Inkomensherverdeling door
zekerheid, 1977-1985
Het stelsel van sociale zekerheid bewerkstelligt een vrij omvangrijke herverdeling van
inkomens van hoog naar laag. Dit strookt ook met de doelstellingen van het stelsel. Over
de mate van herverdeling was tot nu toe echter niet veel bekend. In dit artikel wordt
cijfermateriaal gepresenteerd dat beoogt een beter inzicht in de herverdelende werking
van het sociale-zekerheidsstelsel te geven. Het blijkt dat ondanks de verlaging van het
niveau van de sociale uitkeringen de mate van herverdeling tussen 1977 en 1985
aanzienlijk is toegenomen.
IR. F.G. VAN HERWAARDEN* – PROF. MR. C.A. DE RAM **
Inleiding
Hoofddoel van het stelsel van sociale zekerheid is huishoudens te beschermen tegen risico’s van inkomensderving en de dekking van als buitengewoon aangemerkte lasten. Een belangrijke nevendoelstelling is het bewerkstelligen van een zekere mate van verticale herverdeling van
inkomen, dat wil zeggen inkomensherverdeling tussen
huishoudens in verschillende inkomensklassen. Daarnaast zal er in de regel sprake zijn van horizontale herverdeling: er wordt binnen een en dezelfde inkomensklasse
inkomen overgeheveld van het ene naar het andere huishouden1. Ten slotte kan de invoering en wijziging van regelingen zoals de AOW leiden tot een omvangrijke inkomensherverdeling tussen generaties2. In dit artikel staat de
verticale inkomensherverdeling door regelingen van sociale zekerheid centraal. Verticale inkomensherverdeling
vindt plaats tussen huishoudens die sociale-verzekeringspremies betalen en huishoudens die een uitkering krachtens de sociale zekerheid ontvangen3. De resulterende
herverdeling kan globaal worden benaderd door een vergelijking van betaalde premies en ontvangen sociale uitkeringen per inkomensklasse, bij voorbeeld per 10%-groep.
Om de financiele lasten en lusten van de sociale zekerheid aan huishoudens te kunnen toerekenen, is het nodig
te beschikken over:
– gegevens over het totale bedrag van toe te rekenen premies en uitkeringen;
– gegevens om deze totaalbedragen toe te delen aan (in
10%-groepen gerangschikte) huishoudens.
Gegevens over het totale bedrag wegens toe te rekenen
premies en uitkeringen worden geput uit de Nationale Rekeningen. label 1 geeft een overzicht van premies en uitkeringen die zullen worden toegerekend. Uit deze tabel
blijkt dat in de periode 1977-1985 het bedrag van de premies met 80% is gestegen, en dat van de uitkeringen met
60%. Bij de volksverzekeringen zijn zowel het werknemersdeel als het werkgeversdeel gestegen, maar het werkge-
ESB 4-5-1988
versdeel het meest. Opvallend is dat bij de werknemersverzekeringen het werknemersdeel veel sneller dan gemiddeld is toegenomen, terwijl het werkgeversdeel met
30% is gedaald. Bij de uitkeringen is vooral het bedrag dat
is gemoeid met sociale voorzieningen snel gestegen.
Gegevens benodigd voor de toerekening van deze totaalbedragen aan huishoudens worden ontleend aan het
CBS Woningbehoeftenonderzoek (WBO)4. Het WBO is
een steekproef die het CBS om de vier jaar uitvoert. Het
laatste WBO is eind 1985, begin 1986 gehouden. Uit het
WBO zijn de belangrijkste inkomsten van huishoudens
naar bron bekend; daaronder praktisch alle sociale uitkeringen. De door huishoudens betaalde sociale premies (en
andere heffingen over het inkomen) zijn niet uit het WBO
bekend. Gegeven het huishoudensinkomen en een aantal
wel uit het WBO bekende kenmerken van huishoudens zijn
de per huishouden verschuldigde inkomstenbelasting en
sociale premies berekend. Dat is gedaan met een op het
*Werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), Rijswijk.
“Vakgroep Algemene economie, Rijksuniversiteit Qroningen.
1. Het onderscheid tussen verticale en horizontale herverdeling is
gradueel. Analyseren is onder andere classificeren, indelen in
klassen, in dit geval van huishoudens in 10%-groepen secundair
huishoudensinkomen. In het extreme geval dat slechts een inkomensklasse wordt onderscheiden, is iedere herverdeling tussen
huishoudens per definitie horizontaal. In het andere extreme geval dat ieder huishouden als een afzonderlijke inkomensklasse
wordt beschouwd, is iedere herverdeling tussen huishoudens per
definitie verticaal.
2. Zie over de herverdeling tussen generaties bij voorbeeld: Michael J. Boskin, Too many promises. The uncertain future of social security, Homewood (III.), Dow Jones-lrwin, 1986.
3. Huishoudens worden opgevat conform de SCP-definitie. Het
SCP definieert een huishouden als een micro-eenheid die wordt
gevormd door iedere persoon van 18 jaar en ouder, tenzij deze
personen (on)gehuwd samenwonen. In het laatste geval worden
zij als een huishouden aangemerkt. Kinderen tot 18 jaar worden
gerekend tot het huishouden van hun ouders.
4. In: H. Berends-Ballast en J.P. de Kleijn, Inkomensverdeling: gegevens uit enquetes of uit registraties, Supplement bij de sociaaleconomische maandstatistiek, jg. 1985, nr. 5, worden gegevens
uit het WBO’ 81 en de Inkomensstatistiek 1981 vergeleken.
425
beeld devierde 10%-groep in 1981 voor 29% uit uitkeringsontvangers.
In eerdere publikaties isde herverdeling door sociale zekerheid voor 1977 en 1981 gepresenteerd7. Er zijn drie redenen om desondanks opnieuw cijfers voor beide jaren te
presenteren:
– er wordt een andere combinatie van premies en uitkeringen toegerekend. Anders dan in de eerdere publikaties worden de premies voor de Ziekenfondswet (ZFW)
en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)
thans niet toegerekend, terwijl de werkgeverspremies nu
wel worden toegerekend;
label 1. Toegerekende premies en uitkeringen, 19771985, in mrd. gld.a
1977
1981
1985 Verandering
1977-1985
(1977 = 100)
Premies
volksverzekeringenb
– werknemersdeel
16
22
30
180
5
9
15
300
4
10
35
8
11
50
13
7
64
280
70
180
volksverzekeringend
24
werknemersverzekeringen6 19
sociale voorzieningen’
4
totaal
47
30
28
8
65
33
29
16
77
140
150
350
160
– werkgeversdeel
werknemersverzekeringerf
– werknemersdeel
– werkgeversdeel
totaal
– het verschil tussen toegerekende uitkeringen en toegerekende premies wordt nu – in tegenstelling tot de eerdere publikaties – eveneens aan 10%-groepen toegerekend, waardoor het mogelijk is om in een oogopslag ontwikkelingen in de herverdelende werking van de sociale zekerheid te ontwaren;
– in de publikatie voor 1977 werden huishoudens ingedeeld in 10%-groepen op basis van het bruto inkomen,
terwijl in dit artikel de indeling plaatsvindt op basis van
het secundair huishoudensinkomen.
Uitkeringen
a. Wegens premies en uitkeringen wordt een verschillend bedrag toegere-
kend. De verklaring wordt gegeven bij de bespreking van tabel 5.
Niet alle regelingen van sociale zekerheid worden in de
analyse betrokken8. Sociale verzekeringen en sociale
voorzieningen worden zoveel mogelijk in de analyse betrokken. Van de regelingen voor het overheidspersoneel
b. Omvat AAW, AKW, AOW, AWW en voor 1977 de KWL
c. Omvat WAO, WW en ZW.
d. Omvat AKW, AOW, AWW en voor 1977 KKZ, KTO en KWL, en net belastingvoordeel door de in 1977 nog geldende kinderaftrek in de loon- en inkomstenbelasting: 1.260 mln (bron: WBO’77, SCP-bewerking).
e. Omvat AAW, WAO, WW en ZW, en de vergelijkbare overheidsregelingen
DSO en WRO.
f. Omvat ABW (inclusief RWW, exclusief elders verzorgden) en WWV.
Bron: Nationale Rekeningen, CBS.
5. Zie voor een beschrijving van micromodellen: F.G. van Her-
waarden, C.A. de Kam, Om de poen is het te doen, Kluwer, Deventer, 1981, biz. 18-30; Sociaal en Cultureel Planbureau, Berekend beleid, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985, biz. 71-78; F.G.
van Herwaarden, Een ministelsel sociale zekerheid?, Sociaal en
Cultureel Planbureau, Rijswijk, 1986, biz. 9-10. C.A. de Kam, C.J.
Wiebrens en F.G. van Herwaarden (red.), Bouwstenen voorinkomensbeleid en sociale zekerheid, Vuga, Den Haag, 1987.
Sociaal en Cultureel Planbureau ontwikkeld micro-model .
Voor ieder jaar waarvoor het WBO beschikbaar is (1977,
1981 en 1985) is een afzonderlijk model gemaakt, omdat
de in aanmerking genomen regelingen per jaar verschillen,
zowel naar inhoud als naartarieven.
Om de premieverdeling en de verdeling van uitkeringen
in perspectief te kunnen plaatsen, geeft tabel 2 een verdeling van het secundair huishoudensinkomen over 10%groepen en een verdeling van de huishoudens waarvan het
hoofd een uitkering ontvangt (aangeduid met de term ‘uitkeringsontvanger’) . De secundaire inkomensverdeling is
horizontaal gepercenteerd. Dat wil zeggen dat voor iedere
10%-groep is te zien welk aandeel in het totale secundair
inkomen deze groep heeft. Zo heeft bij voorbeeld de achtste 10%-groep in alle beschouwde jaren de beschikking
over 13% van het totale secundaire huishoudensinkomen.
De verdeling van de uitkeringsontvangers stamt uit een
verticale percentering: de opgenomen percentages geven
aan welk percentage van de huishoudens in iedere 10%groep uit uitkeringsontvangers bestaat. Zo bestaat bij voor-
6. Het secundair inkomen is gedefinieerd als het primair inkomen
vermeerderd met ongebonden overdrachten van de collectieve
sector (sociale uitkeringen) en verminderd met ongebonden over’ drachten aan de collectieve sector (betaalde sociale premies en
directe belastingen).
7. Van Herwaarden en De Kam, op. cit., biz. 91-107; Sociaal en
Cultureel Planbureau, op. cit., biz. 149-152; Zie ook R.J.A. Muf-
fels, J.H.M. Nelissen en W.F.I. Nuyens, De inkomensherverdelende werking van sociale zekerheidsregelingen, Sociaal Maandblad
Arbeid, januari 1986, biz. 35-48. De meeste cijfers in het SMA-ar-
tikel zijn gebaseerd op de CBS Inkomensstatistiek 1981. Er wordt
een analyse gegeven van sociale-zekerheidsregelingen afzonderlijk.
8. Het begrip ‘sociale zekerheid’ is niet eenduidig. In de oudere,
hoofdzakelijk juridische literatuur staan de sociale verzekeringen
centraal. Geleidelijk is de reikwijdte van het begrip opgerekt.
J.G.F.M. van Kessel (1985) definieert sociale zekerheid als de situatie waarin ieder individu verzekerd is van hulp en middelen om
schade aan het menselijk wezen te voorkomen, te herstellen of te
compenseren (Sociale zekerheid en rechtsbeleid, Kluwer, Deventer, 1985, biz.15). In dit artikel gaat het in beginsel om de sociale
verzekeringen en de sociale voorzieningen, exclusief regelingen
in de sfeer van de ziektekosten.
Tabel 2. Secundair inkomen en aantal uitkeringsontvangers, 1977-1985, inprocenten
Totaal
in mrd. gld./ %
aantal x 1 .000
1 0%-groepen secundair huishoudensinkomen
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Secundair huishoudensinkomen
– in 1977
– in 1981
– in 1985
Uitkeringsontvangers3
– in 1977
– in 1981
– in 1985
130
170
190
100
100
100
1
1
1
5
5
4
6
6
6
8
8
7
9
9
8
10
10
10
11
11
11
13
13
13
15
16
16
22
23
2
560
850
1.230
9
13
17
9
6
14
14
22
24
15
17
35
17
29
32
13
21
27
8
12
15
6
9
11
4
7
7
3
5
6
3
2
3
a. Huishoudens waarvan het hoofd een uitkering heeft uit hoofde van AAW, ABW, AWW, RWW, WAO, WW en WWV, en jonger is dan 65.
Bron: WBO’77, WBO’81 en WBO’85 (SCP-bewerking).
426
TabelS. Verdeling van premies sociale verzekeringen, 1977-1985, in procenten
1 0%-groepen secundair huishoudensinkomen
Totaal
in mrd. gld.
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
30,9
44,2
100
100
100
0
0
0
3
2
2
6
4
4
7
7
6
9
9
8
11
11
10
13
13
12
15
15
14
17
18
18
18
22
26
14,3
18,8
19,3
100
100
100
0
0
1
2
1
1
4
2
2
5
4
3
8
8
6
11
12
10
13
14
14
15
16
17
18
19
20
22
24
26
35,3
49,7
63,5
100
100
100
1
0
0
3
2
2
5
3
3
6
6
5
9
8
7
11
11
10
13
13
12
15
15
15
18
18
19
20
23
26
3
Volksverzekeringen
– in 1977
– in 1981
– in 1985
Werknemersverzekeringenb
– in 1977
– in 1981
– in 1985
Totaal
– in 1977
– in 1981
– in 1985
21,1
a. Zie noot b van label 1.
b. Zie noot c van label 1.
Bran: WBO’77, WBO’81 en WBO’85 (SCP-bewerking) en NationalsRekeningen 7986voor de bedragen.
worden er twee meegenomen: de Doorbetaling salaris
overheidspersoneel bij ziekte (DSO) en de Wachtgeldregeling Voormalig Overheidspersoneel (WRO). Deze regelingen zijn te vergelijken met de Ziektewet en de Werkloosheidswet waar overheidspersoneel (nog) niet onder valt.
De regelingen in de sfeer van de ziektekosten, AWBZ
en ZFW, zijn zowel aan de premiekant als aan de uitkeringenkant niet meegenomen. De voornaamste reden is dat
de uitkeringen en verstrekkingen in natura plaatsvinden
(zogeheten gebonden overdrachten). Omdat de uitkeringen niet worden toegerekend, ligt toerekening van de bijbehorende premies evenmin voor de hand. De aanvullende particuliere pensioenverzekeringen blijven volledig buiten beschouwing.
Verdeling van sociale premies__________
Van de in aanmerking genomen sociale premies worden
zowel het werkgeversdeel als het werknemersdeel toegerekend9. Daarbij is verondersteld dat al deze premies uiteindelijkten laste van de betrokken gezinshuishoudens komen. Met andere woorden, er is aangenomen dat deze
huishoudens er niet in zijn geslaagd om de premies geheel
of voor een deel af te wentelen op andere deelnemers aan
het economisch verkeer10.
label 3 geeft de verdeling van de volgende collectieve
heffingen:
– premies voor vier volksverzekeringen. Het gaat om de
Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW), de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en voor 1977 de KWL (zie ook voetnoot 11);
– premies voor de werknemersverzekeringen. Het gaat
om de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering
(WAO), de Werkloosheidswet (WW), en de Ziektewet
(ZW).
Alle ingezetenen zijn in beginsel premieplichtig voor de
volksverzekeringen, met uitzondering van bejaarden; deze
laatsten genieten vrijstelling. Premies WAO, WW en ZW
zijn verschuldigd door werknemers, met uitzondering van
het overheidspersoneel. Zoals eerder is opgemerkt, wordt
het totaalbedrag aan toegerekende premies ontleend aan
de Nationale Rekeningen, terwijl de verdeling daarvan over
huishoudens wordt gebaseerd op het WBO. De op basis
van het WBO berekende premies per huishouden worden
dus met een zodanige factor verhoogt dat het totaal aan
ESB 4-5-1988
premies uitkomt op het bedrag uit de Nationale Rekeningen.
label 3 geeft de verdeling van de bedoelde premiebedragen per 10%-groep. Huishoudens zijn in label 3 gerangschikt in 10%-groepen, op basis van het secundair huishoudensinkomen.
Het procentueel aandeel van 10%-groepen in de premies volksverzekeringen loopt in alle drie onderzochte jaren op met de inkomensklasse. Opvallend is het toegenomen aandeel van huishoudens in de tiende 10%-groep. Dit
wordt ten eerste verklaard doordat de premiegrens in de
periode 1977-1985 met 60% is verhoogd. Deze verhoging
van de premiegrens gaat uit boven de stijging van het gemiddeld secundair huishoudensinkomen tussen 1977 en
1985 met ongeveer 25%. Een tweede verklaring is de individualisering van de premieheffing volksverzekeringen in
1985, die vrijwel uitsluitend huishoudens in de tiende 10%groep heeft geraakt.
Het procentuele aandeel van 10%-groepen in de premies werknemersverzekeringen loopt in alle drie onderzochte jaren eveneens op met de inkomensklasse. Het
aandeel van huishoudens in de vier hoogste 10%-groepen
nam gedurende de beschouwde periode toe van 68% (in
1977) tot 77% (in 1985). Dit wordt onder andere verklaard
doordat het maximum premieloon in de beschouwde periode wat sterker is gestegen (35%) dan het gemiddeld secundair huishoudensinkomen (25%). Een tweede verkla9. In de Nationale Rekeningen wordt in dit verband gesproken van
respectievelijk premies ‘ten laste van werkgevers’ en premies ‘niet
ten laste van werkgevers’. Onder de premies zijn begrepen de zogeheten vereveningsbijdragen (inhoudingen op uitkeringen), die
zijn te beschouwen als voorlopers van de premieheffing over uitkeringen, welke met ingang van 1 januari 1987 haar beslag kreeg.
De zogeheten inhouding overheidspersoneel is daarentegen bui-
ten beschouwing gelaten, omdat hierbij geen sprake is van een
rechtstreekse bijdrage aan de financiering van de sociale zekerheid.
10. R. Goudriaan en C.A. de Kam, De druk van de premies voor
volksverzekeringen en werknemersverzekeringen 1973, Sociaal
Maandblad Arbeid, 1981, biz. 51-61 bespreken een aantal in de
literatuur aangetroffen afwentelingsveronderstellingen voor werkgeverspremies. Zij concluderen dat “de resultaten betrekkelijk ongevoelig zijn voor de gebruikte afwentelingsveronderstelling”. In
een recente Amerikaanse studie naar het neerslagpunt van de federale belastingen (‘economic incidence’) wordt aangenomen dat
zowel het werkgevers- als het werknemersaandeel in de Social
security payroll taxes op de betrokken huishoudens drukken (zie:
Congressional Budget Office, The changing distribution of federal
taxes: 1975-1990, CBO, Washington D.C., 1987, biz. 20.) Voor
een uitgebreider discussie wordt verwezen naar John A. Brittain,
The payroll tax for social security, The Brookings Institution, Washington D.C., 1972, biz. 21-59.
427
label 4. Verdeling van sociale-zekerheidsuitkeringen, 1977-1985, inprocenten
Totaal
in mrd. gld.
10%-groepen secundair huishoudensinkomen
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
3
Volksverzekeringen
– in 1977
– in 1981
– in 1 985
Werknemersverzekeringenb
– in 1977
– in 1981
– in 1985
Sociale voorzieningenc
– in 1977
– in 1981
– in 1985
23,4
29,7
33,0
100
100
100
2
2
1
18
19
17
13
17
16
15
14
17
10
9
10
8
8
8
8
7
8
8
8
8
8
8
7
9
8
8
19,1
28,1
28,7
100
100
100
1
0
1
2
2
3
5
4
5
10
12
12
12
14
12
12
14
13
12
13
14
13
11
11
14
13
14
20
17
16
4,4
7,6
15,5
100
100
100
9
3
2
15
17
13
18
17
26
18
31
21
15
12
19
8
5
7
6
5
3
4
4
2
4
4
4
2
2
1
46,9
65,3
77,2
100
100
100
2
1
1
11
10
11
14
13
15
16
11
12
13
10
10
10
9
9
9
10
9
8
10
10
9
13
11
10
Totaal
– in 1977
– in 1981
– in 1985
12
11
a. Zie noot d van label 1.
b. Zie noot e van label 1.
c. Zie noot f van label 1.
Bron: WBO’77, WBO’81 en WBO’85 (SCP-bewerking) en NationaleRekeningen 1986voor de bedragen.
ring vormt de zeer forse verhoging (met ruim 500%) van de
premievrije voet (‘franchise’) in de belangrijkste regeling,
de WAO.
Gegeven het vorenstaande is het geen verrassing dat
het aandeel van de hoogste 10%-groep in de totale premielast gedurende 1977-1985 tamelijk sterk is gestegen,
van 20% tot 26%. Het relatieve aandeel van huishoudens
in de tweede tot en met de zevende 10%-groep is in elke
10%-groep met een of twee punten gedaald.
Verdeling van sociale uitkeringen _______
De verdeling over huishoudens van uitkeringen uit hoofde van een aantal belangrijke sociale-zekerheidsregelingen, naar 10%-groepen secundair inkomen, is eveneens
gebaseerd op (een bewerking van) het WBO.
label 4 geeft de verdeling van de volgende uitkeringen:
– uitkeringen krachtens drie volksverzekeringen (AKW,
AOWenAWW) 11 ;
– uitkeringen krachtens de werknemersverzekeringen
(AAW/WAO, WW en ZW, en de met de WW/ZW vergelijkbare overheidsregelingen WRO/DSO);
– uitkeringen krachtens de sociale voorzieningen. Het
gaat om de Algemene Bijstandswet (ABW), de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW), en de
Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV).
DSO-uitkering12. De hoogte van het ZVP is bepaald op basis van gegevens uit het Leefsituatie-onderzoek 1977 (LSS
77). ZVP is geschat met een simpele regressievergelijking
waarvan de onafhankelijke variabelen ook in het WBO
voorkomen13. Vervolgens is deze vergelijking aangepast
voor het WBO’77, WBO’81 en WBO’85. Dit is gedaan door
de constante term steeds een andere waarde te geven14.
Tabel 4 geeft de verdeling van de bedoelde sociale uitkeringen per 10%-groep. Huishoudens zijn opnieuw gerangschikt op basis van het secundair huishoudensinkomen. Het met de beschouwde uitkeringen gemoeide bedrag is toegenomen van 47 miljard (in 1977) tot 77 miljard
gulden (in 1985).
De uitkeringen krachtens de volksverzekeringen zijn in
1981 en 1985 voor de helft in de tweede tot en met de vier11. In 1977 bestonden naast de AKW, die destijds een beperkter
werkingssfeer had, nog drie kinderbijslagwetten: de Kinderbijslagwet Kleine Zelfstandigen (KKZ), de Kindertoelageregeling Overheidspersoneel (KTO) en de Kinderbijslagwet loontrekkenden
(KWL). De eerste twee werden uit de algemene middelen gefinancierd, de laatste via premieheffing. Deze drie wetten zijn in 1980
met de AKW versmolten. Kinderbijslag op grand van deze drie
wetten is toegerekend bij de volksverzekeringsuitkeringen. Voorts
gold in 1977 nog een kinderaftrekregeling in de loon- en inkomstenbelasting. Ook het hieruit voortvloeiende belastingvoordeel is
toegerekend bij de volksverzekeringsuitkeringen.
12. Er wordt 80% genomen omdat dit in 1977,1981 en gedeelte-
lijk in 1985 (tot 1 mei) het percentage van de wettelijke ZW-uitkering was. Per 1 mei 1985 is het percentage verlaagd tot 75. Met
ingang van 1 januari 1986 is dat 70% geworden.
De arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (AAW en WAO)
zijn samengenomen onderde werknemersverzekeringen,
omdat deze moeilijk afzonderlijk in het WBO zijn te onderscheiden. De met WWen ZW vergelijkbare regelingen voor
overheidspersoneel, de WRO en de DSO, – die niet als zodanig in het WBO zijn onderscheiden – worden eveneens
onder de werknemersverzekeringen gerangschikt.
De berekening van de ZW/DSO-uitkeringen vergt nog
een korte toelichting. Hoewel in de gebruikte bestanden
(WBO’77, WBO’81 en WBO’85) wordt gevraagd of de respondent een ZW-uitkering ontvangt, worden deze uitkeringen desondanks nauwelijks gerapporteerd. Om deze uitkeringen toch te kunnen toedelen, is een kunstgreep toegepast. Op het arbeidsinkomen wordt een ziekteverzuimpercentage (ZVP) toegepast en van het resulterende bedrag wordt voor werknemers in de marktsector 80% aangemerkt als ZW-uitkering en voor ambtenaren 100% als
428
13. Het ZVP hangt samen met geslacht, leeftijd en inkomen. Opleiding en ambtelijke status blijken geen afzonderlijke significante
invloed te hebben. De op het LSS’77 geschatte vergelijkingen luiden:
– loontrekkende man: ZVP = 4,4.LFT – 3,9.MODAAL + 2,2;
– loontrekkende vrouw: ZVP = 3.3.LFT + 2,7;
waarin:
LFT = 1 voor 18-34 jaar, 2 voor 35-49 jaar en 3 voor 50-64 jaar;
MODAAL = 0 voor inkomens beneden netto modaal en 1 voor inkomens gelijk aan of boven netto modaal.
Als netto modaal inkomen is aangehouden respectievelijk 21.000
(1977), 26.000 (1981) en 28.000 (1985).
14. De constante termen zijn respectievelijk 3,8 en 6,8 (1977), 2,7
en 6,1 (1981) en 0,8 en 3,8 (1985). Deze waarden zijn zodanig
vastgesteld dat, bij gegeven gemiddelden voor LFT en MODAAL
in de respectievelijke WBO’s, het gemiddelde ZVP uitkomt op het
landelijk totaal voor het desbetreffende jaar. De gemiddelde landelijke ZVP zijn te vinden in het Statistisch Zakboek en belopen
voor mannen respectievelijk 9,2 (1977), 8,2 (1981) en 6,6 (1985);
voor vrouwen bedragen ze onderscheidenlijk 11,5 (1977), 10,9
(1981) en 8,6 (1985).
label 5. Saldi: uitkeringen minus premies sociale zekerheid, 1977-1985, in mrd. gld.
Totaal
10%-groepen secundair huishoudensinkomen
1
2
3
4
5
6
0,9
0,7
0,8
4,2
6,7
7,4
3,1
5,7
8,7
4,0
6,9
9,2
2,2
3,5
5,0
0,6
0,9
0,8
10
Saldo
– in 1977
– in 1981
– in 1985
11,6
15,6
13,7
-0,3
-0,5
-0,9
-0,7
-1,5
-3,3
-1,5
-2,7
-5,0
-1,0
-4,1
-8,9
Bran: WBO77, WBO’81 en WBO’85 (SCP-bewerking).
de 10%-groep geconcentreerd. In deze inkomensklassen
komen veel bejaarden (met een AOW-uitkering) voor. Met
lage aandeel van de eerste 10%-groep wordt verklaard
doordat daarin veel studenten en thuiswonende kinderen
van 18 jaar en ouder voorkomen. Dit vloeit voort uit de SCPhuishoudensdefinitie (voetnoot 3). Met opvallend stabiele
aandeel van de vijf hoogste 10%-groepen wordt in alle beschouwde jaren verklaard doordat het afnemende belang
van de AOW-uitkeringen wordt gecompenseerd door het
toenemende belang van de kinderbijslag. Het in vergelijking met 1981 en 1985 wat hogere aandeel van de tiende
10%-groep in 1977 houdt verband met de kinderaftrek. Het
belastingvoordeel van de in 1977 nog geldende kinderaftrek sloeg namelijk voor eenderde deel neer in de hoogste
10%-groep.
De uitkeringen krachtens de werknemersverzekeringen
liggen wat meer in de hogere 10%-groepen. Het aandeel
van de hoogste 10%-groepen is enigermate teruggelopen
door de verlaging van de uitkeringspercentages van 80
naar 70. De 30% van de huishoudens met een uitkering op
of vlak boven het sociale minimum (die vooral zijn te vinden in de vierde tot en met de zesde 10%-groep) ontvangen ruim een derde van het totale krachtens de werknemersverzekeringen uitgekeerde bedrag.
De uitkeringen uit hoofde van de sociale voorzieningen
gingen in 1981 en 1985 voor bijna viervijfde deel naar huishoudens in de tweede tot en met de vijfde 10%-groep. Het
aandeel van deze huishoudens nam tussen 1977 en 1985
met 13 punten toe. De verlaging van de bijstandsuitkeringen voor jongeren lijkt hieraan debet te zijn. Opvallend lijkt
verder het geringe aandeel van de laagste 10%-groep. Dit
wordt verklaard doordat studenten in de regel geen aanspraak op deze sociale voorzieningen kunnen maken.
Het procentuele aandeel van 10%-groepen in alle beschouwde sociale-zekerheidsuitkeringen samen is – behoudens enkele uitschieters – betrekkelijk gelijkmatig verdeeld en schommelt random de 10. Het aandeel van de
derde tot en met de vijfde 10%-groep is tussen 1977 en
1985 met negen punten gestegen (vermoedelijk vooral onder invloed van het toegenomen aantal langdurig werklozen in bijstandsregelingen), ten koste van het aandeel van
huishoudens in de hoogste drie 10%-groepen, die samen
zes punten verloren.
Herverdeling door sociale zekerheid
ten/tekorten op de exploitatierekening van de sociale zekerheid en rijksbijdragen – verklaard door niet toegerekende rijksbijdragen in de financiering van de sociale zekerheid en doordat enkele regelingen (ABW, RWW, WWV,
DSO en WRO) zijn meegenomen die uit de algemene middelen worden gefinancierd. Een zelfde verklaring geldt
voor1977 en 1981.
Blijkens label 5 profiteren huishoudens in de tweede tot
en met de vijfde 10%-groep het meest van de herverdeling
door de hier beschouwde premies en uitkeringen. In de periode 1977-1985 is de herverdelende werking van de sociale zekerheid – zoals hier gedefinieerd – bovendien aanzienlijk toegenomen. Enerzijds zijn de premielasten voor
huishoudens in de hoogste 10%-groepen in verhouding
verzwaard, anderzijds kwamen de uitkeringen in 1985 in
verhouding meer ten goede aan huishoudens in de lagere
10%-groepen. Het aandeel van de negende 10%-groep in
de totale premielast is van 1977 op 1985 met een punt toegenomen (tot 19%, zie label 3), het aandeel van de liende
10%-groep is tamelijk slerk geslegen (van 20% lol 26%,
zie label 3). Het relatieve aandeel in de lolale premielasl
van huishoudens in de Iweede lol en mel de zevende 10%groep is in elke 10%-groep mel een of Iwee punlen gedaald. In de tweede paragraaf is een verklaring voor deze
verschuivingen gegeven.
Tussen 1977 en 1985 is hel aandeel in de loegerekende sociale-zekerheidsuilkeringen van huishoudens in de
derde lol en mel de vijfde 10%-groep toegenomen mel negen punlen, vooral len kosle van hel aandeel van huishoudens uil de hoogsle drie 10%-groepen, die samen zes punten verloren (zie label 4). In de derde paragraaf is de verklaring vooral gezochl in de groei van hel aanlal langdurig
werklozen in bijstandsregelingen. Daarnaasl is van belang
dal hel aanlal uilkeringsonlvangers in de beschouwde periode toenam van 9% tot 17% van alle huishoudens (label
2). Deze huishoudens worden, mede door de ‘bevriezing’
en verlaging van de uilkeringsniveaus gedurende de jaren
1980-1985, hoofdzakelijk aan de onderkanl van de inkomenspiramide aangelroffen.
Voor ieder jaar overtreffen de loegerekende uilkeringen
de loegerekende premies. Om de vergelijkbaarheid lussen
de jaren le vergrolen, kan hel saldo tussen uitkeringen en
premies voor elk van de betrokken jaren worden teruggebrachl lol nul. Dit saldo wordt gefinancierd uit de algeme15. De ontvangsten van de overheid kunnen ruwweg in vier categorieen worden onderscheiden: kostprijsverhogende belastingen;
Bij een vergelijking van de tabellen 3 en 4 vail het op dat
de premies lamelijk slerk oplopend over 10%-groepen zijn
verdeeld, lerwijl de uilkeringen in verhouding gelijkmaliger
zijn gespreid. label 5 geefl per 10%-groep een saldering
waarbij de verdeling van de tolale premielasl wordl geconfronleerd mel de verdeling van de uilkeringen uil hoofde
van de onderzochle sociale-zekerheidsregelingen.
Wegens premies is aan huishoudens voor 1985 / 63,5
mrd. loegedeeld. Wegens uilkeringen is aanzienlijk meer,
le welen / 77,2 mrd., loegedeeld. Hel verschil van / 13,7
mrd. wordl – afgezien van adminislraliekoslen, overschot-
ESB 4-5-1988
belaslingen op inkomen en vermogen; niet-belastingmiddelen en
tekortfinanciering. Omdat het bij tekortfinanciering om een vermogensmutatie gaat, wordt deze categorie buiten beschouwing gelaten. De lastenverdeling uit hoofde van de drie resterende categorieen kan worden gekenschetst als respectievelijk licht degressief tot proportioneel, tamelijk progressief en min of meer inkomensonafhankelijk. Hoewel de relatieve bijdrage” aan de totale
overheidsontvangsten van elk van deze categorieen tussen 1977
en 1985 nogal is veranderd, lijkt een met het inkomen proportionele toedeling van het tussen uitkeringen en premies overblijvende saldo aanvaardbaar. De inkomensaandelen secundair huishoudensinkomen van de 10%-groepen zijn in 1977,1981 en 1985
nagenoeg gelijk (zie label 2). De saldi zijn volgens deze percentuele verdeling over de 10%-groepen verdeeld.
429
label 6. Herve’rdeling doorsociale zekerheid, 1977-1985, in mrd. gld.
Totaal
10%-groepen secundair huishoudensinkomen
1
Herverdeling
– in 1977
– in 1981
– in 1985
0,0
3
4
5
3,6
6,0
6,8
2,4
4,7
7,9
3,1
5,7
8,2
1,2
2,2
3,8
-0,6
-0,6
-0,5
10
6
0,8
0,6
0,7
0,0
0,0
2
-1,6
-2,2
-2,4
-2,2
-3,5
-5,1
-3,3
-5,1
-7,2
-3,5
-7,7
-12,1
Bron: WBO77, WBO’81 en WBO’85 (SCP-bewerking).
Figuur. Herverdeling doorsociale zekerheid, 1977-1985, in
mrd. gld.
8 –
D
4 –
herverdeling 1977
[H
hele staaf is herverdeling 1985
0
-12 1
2
3
4
5
6
7
8
9
1 0
Tienprocentsgroepen secundair huishoudensinkomen
ne middelen. Een probleem is dan hoe het saldo moet worden verdeeld over 10%-groepen. Gekozen is voor een verdeling van het saldo evenredig met het inkomensaandeel
van iedere 10%-groep15. label 6 geeft het resulterende
beeld van de door sociale zekerheid teweeggebrachte herverdeling. De figuur visualiseert dit voor 1977 en 1985.
De aanzienlijke herverdeling door de beschouwde sociale-zekerheidsregelingen zoals tabel 6 die laat zien, is in
de periode 1977-1985 nog sterk toegenomen (zoals tabel
5 al suggereerde). Door 66k het saldo toe te rekenen, verandert het beeld niet wezenlijk. Wel worden de lasten nu
duidelijk nog wat meer door de hogere 10%-groepen opgebracht.
Slot
De vraag rijst hoe de gepresenteerde resultaten kunnen
worden gei’nterpreteerd. Het blijkt dat de sociale zekerheid
– overeenkomstig een van de doelstellingen van het stelsel – een vrij omvangrijke verticale herverdeling van inkomens bewerkstelligt, van hoog naar laag. Deze herverdeling, die in dit artikel centraal staat, vloeit voort uit de solidariteitsgedachte die het stelsel in belangrijke mate kenmerkt. Tussen 1977 en 1985 is de herverdeling van hoog
naar laag aanzienlijk toegenomen. Wij hebben daarvoor
een aantal verklaringen genoemd. Het is interessant om na
te gaan in hoeverre de gewijzigde aandelen van 10%-groepen in uitkeringen en financiering van het stelsel stroken
met expliciete doelstellingen van beleidmakers. Daarbij
kan worden gedacht aan een welbewuste accentuering
van de solidariteitsgedachte, ten koste van de verzekeringsgedachte.
Voor afzonderlijke regelingen is zo’n beleidsevaluatie in
de regel wel uitvoerbaar. Zo is het solidariteitselement versterkt door de eenmalige verhoging van de premiegrens
voorde volksverzekeringen (in 1982). Een overeenkomstige toetsing van de herverdeling door de hier beschouwde
onderdelen van het stelsel van sociale zekerheid samen is
430
echter ondoenlijk. Het parlementaire drukwerk biedt daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. Politic! hebben
nimmer klip en klaar uitgesproken welke herverdeling door
het stelsel in zijn geheel per saldo zou moeten worden teweeg gebracht. Die terughoudendheid kan mede worden
verklaard doordat beleidsmakers tot nu toe nauwelijks inzicht hebben in de mate waarin het bestaande stelsel de
inkomens herverdeelt. Het was juist een hoofddoel van ons
onderzoek om beleidsmakers een beter beeld van die herverdelende werking te geven. Daartoe is in het voorafgaande veel niet eerder in deze vorm gepubliceerd cijfermateriaal gepresenteerd.
Een beter inzicht in de ontwikkeling van de herverdeling
door sociale zekerheid maakt het mogelijk om te komen tot
een betere beoordeling van bestaande regelingen in hun
onderlinge samenhang. De beoordeling van de aandelen
van 10%-groepen in uitkeringen en financiering van de sociale zekerheid, en van de veranderingen die tussen 1977
en 1985 in die aandelen zijn opgetreden, is uiteraard een
bij uitstek normatieve aangelegenheid. Feitelijk kan worden vastgesteld dat de primaire inkomens gedurende de
tweede helft van de beschouwde periode sterker zijn gestegen dan de uitkeringsniveaus. De economised actieven,
die in de hogere 10%-groepen worden aangetroffen, zijn
terzelfder tijd een groter deel van de financieringslasten
van de sociale zekerheid gaan dragen. Met het oog op de
sterke groei van het aantal uitkeringsontvangers, die vooral in de lagere 10%-groepen worden aangetroffen, hebben
beleidsmakers besloten om het niveau van de uitkeringen
in verhouding te laten achterblijven (ontkoppeling). Door
het fors gegroeide volume van de sociale zekerheid is iedereen er in zekere zin op achteruit gegaan. De actieven
zijn in verhouding meer gaan betalen; de niet-actieven ontvangen in verhouding minder.
Tot slot wordt benadrukt dat op grond van onze partiele
analyse (die immers alleen op sociale zekerheid betrekking
heeft) geen conclusies mogen worden getrokken over de
ontwikkeling van de inkomensongelijkheid in ons land gedurende de periode 1977-1985. Daarvoor is het noodzakelijk ook de verdeling van de primaire inkomens in de beschouwing te betrekken.
Floor Gerard van Herwaarden
Flip de Kam