te luisteren. Rudings laatste Miljoenennota was die voor het jaar 1990. Tussen de finales
van het destijds al demissionaire kabinet-Lubbers II
en het kabinet-Lubbers/Kok vallen twee duidelijke
verschillen te beluisteren. Ten eerste werden de sociale uitkeringen in 1990 nog verhoogd, terwijl deze
in 1994 op de nullijn worden gehouden. Ten tweede
werd verwacht dat het financieringstekort in 1990
0,25 procentpunt onder het bij het regeerakkoord
afgesproken tijdpad uit zou komen, terwijl in 1994
het tekort daar 0,65 procentpunt boven zal liggen.
Daarnaast lijkt het crop alsof Ruding de collectieve uitgaven beter in de hand wist te houden dan zijn
opvolger, want de collectieve-lastendruk is nu hoger
dan in 1990. Wanneer we center de ontwikkelingen
van de uitgaven en inkomsten vergelijken met de verwachtingen aan het begin van elke kabinetsperiode
dan ontstaat een heel ander beeld . Ruding werd gezegend met een belastingmeevaller van ruim/ 18
mrd., waarvan hij/ 5 mrd. teruggaf als lastenverlichting. Door onvoorziene ontwikkelingen ontstonden
tegenvallers in de uitgaven van/ 11,5 mrd. Daarnaast
veroorzaakte het kabinet zelf uitgavenoverschrijdingen van ruim/ 8 mrd. die met ombuigingen ter grootte van/ 5,5 mrd. werden gecompenseerd. Zo kon
Ruding gaten in de begroting laten zitten en toch
ruimschoots aan het regeerakkoord voldoen.
Voor zijn opvolger is het verhaal anders. Naast de
kennelijk onvermijdelijk onvoorzienbare tegenvallers
in de uitgaven (ruim/ 6,5 mrd.) werd Kok tijdens de
kabinetsperiode ook geconfronteerd met tegenvallers
in de belastingopbrengst (ruim/ 20 mrd.). Voeg daarbij beleidsintensiveringen (vooral investeringen) en
niet ingecalculeerde loon- en prijsstijgingen (samen
/ 8 mrd.), dan resulteert een extra ombuigingsinspanning van ruim/ 34 mrd. Hoewel een deel van deze
ombuigingen incidenteel is ingevuld, is het toch verbazingwekkend dat het beoogde tekort op ruim/ 3
mrd. na toch is gehaald, zeker als men bedenkt dat
het aandeel van de lastenverzwaring in de totale ombuiging beperkt is gebleven tot iets meer dan een vijfde deel ervan. Misschien bevestigt dit een oude wijsheid, dat kabinetten met een linkse signatuur beter
dan kabinetten met een rechtse signatuur in staat zijn
een zuinig begrotingsbeleid te voeren.
Had het, gegeven het tijdpadbeleid voor het financieringstekort, ook anders gekund? De groei van het
nationaal inkomen is te hoog ingeschat, maar het is
de vraag of dat voorkomen had kunnen worden. Het
is, zie de periode-Ruding, kennelijk even makkelijk
om de belastingopbrengsten te onderschatten als te
overschatten. Maar dit kabinet is wel te ambitieus
van start gegaan. Een regering doet er verstandig
aan in het begin van zijn regeerperiode rustig aan
te doen en pas tegen het einde van de periode een
eindspurt in te zetten om de kiezers gunstig te stem-
ESB 22-9-1993
men. Dit kabinet heeft het juist andersom gedaan. Het verloop van
de sociale uitkeringen is daarvoor
tekenend. In de eerste jaren van dit
kabinet werd de koppeling aan de
loonontwikkeling in stand gehouden. In deze Miljoenennota wordt
fluisterend uitgesproken dat de
sociale uitkeringen in 1993 en 1994
op de nullijn moeten worden
gehouden.
Wat deze vergelijking tussen de
lotgevallen van Lubbers-II en Lubbers/Kok nog eens aantoont is dat
een trendmatig begrotingsbeleid,
zoals onlangs voorgesteld door de
Studiegroep Begrotingsruimte, voor
H.A.A. Verbon
het eerstgenoemde kabinet niet en voor het laatstgenoemde kabinet wel voor de nodige budgettaire
verlichting had kunnen zorgen. Bij een dergelijk beleid zouden mee- of tegenvallers in de belastingopbrengst immers niet tot een ander uitgavenbeleid
mogen, respectievelijk moeten leiden. De invoering
van een trendmatig begrotingsbeleid is helaas nog
niet in zicht, omdat de huidige hoogte van het tekort
dit beleid nog niet toelaat. Kok laat een financieringstekort van bijna 4% na aan zijn opvolger. Dat is volgens de recepten van de Studiegroep minstens een
procentpunt te hoog om een begin te kunnen maken
met een trendmatig begrotingsbeleid. Ook het volgende kabinet wordt dus weer, net als Lubbers/Kok,
gedwongen een feitelijk-tekortbeleid te voeren met
de daarbij behorende nadruk op korte-termijnontwikkelingen.
Toch kan niet worden gezegd dat dit kabinet
geen enkel oog heeft voor de lange termijn. Vier
Miljoenennota’s achtereen zijn talrijke passages gewijd aan investeringen en milieu. Het lijkt wel alsof
overheidsinvesteringen voor het kabinet zo langzamerhand een obsessie zijn geworden. Daardoor is de
nadruk eenzijdig komen te liggen op een aantal prestigieuze projecten. De motivatie van de bedragen van
de bekendste overheidsinvesteringen (Betuwelijn,
hoge-snelheidslijn) berust echter op zijn best op een
vage inschatting dat ze direct of indirect renderen en
niet of nauwelijks op een gedegen kosten-batenanalyse. Binnen het parlement en de regering zijn deze
investeringen min of meer heilig verklaard. Fondsvorming ter financiering van de investeringen wordt
zelfs toelaatbaar geacht. Op deze wijze dreigt het
gevaar dat een integrate afweging ten opzichte van
andere uitgaven uit het zicht verdwijnt. Met andere
woorden, het is maar de vraag of we op de lange termijn van dit type lange-termijnbeleid wel zoveel beter zullen worden.
1. Vergelijk label 4.3.1. uit de Miljoenennota 1994 en label
5.3.5. uit de Miljoenennota 1990.