Kinderbijslag en kindervreugd
B.M.S. van Praag en E.J.S. Plug*
K
inderen kosten geld. Het is echter de vraag ofdit welvaartsverlies wel volledig moet
warden gecompenseerd. Kinderen leveren immers ook immateriele baten op. In
dit artikel wordt een empirische methode aangedragen waarmee bet welvaartsverlies
voor de welzijnswinst kan warden gecorrigeerd. Hieruit blijkt dot de kinderbijslag de
hogere inkomens voor f 2,5 mrd overcompenseerd.
In praktisch alle landen kent men een kinderbijslagstelsel (KB). In Nederland werd de Kinderbijslagwet
geintroduceerd door Romme in 1939. De wordingsgeschiedenis van de wet vindt men boeiend beschreven in Molenaar (1958)1. De Wet is sindsdien veelvuldig gewijzigd en uitgebreid .
Bij de parlementaire beraadslaging blijkt er geen
parlementaire eenstemmigheid over de argumentatie.
Velen gingen echter uit van de verzekeringsgedachte
en de term kinderbijslagverzekering is nog steeds de
officiele term, zoals gebruikt in de huidige wetstekst
(AKW, laatstelijk gewijzigd in 1991).
De onderliggende gedachte van de wet is dat het
hebben van kinderen kosten met zich brengt, waardoor kinderrijke gezinnen bij hetzelfde huishoudinkomen op een lager welvaartsniveau uitkomen, dan gezinnen met weinig of geen kinderen. De redenen
voor kinderbijslag zijn dan drieerlei. In de eerste
plaats is het krijgen van kinderen zozeer van toeval
afhankelijk, dat het als een natuurgebeuren gezien
kan worden, waartegen de overheid een kinderbijslagverzekering biedt. In de tweede plaats zijn kinderen een ‘merit good’ waarvoor overheidssubsidiering
op zijn plaats zou zijn. In de derde plaats kan kinderbijslag een demografisch effect hebben in de zin dat
het geboortebevorderend werkt.
Bij de herijking van het sociale-zekerheidsstelsel
zoals dat nu in Nederland (maar ook daarbuiten)
plaatsvindt, kan natuurlijk de KB niet aan kritische
beschouwing ontsnappen. Het gaat hierbij om een totaal volume van circa / 6 mrd per jaar en dat is niet
niks.
De drie genoemde motieven zijn ons inziens niet
meer onverkort geldig. Omstreeks 1965 werd de anticonceptietechnologie geintroduceerd. Dit leidde samen met de ermee verband houdende deconfessionalisering tot een vrij dramatische en abrupte halvering
van het Nederlandse geboortecijfer. In dit licht gezien kunnen we ervan uitgaan dat voor een meerderheid van ‘de ouders van nu’ geldt dat hun kindertal
gewenst is. Hetzelfde geldt voor het bevolkingspolitieke argument. Blijft het ‘merit good’-argument.
In dit artikel trachten we aan de hand van twee
empirische definities van welvaart resp. welzijn na te
gaan in hoeverre het redelijk is te veronderstellen dat
kindertalverschillen tot welvaartsverschillen aanleiding geven. Dan leiden we hieruit inkomensafhankelijke tarieven af, waarbij we tot de conclusie komen,
dat er in feite geen reden is om aan trekkers van
hoge inkomens KB uit te keren. Voorts vergelijken
we de door ons afgeleide tariefstructuur met het vigerende tarief. Ten slotte leiden we af dat een alleszins
aanvaardbare wijziging van de KB tot ongeveer 40%
bezuiniging, ofwel/ 2,5 mrd op jaarbasis zou kunnen leiden.
Welvaart en welzijn
Het basisprincipe van de KB is eenvoudig. Laat elk
gezin een nuts- of welvaartsfunctie hebben, die afhangt van inkomen Y en gezinsomvang (fs), zeg
W – W(Y, fs). Bij elk welvaartsniveau Wo kunnen we
dan berekenen welk inkomen Y correspondeert met
een gegeven gezinsomvang fs. Voor fs – 2 vinden we
bij voorbeeld Yo (2) voor fs – 3 Yo (3). Het verschil
Yo (3) – Yo (2) is dan het geldbedrag waarmee we de
komst van het derde familielid (i.e. het eerste kind)
moeten compenseren om het gezin op een gelijk
welvaartsniveau te houden.
Hoe simpel ook in theorie, in praktijk zijn er problemen. In de eerste plaats is de functie W(.) niet bekend; in de tweede plaats kunnen er intervenierende
variabelen zijn zoals de leeftijd van het ouderpaar. In
de derde plaats hangt het compensatiebedrag
Yo (3) – Yo (2) af van het uitgangs-nutsniveau WQ.
Indien Yo (3)/Yo (2) niet van Wo afhangt (bij voorbeeld Yo (3)/Yo (2) = 1,2), zal ongeacht het uitgangsniveau van het inkomen altijd een compensatie
nodig zijn van 20% van het inkomen voor gezinsuitbreiding. Dit zou leiden tot een compenserend be:
drag dat inkomensevenredig is en dat voor hoge
inkomens heel groot kan worden. Deze methode
* B.M.S. van Praag is hoogleraar aan de Universiteit van
Amsterdam en directeur van de Stichting voor Economisch
Onderzoek. E.J.S. Plug is aio aan het Tinbergen Instituut,
locatie Amsterdam. Zij danken P.P. van der Heijden voor de
door hem verstrekte informatie.
1. A.N. Molenaar, Arbeidsrecht, Zwolle, 1958.
2. Zie bij voorbeeld J. Mannoury, I.P. Asscher-Vonk, Hoofdtrekken van desociale verzekering, Alphen a/d Rijn, 1987.
wordt gevolgd bij de structuur van vele verbruiks-
schalen3.
Het is natuurlijk duidelijk dat deze ‘Independence
of Base Utility’ rekentechnisch heel prettig is, maar in
feite elke theoretische en intui’tieve basis ontbeert .
Waarom zouden de kosten van kinderen proportioneel met inkomen moeten stijgen? Andersom is de gedachte dat de kosten van het eerste kind, dat wil zeggen Yo (3)-Yo(2), totaal niet zouden afhangen van het
uitgangsniveau, ook vrij absurd. Dit is wel de assumptie waarop het Nederlandse KB-stelsel, dat immers de
KB onafhankelijk van het inkomen toekent, geba-
seerd is. In de meeste systemen en ook in Nederland
is totale welvaartscompensatie geen absolute richt-
lijn; niettemin geeft de hierboven geschetste theorie
een ‘benchmark’.
Een andere (traditionelere) methode is om de _
‘additionele kosten’ van het extra kind te schatten3.
Helaas lijkt het in de praktijk (en ook in theorie)
onmogelijk te zeggen waar kosten ophouden en
discretionaire bestedingen beginnen. Het wordt nu
algemeen erkend dat dit zowel op filosofisch-theoreti-
ficatie (bij voorbeeld ‘slecht’ of Voldoende’) toekennen, hetzelfde niveau van welvaart hebben bereikt.
We merken op dat gelijke waardering geen gelijkheid
van inkomens impliceert. Meer precies, als bij voorbeeld repondent A zegt dat zijn / 3000 per maand
‘voldoende’ is voor hem en zijn vrouw, en respondent B zijn/ 3500 ‘voldoende’ acht voor hem, zijn
vrouw en een kind, dan is kennelijk/ 500 per
maand de adequate compensatie voor het extra-kind
om de welvaart constant te houden9.
Bij de Cantril-vraag gaan we er van uit dat respondenten die zich op dezelfde trede van de levensladder situeren, dezelfde graad van welzijn hebben
bereikt. Ook hier geldt dat de inkomens, waarbij dezelfde trede wordt bereikt, kunnen verschillen omdat
de verschillen op een bepaalde manier kunnen afhan-
gen van inkomen en gezinsomvang en andere factoren . Het verschil is dan de adequate inkomenscompensatie om het welzijn constant te houden.
Beide hiervoor beschreven vragen zijn gesteld in
drag in feite geen basis levert voor het achterhalen
een recente enquete11. Zonder hierop in deze context verder in te gaan, merken we op dat de empirische analyse van de antwoorden leert, dat het aan de
Cantril-vraag ontleende begrip welzijn in de praktijk
blijkt samen te hangen met vele factoren zoals inkomen, gezondheid, het hebben van een partner, slaap-
van equivalentieschalen en compensatiebedragen,
problemen, leeftijd, religie, gezinsomvang, woon-
dienen we te zoeken naar alternatieve informatiebronnen. Deze bronnen geven niet zozeer informatie
over wat men koopt, bezit of consumeert, maar over
wassene in een gezin op 1, de volgenden op 0,7 per stuk
sche als op praktische gronden een onhoudbare
methode is.
Aangezien de observatie van het consumptiege-
de vraag hoe men zich in bepaalde situaties voelt.
3. De z.g. Oxford-schaal stelt bij voorbeeld de eerste vol-
Die situaties worden dan beschreven door een be-
en kinderen t/m 16 jaar op 0,5. Deze schaal wordt door de
OESO aanbevolen en gebruikt door Eurostat om gezinsinko-
paald consumptie- of inkomensniveau.
mens te vergelijken.
Wij ontlenen onze empirische basis aan twee
attitude-vragen, te weten de Inkomenswaarderings7
vraag en de Cantril-welzijnsmaat .
De inkomenswaarderingsvraag luidt:
‘Rekening houdend met mijn (onze) omstandig-
heden, zou ik een totaal netto inkomen per
maand/week/4 weken/1 jaar, voor ons huishouden
beschrijven als: zeer slecht, slecht, onvoldoende,
voldoende, goed, resp. zeer goed8, wanneer het
zou liggen omstreeks/ …….
De Cantrilvraag luidt:
“Hiernaast treft u een ladder met tien treden. Zij stelt
de levensladder voor. De onderste trede staat voor
het slechtst mogelijke leven. Klimt u omhoog, dan
komt u bij de tiende trede; deze staat voor het best
mogelijke leven. Kunt u aangeven op welke trede u
zich voor uw gevoel op dit moment bevindt?”
Bij de inkomenswaarderingsvraag (IEQ) wordt gevraagd naar de waardering van het inkomen. Bij de
Cantril-vraag wordt gevraagd naar de waardering van
het totale leven. Het inkomen staat in feite voor een
materieel welvaartsbegrip,’ terwijl de Cantril-vraag verwijst naar een veel ruimer welvaartsbegrip. Het eerste noemen we welvaart, het tweede welzijn.
We zullen aannemen, dat twee respondenten die
hun eigen inkomen in de IEQ dezelfde verbale kwali-
ESB 11-8-1993
4. C. Blackorby en D. Donaldson, Adult-equivalence scales,
interpersonal comparisons of well-being and applied welfare economics, in: J. Elster en J. Roemer (red.), Interpersonal
comparisons and distributive justice, 1991; A. Lewbel, A
Household equivalence scales and welfare comparisons,
Journal of Public Economics, nr. 39, 1989.
5. A.S. Deaton en J. Muellbauer, On measuring child costs:
with an application to poor countries, Journal of Political
Economy, 1986.
6. Deze vraag staat in de Engelstalige literatuur als de Income Evaluation Question (IEQ), zie B.M.S. van Praag, The
welfare function of income in Belgium: an empirical investigation, European Economic Review, 1971 en B.M.S. van
Praag, A. Kapteyn, Hoe duur is ons gezin, ESB, 1974.
7. H.C. Cantril, The pattern of human concern, 1965.
8. Bij elk waarderingsniveau wordt een bedrag ingevuld.
9. We gaan hier niet in op de techniek. Deze wordt beschreven in Van Praag, Warnaar (1992), The cost of children and
the effects of demographic variables on consumer demand,
te verschijnen in M.R. Rosenzweig en O. Stark (red.), The
handbook of population and family economics, North-Holland; zie ook B.M.S. van Praag en A. Kapteyn, Further evidence on the individual welfare function of income: an
empirical investigation in the Netherlands, European
Economic Review, 1973.
10. Voor een meer gedetailleerde technisch-econometrische
beschouwing verwijzen we naar E.J.S. Plug en B.M.S. van
Praag, Family equivalence scales within a narrow and bro-
ad welfare context, in Journal of Income Distribution, te
verschijnen 1993.
11. Het gaat hierbij om de in 1991 door de Gemeenschappelijke Pers Dienst (GPD) gehouden enquete. Deze enquete is
ontworpen door RJ. Diekstra en B.M.S. van Praag. Het ge-
bruikte datamateriaal heeft betrekking op circa 8500 antwoorden en is (na herweging) representatief voor Nederland.
Tabel 1. Scbaduwprijzen voor kinderen bij verscbillende inkomensniveaus afgeleid uit de tnkontenswaarderingsvraag
Netto
le kind
jaarinkomen
20.000
30.000
40.000
50.000
906
1.360
1.813
2.266
60.000
2.720
2ekind
680
1.020
1.360
1.700
2.040
3ekind
544
816
1.088
1.360
1.632
4ekind
453
680
906
1.133
1.360
5ekind
6ekind
388
582
777
971
340
510
680
850
1.165
1.020
buurt, enzovoort. Het aan de IEQ ontleende begrip
welvaart blijkt daarentegen van veel minder factoren
af te hangen, waaronder wel inkomen, leeftijd, en gezinsomvang.
De richtingen van de effecten zijn vaak tegengesteld. We vinden het daarom gerechtvaardigd de ene
operationalisatie te kwalificeren als welvaart en het
veel ruimere begrip als welzijn. Aangezien het zowel
bij welvaart als bij welzijn gaat om metafysische begrippen, bergt elke empirische operationalisatie een
element van willekeur in zich. Lezers die welvaart en
welzijn anders percipieren, hebben daartoe de vrijheid. Zij dienen daarmee echter niet het wetenschappelijk debat, behalve wanneer ze ook een andere empirische operationalisatie van deze metafysische
begrippen leveren.
De compensatie van welvaarts- en
welzljnsverschlllen
ten zijn voor de welvaartscompensatie weergegeven
in label 1. Uit deze label blijkt dai welvaartscompensalie (gebaseerd op de inkomenswaarderingsvraag)
leidt loi hel advies een huishouden mei/ 30.000 nello-inkomen per jaar voor een tweede kind een compensalie van / 1020 per jaar te geven. Bij deze label
is hel onderscheid lussen een- en tweeverdieners
niel gemaakl omdat de resultaten niel significani
verschilden.
De corresponderende schattingsresullalen voor
welzijnscompensalie worden gegeven in label 2. Aangezien bleek, dal hel onderscheid een/iweeverdiener
er hier wel loe deed, is deze differenliatie in label 2
wel aangebrachl.
Uit label 1 volgt dus bij voorbeeld dal een echtpaar zonder kinderen mel/20.000 netto per jaar een
bedrag van /906 aan KB zou moelen krijgen om de
welvaart consianl le houden bij de komsl van hel
eersle kind, en dal volgens label 2 een bedrag van
/ 1168 zou moeten worden gegeven om hel welzijn
op dat niveau constant te houden. We merken op dal
deze bedragen niel veel verschillen van de bedragen
van circa/ 1300 per jaar volgens hel offlciele KBlarief in 1991.
In label 2 doel zich een bijzonder inieressant fenomeen voor. Bij een niveau van/ 40.000 per jaar
netto, dat wil zeggen/ 3500 netto per maand, blijkl
de schaduwprijs van hel eersle kind niel posilief le
zijn, maar negatief; dal wil zeggen, hel huishouden
ervaart de komst van het eerste kind niet als een welzijnsdaling maar als een •we\zi\nsvermeerdering. Hel
plezier ontleend aan het hebben van een kind wordt
Wanneer het welzijn (of welvaart) W afhangt van inkomen en gezinsomvang, zeg W = W (Y, fs), dan kunnen we de schaduwprijzen, PI, van het eerste en P2
van het tweede kind voor verschillende uitgangsni-
veaus van inkomen Yo als volgt definieren. Stel
W(Y0, 2) – W(Y0 + Pl,3) = W(Yo+Pl+P2,4) =……
dan is uitgaande van een inkomens-startniveau Yo
het bedrag PI de schaduwprijs van het eerste kind,
P2 de schaduwprijs van het tweede kind, enz. Ten
overvloede merken we op, dat de schaduwprijzen
dus ook afhangen van Yo, ofwel het daarmee corresponderende welzijnsniveau voor het tweepersoonsreferentiegezin Wo = U(Yo,2). Onze schattingsresultaTabel 2. Scbaduwprijzen voor kinderen bij verscbittende inkomensniveaus afgeleid uit de Cantril-vraag
Nettole kind
jaarinkomen
1.168
245
-1.098
-2.756
-4.662
Tweeverdleners
1.632
20.000
941
30.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
-170
40.000
50.000
-1.595
60.000
-3.270
Zekind
3eklnd
4ekind
Sekind
1.518
1.256
709
-49
-978
1.549
1.564
1.367
1.012
513
1.492
1.639
1.402
1.625
1.619
1.702
1.474
1.230
1.677
1.570
1.833
1.728
1.338
736
-34
1.784
1.916
1.835
1.597
1.233
1.676
1.916
1.988
1.935
1.783
1.562
1.852
2.004
2.055
2.024
6ekind
1.326
1.575
1.708
1.756
1.734
1.454
1.766
1.964
2.075
2.117
hoger gewaardeerd dan de monetaire kosten. Het saldo is positief. Men zou nog /1098 willen toebetalen.
Een tweede inleressanle bevinding op basis van
label 2 is, dat de schaduwprijzen van kinderen voor
tweeverdieners consisienl hoger liggen dan voor eenverdieners. Dil zou suggereren dal een KB-differenlialie voor een- en iweeverdieners niel onredelijk is.
Hoe kunnen we de belangrijke verschillen tussen de
tabellen duiden? In de eersle plaals is hel duidelijk
dal de twee attitudevragen verschillende zaken meten, wij spraken van welvaart en welzijn, en dat daardoor de benodigde compensaties verschillend uitvallen. Het gevoel van welzijn wordt gevoed uit een
materiele 6n een niel-maieriele componenl. De maleriele component staat voor hei besiaansniveau dal
men mei geld kan kopen. Als we aannemen dal de
inkomenswaarderingsvraag een indicator levert voor
dal besiaansniveau, dan is het duidelijk dal bij de
komsl van een kind (dal in onze samenleving niel
een bron van exlra-huishoudinkomen is) hel maleriele besiaansniveau naar beneden gaai. Tabel 1 geeft
een indicalie van de geldbedragen die daarmee gemoeid zijn. Anderzijds is hel duidelijk dal kinderen
ook bijdragen aan de niel-maleriele welzijnscomponent. In het algemeen zal het gaan om een positieve
bijdrage, omdat men anders niet had besloten lot het
krijgen van een kind. Daarnaast is substitutie mogelijk. Veel mensen prefereren de kinderzegen boven
een hoog materieel welvaartsniveau. Daarom is de
posiiieve niel-maleriele welzijnsbijdrage van een
kind ook op geld le waarderen.
Het officiele
KB-tarief
1kind
kb
Het KB tarief (le halfjaar
1991) is leeftijdsafhankelijk. Voor kinderen jonger
dan 6 krijgt men slechts
70% van het bedrag voor
6 l/m 11 jarigen, terwijl
12 t/m 17 jarigen weer
130% van dat bedrag
<: 20.000
20-30
30-40
40-50
250.000
c
1.243 1.243
1.292
270
1.375 -903
1.381 -2.217
1.451 -3.750
2 kinderen
kb
c
3.436
3.506 1,730
3369 “85
3.413 -2.040
3559 -4.027
3.585
3 kinderen
kb
c
4 kinderen
kb
c
c
–
4.777
5.249
5.067 5.065
4.946 1.268
5.058 -1.060
5.553 -3.636
5 kinderen
kb
4.704
7.636 2.749
7.223 4.78
8.262 -2.107
6 kinderen
kb
c
–
–
7.508
9.0JI 5.142
10.638 1.358
9.817 -1.883
–
–
12.698
13.541
3.114
-593
a. Bij de lege cellen vonden we geen of te weinig waarnemingen in de steekproef.
waard zijn. Deze leeftijdsdifferentiatie is niet aange-
worden. Binnen de KB-adminislratie is dil praktisch
Tabel 3. Gemid-
tussen de officiele KB en de compensatie geboden
onmogelijk. Het lijkt dus het verstandigste alle huis- delde KB en
Cantril-comhoudens KB-gerechtigd le lalen als vanouds, maar
pensatie”
eventuele correcties in le voeren via hel IB-larief.
volgens Cantril. De compensatie op basis van de in-
Hel aanlal kinderen waarvoor KB-rechl bestaat is
komenswaarderingsvraag, dus het enge welvaartsbegrip, betrekken we niet in de beschouwing.
In label 3 zetten wij de gemiddelde KB bedragen
die in huishoudens met 1, 2, 3 (enzovoort) kinderen
daadwerkelijk ontvangen worden, tegenover de gemiddelde Cantril-compensatie. We maken eenvouds-
immers bij de fiscus bekend.
Om niet te verzeilen in een te vergaande differentiatie, lijkt de volgende vuistregel redelijk. Voor die
kinderen waarvoor de schaduwprijs niet positief
maar negatief (ook na aftrek van de KB) is, wordt de
uitgekeerde KB via de Loon- en Inkomslenbelasting
teruggevorderd. Dil zou dienen le gebeuren door de
in label 4 vermelde drempel-jaarinkomens te introduceren. Blijkens de label zou voor eenverdieners mel
meer dan/ 33.000, dit is ca./ 2800 p.m. netto, de KB
voor het eerste kind komen te vervallen.
Een ruwe becijfering op het voorhanden (herwogen) datamateriaal leert dat circa 40% van de uitgekeerde KB zou kunnen worden teruggevorderd. Het
totale KB-volume in 1991 bedroeg circa / 6 mrd. Dit
zou dus indiceren dat circa/ 2,5 mrd kan worden teruggevorderd zonder de doelstelling van de Wet op
de KB geweld aan le doen.
Door slechls voor kinderen waarvoor de schaduwprijs negatief is een terugvordering van KB le
realiseren, is in feile nog een zeer voorzichlige en
adminislralief handelbare invulling gegeven aan de
correclie voor overcompensaiie. Immers, ook degenen waarvoor de schaduwprijs posilief is, maar lager
bracht in de tabellen 1 en 2.
Het is nu tijd om een vergelijking te trekken
halve geen onderscheid tussen een- en tweeverdie-
nersgezinnen.
Bij de beschouwing van label 3 treffen iwee feilen ons als opmerkelijk. In de eerste plaats dat de KBbedragen voor de inkomensklasse tot/ 20.000 netto
zeer weinig verschillen van de welzijnscompenserende bedragen. In de tweede plaats blijkt, dat in rijkere
kleinere gezinnen de KB een overcompensatie impliceert. In feite begint die overcompensatie al bij netto
jaarinkomens van circa/ 30.000 per huishouden. Een
belangrijk deel van de KB wordt verslrekt zonder
rechtvaardiging vanuit het welzijnscompenserende
principe.
Politieke consequenties
Uitgaande van deze cijfers moel onherroepelijk de
vraag gesteld worden of de KB-regeling in de huidi-
ge welvaartsstaat Nederland nog wel aan zijn oorspronkelijke doelstelling voldoet. Van geen enkele
regeling kan een 100% efficiency worden verwacht,
dan de uitgekeerde KB worden overgecompenseerd.
Besluit
maar bij de KB is een overcompensatie in het bijzon-
der bij hogere inkomensklasses toch wel manifest
aanwezig.
Hei probleem is echter dat een totale afschaffing
van de KB ook onrecht zou doen aan huishoudens
met lagere inkomens en kinderrijke gezinnen. De KB
zou in feite inkomensafhankelijk gemaakt moeten
Tabel 4. Netto-drempel inkomens waarboven KB
wordt teruggevorderd
Eenverdieners
lekind
2ekind
3ekind
4ekind
5ekind
6ekind
ESB 11-8-1993
33.345
50.712
70.436*
92.269
116.027
141.568
Twee-verdieners
39.946
60.890
In dit artikel lonen we op basis van een empirische
schaiiing van hel verband lussen welzijn, inkomen
en kindertal aan, dat voor vele huishoudens de
komsl van een kind geen vermindering maar een
vermeerdering van het welzijn impliceert. Voor zulke
huishoudens lijkl een kinderbijslagrechl niet op zijn
plaats.
We schallen dat in circa 40% van de gevallen de
KB niet conform de oorspronkelijke doelstelling
wordt versirekl. Terugvordering via de IB/LB van de
teveel betaalde kinderbijslag zou in 1991 circa / 2,5
mrd opgeleverd hebben12.
Bernard van Praag
Erik Plug
84.677
111.007
139.659
170.461
12. In deze studie is het onvolledige gezin nadrukkelijk buiten beschouwing gehouden.