Instituties in kandidaat-lidstaten

Instituties in kandidaat-lidstaten
Aute ur(s ):
Guijaux, K., (auteur)
Doornbosch, R.A. (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk werkzaam bij De Nederlandsche Bank en het ministerie van Financiën. R.A.Doornb osch@minfin.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4377, pagina 703, 4 oktober 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
eu-uitbreiding

Welke potentiële toetreders tot de Europese Unie zijn gereed om toegelaten te worden en wat moet er na de toetreding nog gebeuren?
Tijdens de Europese Raad van Brussel op 24 en 25 oktober aanstaande beslist de Europese Unie welke landen klaar zijn om toe te
treden als de toetredingsonderhandelingen succesvol kunnen worden afgerond. Een kandidaat mag pas toetreden tot de eu wanneer
deze aan de zogenaamde Kopenhagen-criteria voldoet 1. De Europese Raad concludeerde in december 2001 dat het voor maximaal tien
kandidaten mogelijk haalbaar was om in oktober 2002 klaar te zijn voor toetreding in 2004: het ‘big bang’-scenario. In dit artikel
bezien we welke landen nu aan de criteria voldoen. We kijken daarbij niet alleen naar de economische situatie van de kandidaatlidstaten maar ook naar hun instituties 2.
Een lidmaatschapsexplosie?
Een belangrijk referentiepunt voor de beoordeling van het economische deel van de Kopen-hagen-criteria is het jaarlijkse
voortgangsverslag van de Europese Commissie 3. De Commissie concludeert in haar rapport van november 2001 dat met uitzondering
van Bulgarije en Roemenië alle kandidaat-lidstaten een functionerende markteconomie hebben. Dit houdt in dat prijzen en markten zijn
geliberaliseerd en de economie is gestabiliseerd. Tegelijk concludeert de Commissie dat de landen nog onvoldoende
concurrentiepotentieel hebben.
Tsjechië, Slovenië, Letland, Litouwen, Slowakije, Hongarije, Polen en Estland kunnen volgens de Commissie eind 2002 voldoen aan het
economische Kopenhagencriterium, mits ze de huidige hervormingsplannen doorzetten.
De economische situatie
De economieën in de kandidaat-lidstaten hebben in de afgelopen jaren een revolutie doorgemaakt: de transitie van een centraal geleide
planeconomie naar een vrijemarkteconomie. Om een indruk te geven van de voortgang van dit proces kijken we
achtereenvolgens naar de macro-economische stabiliteit, de economische structuur en de mate van inkomensconvergentie met de eu.
Na een aanvankelijke implosie van de productie tonen de meeste kandidaat-lidstaten sinds midden jaren negentig, met een terugval
tijdens de Azië-crisis, relatief hoge groeicijfers. De huidige groeivertraging in de wereldeconomie heeft slechts een beperkt effect op de
kandidaat-lidstaten als gevolg van een sterke binnenlandse vraag en hoge investeringen vanuit het buitenland. Een uitzondering vormt
op dit moment Polen, waar sprake is van een dalende trend in de groei van de binnenlandse vraag.
Prijzen
In het begin van het transitieproces is snel vooruitgang geboekt op het gebied van liberalisatie van prijzen. De voor transitielanden
kenmerkende hoge inflatie is in veel landen inmiddels onder controle. Met name Letland, Litouwen, Tsjechië en Polen hebben hierbij
grote vooruitgang geboekt. De inflatie varieerde in 1994 nog van 122 procent in Bulgarije tot tien procent in Tsjechië. In Roemenië lag de
inflatie in 2001 echter nog steeds op een extreem hoog niveau van 34,5 procent. Prijsliberalisatie is ondanks de grote voortgang nog niet
volledig. Zo wordt de prijs van verschillende nutsgoederen om politieke en maatschappelijke redenen nog kunstmatig laag gehouden. Gereguleerde prijzen maken gemiddeld nog zo’n
twintig procent van de consumentenprijsindex uit. In Slovenië is dit zelfs dertig procent.
Openbare financiën
In de meeste landen is sprake van houdbare overheidsfinanciën. In Tsjechië en Polen (en in mindere mate in Slowakije) dreigen de

begrotingstekorten echter uit de hand te lopen. Dit is vooral het gevolg van hoge herstructureringskosten van voormalige
staatsdeelnemingen, een gebrekkige uitgavenbeheersing en een relatief genereuze sociale zekerheid. Gegeven de toetredingsgerelateerde
uitgaven ten behoeve van bijvoorbeeld de infrastructuur, cofinanciering van eu-fondsen en de opvang van de gevolgen van de
vergrijzing is dit zorgelijk.
Werkloosheid
Vooral de werkgelegenheidssituatie in Polen, Slowakije, Bulgarije en Roemenië baart zorgen. Het werkloosheidspercentage bevindt zich
in de eerste drie landen op een hoog niveau van bijna twintig procent. Voorts lijkt in Roemenië sprake van een grote verborgen
werkloosheid in de landbouwsector, waar maar liefst 42 procent van de beroepsbevolking nog steeds actief is. Herstructurering zal hier
gepaard gaan met een grote arbeidsuitstroom.
Handel
Met het opheffen van formele handelsbelemmeringen, aangestuurd door de begin jaren negentig ondertekende Europa-akkoorden, is de
handelsintegratie tussen de eu en bijna alle kandidaat-lidstaten sterk toegenomen. In 2000 liep het aandeel van de eu in de uitvoer van de
kandidaten uiteen van 51 procent voor Bulgarije tot 77 procent voor Estland. Ook voor de eu is het handelsbelang van de landen in
kwestie sterk toegenomen: na de vs zijn de kandidaat-lidstaten tezamen met twaalf procent van de totale externe eu-invoer de
belangrijkste handelspartner. De handelsintegratie is eveneens toegenomen door de stijging van buitenlandse investeringen (‘foreign
direct investment’; vaak afgekort tot fdi) vanuit de eu.
Inkomen
Uit tabel 2 blijkt dat de inkomensverschillen tussen de bewuste landen groot zijn. Koploper Slovenië heeft een inkomen per hoofd van
de bevolking dat ongeveer gelijk is aan het bbp per hoofd in Griekenland en Portugal in 2001. Bulgarije en Roemenië zijn echter veel
minder welvarend. In het algemeen kan men op basis van de voortgang in de inkomensconvergentie tussen 1995 en 2001 verwachten dat
het inhaalproces nog wel enige decennia in beslag zal nemen. Ondanks de goede economische prestaties en de bereikte macroeconomische stabilisatie van de afgelopen jaren vormt het vergroten van het groeipotentieel daarom één van de belangrijkste
uitdagingen.

Tabel 2

Tabel 2. Openheid, exportgroei en inkomens-convergentie
handel met eu
(% totale handel)
export
1995 2000
Bulgarije 38
51
Tsjechië
61
69
Estland
57
77
Hongarije 63
75
Letland
44
65
Litouwen
36
48
Polen
70
70
Roemenië
54
64
Slowakije 37
59
Slovenië
67
64

import
1995 2000
37
44
61
62
67
63
62
58
50
52
37
43
65
61
51
57
35
48
69
68

groei reële
exporta

bbp
1995b

5,7
12,1
8,9
18,3
4,9
4,0
12,5

25
62
30
45
24
27
36

9,5
12,4
7,5

bbp
2001b

26
60
40
53
30
32
38

32
46
64

26
47
70

a. Jaarlijkse procentuele groei in de periode 1998-2001.
b. Bij koopkrachtpariteit, als percentage van het eu-gemiddelde.
Bron: Europese Commissie, ecb.

Institutionele ontwikkeling
Institutionele hervormingen spelen een belangrijke voorwaardenscheppende rol bij het efficiënt functioneren van de interne markt en het
vergroten van het groeipotentieel. Om een goed beeld te krijgen van de voortgang hierbij maken we gebruik van gekwantificeerde
indicatoren, samengesteld uit verschillende bronnen 4.
De indicatoren worden gemeten op de door de ebrd in haar jaarlijkse transitierapporten gehanteerde schaal van 1 tot 4+ (= 4,3), waarbij 4+
staat voor de standaard in een geïndustrialiseerde markteconomie. De gebruikte imf- en vn-indicatoren hebben we op deze schaal
herberekend. Een groot voordeel van het gebruik van kwantitatieve indicatoren is de grotere transparantie, hoewel de samenstelling en
kwantificering van de indicatoren subjectief blijft.
De kolom ‘herstructurering ondernemingen’ in tabel 3 is samengesteld uit indicatoren voor het mededingingsbeleid, de mate van
subsidiëring door de overheid, de bedrijfsvoering, corporate governance en de kwaliteit en afdwingbaarheid van onder andere
ondernemings- en faillissementsrecht. De kolom ‘rechtsorde’ is samengesteld uit indicatoren voor de mate van democratisering, de mate
waarin eerlijke en voorspelbare regels ten grondslag liggen aan economische en sociale beslissingen en van de corruptie in bedrijfsleven
en overheid. De kolom ‘financiële sector’ is samengesteld uit indicatoren voor het concurrentieniveau, de soliditeit, de wet- en
regelgeving, de productdiversiteit en het toezicht op de financiële sector. De kolom ‘bestuurlijke kwaliteit’ is samen-gesteld uit
indicatoren voor de democratische legitimiteit van de overheid en de kwaliteit en integriteit van ambtenarenapparaat en publieke

dienstverlening.

Tabel 3

Tabel 3. Structurele en institutionele kwaliteit
herstructurering
bedrijven
Hongarije
Slovenië
Polen
Estland
Tsjechië
Litouwen
Slowakije
Letland
Bulgarije
Roemenië

3,3
3,0
3,2
3,3
3,1
2,9
2,9
2,8
2,7
2,5

rechtsorde

financiële
sector

3,4
3,7
3,0
3,0

3,5

3,4
3,3
3,3

3,5
3,3
3,2

2,9
3,2
3,1

2,9
2,9
2,7
1,7

totaal
(gemiddelde)

3,8
3,2
3,4

2,9
2,3
2,3
2,2
1,8

bestuurlijke
kwaliteit

3,1
3,2
2,8

2,4
2,3
2,0
2,7

3,1
2,8
2,6
2,5
2,3

1,7

2,1

Schaalverdeling (ebrd): 1 (minimaal) tot 4,3 (westerse markteconomie).
Bron: imf, World economic outlook, 2001 (kolommen 1 en 2): en Verenigde
Naties, Economic survey of Europe, nr. 2, 2001 (kolommen 3 en 4); ebrd,
Transitierapport, Londen, 2001; eigen berekeningen.

Herstructurering
In alle kandidaat-lidstaten is enorme voortgang bereikt in de moeizame herstructurering van plan- naar markteconomieën. Voor een vitale
markteconomie is echter een langdurige rationalisering van de bedrijfsvoering en herstructurering van ondernemingen nodig via
product- en procesinnovaties, het toetreden van nieuwe bedrijven, fusies en overnames en bedrijfssplitsingen. Daarbij vergen vooral het
mededingingsbeleid en de corporate governance in veel landen nog de nodige aandacht.
Rechtsorde
In het bijzonder het eigendoms-, mededingings-, contract- en faillissementsrecht is essentieel voor een vrije markteconomie en moet van
de grond af worden opgebouwd. Het investeringsklimaat en het internationale concurrentievermogen zijn in grote mate afhankelijk van
een eerlijke rechtsspraak en de afdwingbaarheid van wet- en regelgeving. Van de potentiële ‘big bang’ landen scoren vooral Litouwen,
Slowakije en Letland op deze punten nog onvoldoende.
De financiële sector
In alle kandidaat-lidstaten lijkt het financiële systeem op dit moment te zijn gestabiliseerd. De financiële intermediatie bevindt zich echter
nog op een laag niveau. Dit geldt vooral voor Litouwen, Bulgarije en Roemenië, waar de kredietverlening aan de particuliere sector
minder dan vijftien procent van het bbp bedraagt. In het bijzonder het midden- en klein-bedrijf wordt hierdoor getroffen. Positief is dat
een groot gedeelte van het bankwezen zich in buitenlandse handen bevindt. Dat leidt tot overdracht van kennis en technologie. Het
toezicht op de financiële sector is op papier goed geregeld, maar de uitvoering schiet volgens de Commissie, het imf en de Wereldbank
als gevolg van een gebrek aan ervaring en kennis vaak nog tekort. Uit de tabel blijkt dat Hongarije, Estland en Polen de meest
ontwikkelde financiële sector hebben. De financiële sector in Tsjechië is nog niet helemaal van de crisis in 1997 hersteld. Slowakije,
Letland, Bulgarije en Roemenië scoren nog onder de maat.
Bestuurlijke kwaliteit
Tenslotte hebben we gekeken naar de bestuurlijke capaciteit en in welke mate er sprake is van een betrouwbare en efficiënte overheid.
Alleen Hongarije, Polen, Slovenië en Tsjechië behalen op de onderzochte factoren een redelijke score. Niettemin schieten ook deze
landen nog tekort. Een indicatie hiervoor is de onderuitputting van de Europese subsidiegelden bestemd voor de kandidaat-lidstaten. In
2001 werd van deze subsidiegelden slechts twintig procent besteed. Landen als Slowakije, Letland, Bulgarije en Roemenië zijn nog ver
verwijderd van het niveau van bestuurlijk vermogen dat gebruikelijk is in een westerse economie. Problematisch is vooral fraude, het
gebrek aan goed opgeleid personeel en de lage salariëring in de publieke sector.
Instituties en groei
Het vooruitzicht van toetreding heeft het hervormingsproces in de kandidaat-lidstaten onmiskenbaar extra vaart gegeven en vormt een
belangrijk beleidsanker voor het creëren van draagvlak voor pijnlijke hervormingen. Structurele en institutionele hervormingen
bevorderen op hun beurt de economische groei 5. De positieve relatie tussen beide blijkt duidelijk uit de grafiek, waarin het
inkomensniveau in 2000 is afgezet tegen de door ons samengestelde indicator voor de institutionele en structurele kwaliteit in de
individuele kandidaten. Ook wanneer we de groei in het bbp per capita van 1995 tot en met 2000 tegen onze indicator afzetten, krijgen we
een positief verband. Overigens kan niet worden uitgesloten dat een grotere welvaart op haar beurt bijdraagt aan kwalitatief goede
instituties. We gaan er daarom vanuit dat er sprake is van een wederzijds versterkend proces. De analyse onderstreept het belang van de
door de Unie gestelde economische voorwaarden.
Conclusie

Hongarije, Slovenië, Estland en Tsjechië liepen in 2001 voorop. Polen behoort zeker tot de koplopers maar het hervormingsproces lijkt tot
stilstand te zijn gekomen. Litouwen, Slowakije en Letland scoren op alle onderdelen het minst goed. Zij moeten daarom dit jaar
belangrijke voortgang hebben geboekt om een positieve beslissing te rechtvaardigen. Gezien de grote verschillen tussen de kandidaten
is het belangrijk dat de beslissing op basis van individuele prestaties genomen wordt.
Cruciaal is daarbij het voortgangsverslag van de Europese Commissie dat op 9 oktober aanstaande wordt gepubliceerd.
Het transitieproces is niet zonder meer afgerond met feitelijke toetreding. Bij toetreding moet daarom een duidelijke hervormingsagenda
voor de toekomst worden vastgesteld. De tucht van de markt, beleidsconcurrentie en economische beleidscoördinatie in de eu moeten
de plaats van de economische Kopenhagen-criteria overnemen.
figuur 1

Figuur 1. Structurele en institutionele kwaliteit en inkomens-convergentie
tabel 1

Tabel 1

Tabel 1. Kerncijfers in 2001
Reële
Groei
Bbp
Bulgarije
Tsjechië
Estland
Hongarije
Letland
Litouwen
Polen
Roemenië
Slowakije
Slovenië
moe-10

4,3
3,6
5,4
3,8
7,6
5,9
1,1
5,3
3,3
3,0
3,1

inflatie

begrotingssaldoa

7,5
4,7
5,9
9,2
2,5
1,3
5,5
34,5
7,3
8,4
10,6

1,8
-5,5
0,2
-4,3
-1,7
-1,7
-5,6
-3,3
-5,5
-1,3
-4,5

schuld
(% bbp)

80,6
17,3
5,3
58,2
13,0
28,3
40,9
31,6
32,8
25,8
33,4

werkloosheidb

lopende
rekeninga

18,3
8,9
12,7
5,8
12,9
12,3
18,2
6,4
19,2
6,4
12,8

-6,9
-4,7
-6,5
-2,2
-10,2
-4,9
-4,0
-5,9
-8,8
0,0
-4,3

fdic
(% bbp)

7,1
8,8
8,1
2,9
5,7
3,3
5,2
2,9
10,0
0,7
5,5

a. Percentage bbp.
b. Als percentave van de beroepsbevolking.
c. Foreign direct investments; buitenlandse investeringen.
Bron: Europese Commissie, Economic Forecast for the candidate countries,
9 april 2002: http://europa.eu.int/comm/economy_finance;*2000.

1 Kort samengevat luiden de Kopenhagen-criteria als volgt: stabiele politieke en constitutionele instituties (democratie,
rechtshandhaving, mensenrechten); een functionerende markteconomie, en het vermogen om de concurrentiedruk en marktkrachten in
de Unie te weerstaan; alsmede het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, vervat in het acquis
communautaire, inclusief de politieke en economische doelen van de Unie (Europese Raad te Kopenhagen, 1993).
2 We beperken ons in dit artikel tot kandidaat-lidstaten in het transitieproces van een centraal geleid systeem naar een markteconomie, te
weten Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Tsjechië. De andere twee kandidaten
waarmee de EU onderhandelt, Cyprus en Malta, laten we buiten beschouwing. Hetzelfde geldt voor Turkije, waarmee de

onderhandelingen nog niet zijn gestart.
3 Deze rapporten zijn te vinden op de website van de Europese Commissie:
http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/report2001/index.htm
4 IMF, World economic outlook, april 2001; Verenigde Naties, Economic survey of Europe, 2001, nr. 2; en EBRD, Transitierapport,
Londen, 2001.
5 Zie S. Fisher en R. Sahay, The transition economies after ten years, werkdocument nr. 7664, National Bureau of Economic Research,
Cambridge, april 2000.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)