ECONOMISCH STATISTISCHE BERDHTEN
Interactieve planning
Van Archimedes wordt het verhaal verteld, dat hij eens na
het ontwerpen van een hefboom waarmee een groot schip uit
het water kon worden getild, uitriep dat hij de hele aarde zou
kunnen bewegen als hem maar een vast punt daarbuiten was
gegeven dat hij als draaipunt zou kunnen gebruiken. In een
pas verschenen studie van de WRR, Planning als onderneming 1), wordt dit beeld toegepast op de planningactiviteiten
van de overheid, die dikwijls gebaseerd lijken op de veronderstelling dat de overheid over zo’n ,,Archimedische positie” beschikt van waaruit richting kan worden gegeven aan
maatschappelijke processen. Maar, zo wordt in de WRRstudie vastgesteld, dat vaste punt bestaat niet; de plannende
overheid is geen onbewogen beweger, maar zelf deelnemer
aan het maatschappelijke verkeer, blootgesteld aan en bewogen door maatschappelijke krachten.
Dit besef, dat de overheid deelnemer is aan het maatschappelijke verkeer te midden van andere deelnemers, heeft belangrijke consequenties voor de opvattingen over planning
door de overheid. Planning is dan niet het vanuit een centraal punt sturen en coordineren van maatschappelijke processen door zoveel mogelijk alle relevante aspecten te beheersen; het is eerder een vorm van doelgericht gedrag,
waarmee wordt ingespeeld op wisselende omstandigheden en
gedragingen van anderen. Het laatste is duidelijk een minder
ambitieuze benadering – er wordt niet van uitgegaan dat allerlei maatschappelijke gedragspatronen en processen zijn te
sturen en te coordineren – maar een dergelijke vorm van
planning is wel veel flexibeler en meer op de wisselvallige
werkelijkheid gericht.
In samenhang met de sterke uitbreiding van het aantal
overheidstaken in de jaren zestig en zeventig heeft planning
bij de overheid als instrument om een systematise!! en consistent beleid te bevorderen, een hoge vlucht genomen. In allerlei takken van overheidsdienst en in de verschillende bestuurslagen behoort planning nu tot het gebruikelijke bestuurlijke instrumentarium. Ondanks alle inspanning op dit
gebied en ondanks de sterke uitbreiding van de bestuurscapaciteit moet evenwel worden geconstateerd dat in veel sectoren de planningsresultaten nogal achterblijven bij de verwachtingen. De maatschappelijke processen verlopen niet
zoals gepland was dat zij zouden verlopen, en de coordinatie
van beslissingen levert niet de uitkomsten op waarop was gehoopt.
Het beleidsterrein waarop de integrale planning het verst
is ontwikkeld is dat van de ruimtelijke ordening. Door middel van een complex geheel van op elkaar afgestemde structuurschetsen, structuurschema’s, planologische kernbeslissingen, regionale streekplannen, lokale structuurplannen en
uiteindelijke bestemmingsplannen, compleet met procedures van advies, inspraak en herziening in alle fasen van het
proces, tracht men het ruimtegebruik in Nederland te coordineren en reguleren. Maar de planning is zo omvangrijk en
complex, dat de bestuurlijke en beleidsmatige coordinatie
van alle facetten een vrijwel onmogelijke opgave is. In de
praktijk blijkt de ruimtelijke planning op die manier eerder
een optelsom van alle ingediende ruimtelijke claims te worden dan een richtinggevend kader op basis van politieke afwegingen. De complexiteit van het geheel werkt bovendien
enorm verstarrend. Autonome veranderingen in het patroon
van wonen, werken en verplaatsen – b.v. als gevolg van onverwachte sterke energieprijsstijgingen zoals in de afgelopen
lien jaar- of wijzigingen in het ruimtelijke beleid van wisselende kabinetten zijn nauwelijks in de planning te verdisconteren en weinig minder dan rampzalig voor het verloop van
de ruimtelijke planprocedures. Terwijl men nog bezig is met
de doorwerking en uitvoering van de plannen op lagere bestuursniveaus, moet de hele machinerie worden stopgezet.
ESB 20-4-1983
geherprogrammeerd en opnieuw in beweging gebracht.
Daarnaast komt ook het economische argument om de hoek
kijken: wegen de zwaarte van de procedures en de kosten die
daarmee gepaard gaan wel op tegen de voordelen die met het
ruimtelijke-ordeningsbeleid worden bewerkstelligd? Ook los
van de huidige dereguleringsmode komen er steeds meer
twijfelaars.
Ook op andere beleidsterreinen blijken de gaqgbare planningsmethoden tot problemen te leiden. Bij de planning op
het gebied van de welzijnszorg door middel van de Kaderwet
Specifiek Welzijn, die vooral de coordinatie tussen de verschillende bestuurslagen betreft, tekenen zich problemen af
van bureaucratisering en onduidelijkheid ten aanzien van de
bedoelingen, terwijl de plankosten hoog oplopen. Langdurige pogingen om te komen tot een planmatige aanpak op het
gebied van het wetenschapsbeleid, o.a. door middel van sectorraden, zijn op niets uitgelopen. Ook daar waar de planning hoofdzakelijk coordinatie betreft, zoals in het regionaal-economische beleid, de gezondheidszorg, het werkgelegenheidsbeleid e.d., zijn de resultaten dikwijls weinig bemoedigend.
Waar aan de noodzaak van een planmatige benadering op
veel beleidsterreinen op zich niet hoeft te worden getwijfeld,
is de vraag welke vorm de planning dan zou moeten aannemen om niet in procedures en bureaucratic te verzanden. De
auteurs van Planning als onderneming pleiten, zoals beschreven, voor een vorm van planning die niet als een op
zich zelf staande bezigheid van de overheid wordt gezien,
maar vorm krijgt in samenhang met de activiteiten die andere deelnemers aan het maatschappelijke verkeer ontplooien;
een planning dus die – in sociologenjargon – interactief is.
Omdat de plannende overheidsinstanties de sociale processen niet in de hand hebben, moeten ze ook niet pretenderen
deze te kunnen ,,bewaken”; in plaats daarvan kunnen ze beter doelgericht aan het maatschappelijke verkeer deelnemen
in de hoop zoveel mogelijk van hun eigen doelstellingen te
verwezenlijken. Daarbij is onzeker in hoeverre die doeleinden worden bereikt; de auteurs spreken daarom van ,,planning als avontuur”. Wel moet er duidelijkheid bestaan ten
aanzien van de doelstellingen die overheidsinstanties in het
maatschappelijke verkeer nastreven en moet de overheid een
betrouwbare onderhandelingspartner zijn over wier rechten
en plichten bij de andere deelnemers aan het maatschappelijke verkeer geen onduidelijkheden bestaan, zoals ook in het
gewone ruilverkeer tussen particulieren de rechten en plichten bij wet of contract geregeld zijn en zo weinig mogelijk
ruimte voor onduidelijkheid en onzekerheid laten.
De nieuwe planningsideeen zijn in de WRR-studie nog
onvoldoende uitgewerkt om al een goed beeld te kunnen krijgen van de consequenties die zij zouden hebben bij toepassing in de praktijk. Maar de richting die wordt aangegeven is
interessant. In het persbericht dat het rapport begeleidt.
wordt de verwachting uitgesproken dat de studie in het verdere werk van de Raad een rol zal spelen. Waar de huidige
planningsmethoden van de overheid in veel gevallen lijken
vast te lopen en te verzanden in administratieve procedures,
zouden verdere initiatieven van de WRR om de gedachtenvorming in de richting van een interactieve planning te stimuleren, zeker welkom zijn.
L. van der Geest
1) P. den Hoed, W. G. M. Salet en H. van der Sluijs, Planning ah
onderneming, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
Voorstudies en achtergronden nr. V 34. Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1983.
329