Hoofdlijnen van een integraal
technologiebeleid
Technologie is geen manna dat uit de hemel komt vallen. Innovaties kunnen doelbewust
gestuurd en gestimuleerd worden. In dit artikel worden de instrumenten van het
technologiebeleid zowel voor de markt als voor de overheidssector behandeld. De auteur
is van mening dat technologiebeleid sterk verweven is met de algemene economische
politiek. Hij pleit derhalve voor een integraal technologiebeleid. De huidige situatie
waarbij dit beleid over verschillende ministerie verspreid is, vindt de auteur
onbevredigend. Volgens hem zou er een overkoepelend departement voor wetenschap
en technologie moeten worden opgericht.
PROF. DR. A. HEERTJE*
In 1968 heb ik de suggestie gedaan het terrein van de
economische politiek uit te breiden tot de technische ontwikkeling 1). Later is deze gedachte verder uitgewerkt in
een publikatie over de samenhang van de economische
ontwikkeling en het voortschrijden van de techniek 2). De
laatste jaren is de belangstelling voor de economische
analyse van de techniek en het formuleren van een technologiebeleid sterk toegenomen. Nog sterker dan vroeger
ben ik ervan overtuigd, dat het voortschrijden van de techniek in het centrum van de economische analyse en de
economische politiek dient te worden geplaatst. Tegen de
achtergrond van deze overtuiging wordt in dit artikel een
schets gegeven van een integraal technologiebeleid.
Ten einde de lezer te doordringen van de betekenis van
de techniek voor de afloop van het economisch proces
wordt eerst kort ingegaan op het karakter van het economisch proces zonder technische ontwikkeling. Daarna
wordt in kort bestek aangeduid hoe ingrijpend het beeld
verandert, indien het voortschrijden van de techniek in de
beschouwing wordt opgenomen. Vervolgens wordt bij wijze van relevante illustratie nader ingegaan op de werking
van de markt. Zodoende is de basis gelegd voor het uitwerken van mijn denkbeelden over de reikwijdte en oogmerken van een integraal technologiebeleid. Daarna komen
de instrumenten van dat beleid aan de orde. Ten slotte
worden conclusies getrokken omtrent de politieke organisatie van het integrate technologiebeleid.
Technische ontwikkeling
Zonder het voortschrijden van de techniek kan de essentie van het economisch leven in enkele zinnen worden
samengevat 3). In gegeven behoeften van consumenten
wordt voorzien door producenten, die met behulp van gegeven produktiemethoden gegeven produkten voortbrengen. Als de produktiemiddelen versleten zijn, worden ze
door identieke, nieuwe kapitaalgoederen vervangen. Het
prijsmechanisme brengt op de markten de allocatie van
produkten en produktiemiddelen tot stand. Er treden
marktgebreken op, die afhankelijk van buiten-economische waarderingsoordelen en de afweging van kosten en
baten tot min of meer uitgebreid en ingrijpend optreden
van de overheid nopen. Daar kan worden uitgegaan van
ESB 9-7-1986
volkomen kennis is er geen verschil tussen ondernemers
en ambtenaren, ook al brengt hun uiteenlopende maatschappelijke rol een andere specificatie van de doelstelling van hun individuele gedrag met zich mee.
Macro-economisch ontstaat een groeiproces onder invloed van de kapitaalvorming en de omvang en kwaliteit
van de beroepsbevolking. Dit groeiproces verloopt evenwichtig bij voldoende flexibiliteit op de markten van de produktiefactoren. Stagnatie treedt op bij overmatige groei
van de bevolking; door het benutten van de comparatieve
voordelen in de Internationale handel kan deze stagnatie
enigszins worden afgezwakt. De arbeidsproduktiviteit kan
op een ondubbelzinnige wijze worden gemeten.
Met behulp van de Paretiaanse welvaartstheorie kunnen de voorwaarden voor de optimale allocatie van produktiemiddelen en consumptiegoederen worden aangegeven. Afwijkingen van het Pareto-optimum kunnen worden blootgelegd en de welvaartseffecten van niet-optimale
allocatie kunnen worden geanalyseerd, zowel in de private
als in de publieke sfeer.
De economische orde is gedetermineerd door de gegeven technologie. Het systeem van beschikkingsrechten
legt de economische transacties formeel vast en maakt het
mogelijk alle economische activiteit statistisch weer te geven. De prijzen zijn overwegend a la Walras bepaald; van
volkomen concurrentie afwijkende marktvormen zijn door
de technologie en de omvang van de totale markt bepaald
en ook de inkomens zijn vastgelegd door de gegeven
stand van de techniek. De neo-klassieke evenwichtstheorie, die het gedrag van winst en nut maximerende subjecten beschrijft, kan in deze wereld van volkomen kennis,
zekerheid en hoogstens tijdelijke inefficiency worden toegepast. Economische gevolgen worden rechtstreeks herleid tot niet-economische oorzaken.
* De auteur is hoogleraar economie aan de juridische faculteit van de
Universiteit van Amsterdam. Hij dankt prof. dr. P. Hennipman voor zijn
kritische commentaar.
1) A. Heertje, De kosten van economische groei, ESB, 24 april 1968,
biz. 393-399; A. Heertje, Evenwichtige technische ontwikkeling, ESB,
27 januari 1971, biz. 80-83.
2) A. Heertje, Economie en technische ontwikkeling, Leiden, 1973.
3) Goudriaan had in 1953 zestien bladzijden nodig om de werking van
het economisch proces te beschrijven. In zijn beschrijving speelt de
technische ontwikkeling geen rol. Zie J. Goudriaan, Economie in
zestien bladzijden, Amsterdam, 1953.
675
Wanneer er in het economisch proces wel technische
ontwikkeling plaatsvindt, is de situatie geheel anders. Kennis over nieuwe technieken wordt ontwikkeld en verspreid
en de technische mogelijkheden worden toegepast en verspreid in de vorm van nieuwe produktiemethoden en produkten. De voorkeuren van de consument veranderen
door de nieuwe produkten en bij het ontwikkelen van nieuwe produkten worden de wensen van de consument gevolgd. De produktietechnieken veranderen voortdurend
ingrijpend en met directe gevolgen in de betrokken en met
indirecte effecten in andere ondernemingen en bedrijfstakken. Het voortscnrijden van de techniek is niet omkeerbaar en veelal niet deelbaar, gaat gepaard met heterogene
schaal- en externe effecten; combineert de eigenschappen van een individueel en collectief goed en heeft een
cumulatief karakter. De economische orde bei’nvloedt de
aard en het tempo van de technische ontwikkeling en verandert tevens door het voortscnrijden van de techniek. De
markt is een ontdekkingsmechanisme van nieuwe behoeften, produktiemethoden en produkten. De ontdekkingen
worden gedaan door elkaar opjagende ondernemers, die
risico (open door onvolkomen kennis en onzekerheid,
maar worden geprikkeld door ongewisse winstverwachtingen. De dynamische allocatie van de produktiemiddelen
onderscheidt zich van de statische, die gericht is op het
voorzien in gegeven behoeften. De werking van de markt
betreft nu de efficiency van het ontdekkingsproces 4). Er is
sprake van niet-identieke vervanging van verouderde produktiemiddelen 5). Naast statische marktgebreken doen
zich dynamische marktgebreken voor, die berusten op het
karakter van de technische ontwikkeling. Het voortschrijden van de techniek is een bron van permanente dynamische X-inefficiency.
Macro-economisch doet zich onevenwichtige, cyclische
groei voor, bepaald door en van invloed op de technische
ontwikkeling. Deze groei verloopt hortend en stotend vanwege een natuurlijk gebrek aan flexibiliteit en aanpassingsvermogen van de economische subjecten en de
overheid, door de toetredingsbelemmeringen tot de markten en vanwege de heterogeniteit van produktieprocessen
en produkten uit een oogpunt van kosten en commerciele
mogelijkheden. Komt de verspreiding van de innovaties
eenmaal op gang, dan ontstaat door het cumulatieve karakter en de toenemende schaalopbrengsten een sterk opgaande beweging in het economisch leven, gekenmerkt
door kwantitatieve en kwalitatieve veranderingen op de arbeidsmarkt, investeringen in nieuwe produktieprocessen
en de opkomst van vele kleine ondernemingen die als
satellieten van de grote ondernemingen optreden. De inhoud van het begrip produktiviteit van de produktie is niet
langer ondubbelzinnig, vanwege de indirecte en vertraagd
werkende effecten van het invoeren van nieuwe technieken 6).
Bij het toepassen van de Paretiaanse welvaartstheorie
doet zich de moeilijkheid voor dat de voorkeuren van de
consumenten onder invloed van de techniek veranderen
en dat de optimaliteit van de allocatie uit een oogpunt van
de dynamische efficiency van de markt moet worden beschouwd. Welvaartsoordelen vereisen dan al spoedig het
afwegen van de welvaart van de huidige en toekomstige
generaties, hetgeen buiten de Paretiaanse welvaartstheorie valt. De wisselwerking tussen marktstructuren en technische ontwikkeling vergt een simultane verklaring van
beide 7). Het zwaartepunt van de concurrentie ligt bij de
‘non-price competition’. Daar de vraagzijde op de markten
van consumptie- en kapitaalgoederen wordt bepaald door
produktinnovaties en de aanbodzijde door produkt- en procesinnovaties wordt de prijsvorming van de voortdurend
veranderende produkten en produktieprocessen op lange
termijn beheerst door de reproduktiekosten a la Ricardo,
daar de vraagzijde niet langer een zelfstandige component van prijsvorming is. Op korte termijn ontstaan regelmatig tekorten en overschotten van kapitaalgoederen, arbeid en eindprodukten door de technische ontwikkeling,
dynamische X-inefficiency en rigiditeit. De maatschappelijke beslissingen over de hoogte van de inkomens en de
lonen bepalen de keuze en verspreiding van technieken,
676
zodat wederom overschotten en tekorten van arbeid ontstaan. De technische ontwikkeling loopt vooruit op het formaliseren van beschikkingsrechten en de regelgeving,
zodat informele economische activiteiten van legate en illegale aard ontstaan. De analyse van het economische
leven vergt het opstellen van een niet-evenwichtstheorie
die het optreden van subjecten in een wereld van beperkte
informatie en onzekerheid beschrijft en rekening houdt
met voortdurende dynamische X-inefficiency 8). De verdeling van de economische transacties over de private en
publieke en de formele en informele sector kan dan eveneens worden herleid tot de karakteristieken van de technische ontwikkeling. Oorzaken en gevolgen kunnen worden
onderscheiden, maar hun rol in de verklaring wisselt voortdurend 9).
De markt
Stel dat verscheidene ondernemingen naar een effectief geneesmiddel tegen de ziekte ‘aids’ zoeken. Vanwege
de betekenis van een dergelijk geneesmiddel voor de consumenten zijn de winstverwachtingen van de ondernemingen hooggespannen. In de ontwikkeling van het geneesmiddel worden grote bedragen gemvesteerd. Plotseling
wordt in het laboratorium van onderneming A in het kader
van het aids-onderzoek een ontdekking gedaan die tot de
vervaardiging van een niet beoogd, maar voor de veeartsenij nuttig produkt leidt. Onderneming A brengt het
nieuwe produkt op de markt, maar beschikt niet over de
verfijnde computergestuurde apparatuur om het produkt
goed te produceren en beschikt evenmin over een op veeartsen gericht distributie-apparaat. Concurrerende ondernemingen nemen kennis van het produkt en zien kans het
op een iets andere manier te produceren. Zij beschikken
bovendien over efficiente en kwalitatief hoogwaardige apparatuur en hebben al jaren toegang tot de veeartsenij.
Het resultaat is dat de grote winsten niet worden gemaakt
door de innoverende onderneming A, maar vooral door de
imiterende ondernemingen.
Ter verklaring van het feit dat niet zozeer de innoverende onderneming de vruchten plukt van het nieuwe produkt, maar de ondernemingen die de technologic enigszins gewijzigd overnemen, is door de Amerikaan Teece
10) een belangwekkend schema ontworpen. Als de technologie door waarnemingen op de markt betrekkelijk gemakkelijk kan worden overgenomen en patenten geen
bescherming bieden, is de afloop van het marktproces
vooral afhankelijk van de vraag welke onderneming beschikt over de juiste verzameling complementaire karakteristieken om de innovatie met succes op de markt te brengen. Daar deze karakteristieken in beginsel onafhankelijk
4) Hierover onlangs I.M. Kirzner, Discovery and the capitalist process, Chicago, 1985
5) Op deze factor is de theorie van de vervangingswaarde van de z.g.
Amsterdamse School in de bedrijfseconomie stukgelopen.
6) Zie b.v. Z. Griliches, Productivity, research and development and
basic research at the firm level in the 1970’s, The American Economic
Review, 1986, biz. 141-154; S. Grosskopf, The role of the reference
technology in measuring productive efficiency, The Economic Journal, 1986, biz. 499-513.
7) Zie P. Dasguptaen J.Stiglitz, Industrial structure and the nature of
innovative activity, The Economic Journal, 1980, biz. 266-293.
8) In beschrijvende zin is in dit opzicht het werk van Nelson en Winter
van belang. Zie R.R. Nelson en S.G. Winter, An evolutionary theory of
economic change, Cambridge, 1982. Voor de analyse van nietevenwichtssituaties verwijs ik naar P.Y. Henin, Macrodynamics,
Londen, 1986.
9) Vergelijk de wat te vergaande uitspraak van J.A. Swaney en
R. Premus:,,… any purely deductive approach to theory formulation,
while it may tell a convincing story, will be scientifically weak and will
lead to misguided policy”, in A.S. Eichner (red.), Why economics is
not yet a science, Londen, 1983, biz. 59.
10) D.J. Teece, Capturing value from technological innovation: integration, strategic partnering and licensing decisions, University of
California Berkely Business School, Working Paper Series in International Business IB-6, Berkely, 1986.
zijn van de vaak onvoorziene innovatie, is het een betrekkelijk toeval indien de innoverende onderneming zelf over
de optimale mix beschikt. Deze gedachtengang kan verklaren waarom veel innovatieve ondernemingen na aanvankelijke successen ten onder gaan. Tevens wordt een
licht geworpen op de omstandigheden waaronder meer of
minder vergaande samenwerkingsverbanden met soms
geheel andere ondernemingen worden aangegaan. Ook
wordt aan de discussie over de vraag of grote dan wel kleine ondernemingen het meeste tot de innovatie bijdragen
een nieuwe impuls gegeven.De ondernemingsgrootte
zonder meer is niet beslissend, maar wel de vraag of de
onderneming beschikt over de bij een bepaalde produktinnovatie behorende produktietechnische, organ isatorische
en commerciele karakteristieken. Daar er in feite sprake is
van een regelmatige stroom van produktinnovaties,
gespreid over de ondernemingen, waarbij de compositie
van de complementaire karakteristieken steeds wisselt,
wordt het economische leven waarin de technische ontwikkeling een grote rol speelt, gekenmerkt door verrassende successen en mislukkingen van ondernemingen.
Het denkschema van Teece heeft grote praktische betekenis voor het management van ondernemingen, omdat
het noopt tot een voortdurend onderzoek omtrent de vraag
of men de bij elke innovatie behorende complementaire
expertise in huis heeft om van de technische doorbraak
een commercieel succes te maken en welke beleidslijn
moet worden uitgezet als het antwoord op deze vraag geheel of gedeeltelijk en steeds dan wel soms negatief is.
Thans gaat het mij echter vooral om de vraag in hoeverre
nu van een goede werking van de markt kan worden
gesproken. Deze vraag kan allereerst in neo-Oostenrijkse
zin worden opgevat door het marktmechanisme te beschouwen uit een oogpunt van de ontdekkingen die worden gedaan. Het antwoord kan in beginsel bevestigend
luiden, omdat de allocatie van de produktiemiddelen onverwachte en niet beoogde produkten oplevert die in niet
eerder onderkende behoeften voorzien. Het marktmechanisme heeft nu een veel verder reikende betekenis dan
alleen het tot stand brengen van de allocatie van produktiemiddelen met het oog op het voorzien in gegeven behoeften bij een gegeven technologie. Toch kan ook in deze
dynamische context een marktgebrek worden onderkend
als de consumenten prijzen voor een geneesmiddel tegen
aids zouden widen betalen die veel grotere investeringen
rechtvaardigen dan de ondernemingen, wegens de onzekerheid omtrent de mogelijkheid de eventueel verworven
kennis ten eigen bate te exploiteren, plegen te doen. In dat
geval kan de overheid aandringen op bundeling van research of de research van ondernemingen subsidieren en
universitair onderzoek bevorderen.
Hoe moet het welvaartstheoretische oordeel luiden omtrent het geval van de innoverende en imiterende ondernemingen? Uit een oogpunt van de consumentenvoorkeuren
doet het er niet toe of de produkten via onderneming A dan
wel via andere ondernemingen de consumenten bereiken,
afgezien van mogelijke prijsverschillen. Maar onderneming A leidt wel kapitaalverliezen en loopt het risico, dat de
uitgaven voor research niet terugvloeien. De prikkel tot
een innoverend gedrag verzwakt, er dreigt het gevaar van
werkloosheid en het verspillen van hoogwaardige arbeid.
Weliswaar zijn compenserende mechanismen denkbaar
als de arbeid van A naar de andere ondernemingen verhuist, maar deze aanpassingen vergen tijd en kunnen ook
maatschappelijk kostbaar worden indien ze nu eens hier
en dan weer daar nodig zijn. Gaan we ervan uit dat in de
behoeften van de veeartsen even goed en wellicht eerder
wordt voorzien indien onderneming A niet alleen de innovatie tot stand brengt, maar deze ook zelf exploiteert, dan
kan de geschetste situatie als een geval van dynamische
X-inefficiency worden getypeerd. Een overheidsbeleid gericht op het verminderen van dit type X-inefficiency kan
dan een Paretiaanse verbetering opleveren, waarbij overigens de kosten van het optreden van de overheid mede in
beschouwing moeten worden genomen.
In het algemeen gaat het te ver het optreden van dynamische X-inefficiency steeds te herleiden tot falend mana-
ESB 9-7-1986
gement, daar wegens het onvoorziene karakter van veel
technische vernieuwingen ook de noodzakelijke complementaire karakteristieken moeilijk te voorzien zijn. Soms
echter is wel duidelijk van falend beleid sprake, bij voorbeeld indien tijdens het verder technisch ontwikkelen van
het produkt wordt verzuimd een adequaat marketingapparaat op te bouwen of een marketingplan op te stellen.
Geillustreerd is dat een ruimere opvatting van de werking van de markt geboden is wanneer het ontwikkelen,
verspreiden en toepassen van innovaties aan de orde
wordt gesteld. Bovendien is aannemelijk gemaakt dat
wegens dynamische marktgebreken en dynamische
X-inefficiency ruimte ontstaat voor het bemvloeden van
het marktproces door de overheid. De daartoe geschikte
instrumenten kunnen eerst worden belicht nadat is ingegaan op het integrale technologiebeleid. Het door Teece
ontworpen schema, dat is beperkt tot de individuele onderneming die als eerste een innovatie introduceert, kan in
beginsel worden gegeneraliseerd. De invoering van een
nieuwe technologie in bedrijfstak A kan op den duur een
geringer effect sorteren dan de latere verspreiding in andere bedrijfstakken, indien complementaire karakteristieken ontbreken die in andere bedrijfstakken en sectoren
wel aanwezig zijn. Ook bij de verklaring van het verschil
tussen Japan en de Verenigde Staten wat betreft het met
succes toepassen van nieuwe technologieen kan hieraan
worden gedacht. Trouwens, in ruimer verband kan worden
opgemerkt dat de erkenning voor het lanceren van geheel
nieuwe ideeen lang niet altijd aan de pioniers toevalt, maar
aan navolgers die zich bij voorbeeld minder isoleren van
de samenleving waarin ze functioneren en voor een meer
verstaanbare overdracht zorg dragen.
Intergraal technologiebeleid
Zonder technische ontwikkeling kan de reikwijdte van
het optreden van de overheid tamelijk scherp worden afgebakend. De doelstellingen van de SER en de algemeen
aanvaarde instrumenten van het beleid brengen het terrein in kaart. Over de diepgang van het overheidsoptreden
kunnen gemakkelijk politieke meningsverschilien ontstaan, waarvan vooral het kiezen en hanteren van instrumenten afhankelijk is. In feite functioneert de economische politiek uiteraard in een situatie, waarin de techniek
voortschrijdt.
De reikwijdte van het technologiebeleid kan in een economised kader worden verbonden met het ruime welvaartsbegrip, dat alle activiteit betreft gericht op het bevredigen van de behoeften van de burgers voor zover deze afhankelijk is van het omgaan met schaarse middelen. Bijzondere welvaartseffecten vloeien voort uit de wisselwerking tussen technische ontwikkeling en kwantitatieve en
kwalitatieve groei, tussen technische ontwikkeling en
kwantitatieve en kwalitatieve verandering op de arbeidsmarkt, tussen technische ontwikkeling en de aard en omvang van de machtsposities van ondernemingen op de
markten en tussen de technische ontwikkeling en de sectorstructuur. Een integraal technologiebeleid omvat derhalve niet alleen de marktsector van de economie, maar
heeft ook betrekking op de economische transacties die
zich buiten de markt om afspelen. Het technologiebeleid
wordt ontwikkeld door de collectieve sector, die ook zelf
onderwerp van beleid is. Deze vaststelling is het spiegelbeeld van het inzicht dat het voortschrijden van de techniek de instituties in de samenleving be’mvloedt en omgekeerd het karakter van de technische ontwikkeling afhankelijk is van de institutionele veranderingen 11). In de
marktsector zijn op micro-niveau ondernemingen, consumptiehuishoudingen en aanbieders van produktiefactoren object van het integrale technologiebeleid. Op mesoniveau zijn het bedrijfstakken en sectoren en op macro11) Hieroveronlangs nog R.R. Nelson, Institutions supporting technical advance in industry, The American Economic Review, 1986, biz.
186-189.
677
In net kantoor van de toekomst staat alles op het scherm.
niveau is het de gehele particuliere sector. In de nietmarktsector betreft het op micro-niveau overheidsbedrijven, gemeenten, ziekenhuizen en onderwijsinstellingen,
consumptiehuishoudingen en ambtenaren, op meso-niveau energievoorzieningen, de gezinszorg, de provincies
en het onderwijs en op macro-niveau de gehele collectieve
sector.
Integraal technologiebeleid vormt in deze opzet geen
aanvulling op de economische politiek, maar is onlosmakelijk en wederkerig verbonden met vrijwel alle andere onderdelen van de economische politiek. Mededingingspolitiek in een samenleving zonder technische ontwikkeling
gericht op het bevorderen van aanvaardbare medediging,
concentreert zich vooral op de prijsvorming. De reikwijdte
van dit beleid wordt ingrijpend bemvloed door de eigenschappen van de technische ontwikkeling, terwijl de inhoud ervan van wezenlijke invloed is op aard en tempo van
het voortschrijden van de techniek. Het onderkennen van
de samenhang van economische politiek en technologiebeleid is ook in het geding, indien de innovatie onafhankelijk van het bestedingsbeleid wordt bevorderd. Het integrale karakter van het technologiebeleid slaat in mijn visie
derhalve ook op het onderkennen van de samenhang met
begrotingspolitiek, inkomenspolitiek en monetaire politiek.
Tegen de achtergrond van de contouren van het integrale technologiebeleid en met het in acht nemen van de samenhang met de economische politiek kan nu worden ingegaan op de doelstelling van het technologiebeleid. Deze
doelstelling wordt hier omschreven als het beTnvloeden
van de ontwikkeling van nieuwe technische mogelijkheden, van de verspreiding van kennis omtrent deze mogelijkheden en het beTnvloeden van de toepassing van nieuwe produktiemethoden en produkten, alsmede van het diffusieproces van deze innovaties.
Aansluitend op de voorgaande beschouwingen is de formulering van het oogmerk van het integrate technologieR7R
beleid in het bijzonder toegespitst op het verspreiden van
kennis en van toepassingen. Deze nadruk is nodig, omdat
tot dusver juist dit aspect in het beleid wordt onderbelicht
12). De doelstelling van het integrale technologiebeleid is
verder zo ruim gekozen, dat nadere inhoud moet worden
gegeven aan de wijze, richting en mate van be’invloeding.
Daarbij spelen waarderingsoordelen van levensbeschouwelijke en politieke aard en economische waarderingsoordelen een rol, maar de tot zover ontwikkelde beschouwing
biedt aangrijpingspunten voor een nadere verkenning en
afbakening van de denkbare specificaties van doeleinden
en instrumenten 13).
Met betrekking tot de wijze van be’invloeding is in het bijzonder het onderscheid tussen een centralistische aanpak
en een decentrale benadering van belang. Afgezien van
ideologische gezichtspunten kan een centralistisch beleid
alleen met succes worden gevoerd indien op het centrale
niveau voldoende kennis en informatie beschikbaar is. Zo
is in voldoende mate op dit niveau bekend dat het toepassen van sommige technieken vervuiling met zich meebrengt. Zonder daarop afgestemde regelgeving of fiscale
maatregelen hebben ondernemingen de neiging afvalstoffen bij voorbeeld in de bodem te deponeren, waardoor van
ernstige negatieve externe effecten van hun marktgedrag
sprake is. Dat de toepassing van bepaalde technieken ook
in een centraal geleid produktiestelsel ernstig nadelige
12) Een theoretische verklaring daarvan wordt gegeven in D.C. Mowery, Economic theory and government technology policy, Policy
Sciences, 1983, biz. 27-43; vgl. ook H.C. Quirmbach, The diffusion of
new technology and the market for innovation, The Rand Journal of
Economics, 1986, biz. 33-47.
13) De laatste jaren hebben sommigen de term ‘technology assesment’ ingevoerd. In feite gaat het hierbij om niets anders dan een
specificatie van de welvaartseffecten die met het ontwikkelen, verspreiden en invoeren van nieuwe technieken zijn verbonden. Van belang is dat daarbij wordt uitgegaan van het hier vermelde ruime welvaartsbegrip, een gezichtspunt dat nog al eens wordt verwaarloosd.
Schema 1. Instrumenten van het technologiebeleid in de marktsector
Maatregelen
Specifiek
Algemeen
Aspect
ontwikkeling
verspreiding
toepassing
verspreiding
ontwikkeling
verspreiding
toepassing
verspreiding
Micro
octrooirecht,
venture
capital
collectieve
research
subsidies,
fiscale
voordelen
consumentenvoorlichting
financiele
steun aan
bepaalde
ondernemingen
diffusiecontracten
deelneming
informaticauniversiteit
vraag
overheid
technologieadviespunten
Meso
keuze van
speerpunten
transferpunten
adviespunten
GTI’s
researchcontracten
bevorderen
van
specifieke
kennis
bevorderen van
de mobiliteit van de
arbeid
Macro
onderwijs
ophoog
niveau
onderwijs
bestedingsbeleid
niveau
financieren
van publikaties
subsidies
milieuvriendelijke
produkten
Schema 2. Instrumenten van het technologiebeleid in de niet-marktsector
Maatregelen
Aspect
Specifiek
Algemeen
ontwikkeling
verspreiding
toepassing
verspreiding
ontwikkeling
verspreiding
toepassing
verspreiding
niveau
Micro
Meso
collectieve
research
onderwijsbeleid
deelneming
informaticauniversiteit
collectieve
aanschaf van
medische
apparatuur
netwerkplanning
bevorderen
alternatieve
energie
kantoor
installatie
microcomputers
op scholen
voor beroepsonderwijs
kantoorautomatisering
arbeids-
bureaus
milieu-
verbieden
beleid
Macro
fiscale
prikkels
energiebesparing
van bepaalde
produkten
effecten kan opleveren, leert het ongeluk met de kernreactor in de Sovjetunie. In een gemengde economische orde
is een nauwkeurige afweging van baten en kosten bij het
ingrijpen van de overheid geboden. Bij de kosten dient dan
ook in ogenschouw te worden genomen dat elk ingrijpen
de werking van de markt uit een oogpunt van het ontdekken van geheel nieuwe mogelijkheden kan belemmeren,
een gezichtspunt dat de aard van de regelgeving kan bemvloeden. Naarmate de kennis van en de informatie over
concrete technieken op het centrale niveau geringer is,
kan enerzijds alleen de effectiviteit van globale maatregelen worden onderzocht en dienen anderzijds vooral decentrale benaderingen te worden ontwikkeld en kan soms
zelfs worden vertrouwd op de bestaande decentrale
besluitvormingsprocessen in de markt. Zo kan in globale
zin een programma van her- en bijscholing door de overheid worden ontwikkeld met het oog op het voorbereiden
van de beroepsbevolking op de eisen die de informatietechnologie stelt, maar zonder nauw overleg met het bedrijfsleven over de uitwerking van een dergelijk programma wordt het risico genomen uitgaven te doen die maatschappelijk noch economisch renderen. De in de vorige
paragraaf besproken situatie van de als pionier optredende innoverende onderneming, die door een gebrek aan
complementaire karakteristieken toch niet van de grand
komt en het plukken van de vruchten aan andere ondernemingen moet overlaten, vergt een decentrale benadering
op het niveau van de betrokken onderneming, onder meer
in de vorm van advisering door mede van overheidswege
gesteunde instituten, het bevorderen van samenwerkingsverbanden en de eventuele financiering daarvan. Het bevorderen van de verspreiding van het kantoor van de toekomst in het economisch leven kan de overheid in nauw
samenspel met bestaande instellingen voor softwareontwikkeling tot stand brengen. Het antwoord op de vraag
ESB 9-7-1986
hoe een onderneming het beste het researchbudget kan
besteden voor het ontwikkelen van op de markt gerichte
produkten kan aan de onderneming zelf worden overgelaten.
Wat de richting van de invloed van de overheid op het
ontwikkelen, verspreiden en toepassen van nieuwe technieken betreft, kan in het algemeen worden opgemerkt dat
sprake zal zijn van een stimulerend en in andere gevallen
van een afremmend beleid. Zo wordt het toepassen van
milieuvriendelijke technieken bevorderd en het invoeren
van milieuvervuilende technieken ontmoedigd. Deze
eigenschap van het integrate technologiebeleid vergroot
het complexe karakter ervan, vergeleken met bij voorbeeld het beleid gericht op prijsstabiliteit. De mate van
bemvloeding hangt in de eerste plaats af van de waardering van de welvaartseffecten die met het proces van technische ontwikkeling zijn verbonden. Wanneer empirisch
onderzoek leert dat het bevorderen van het invoeren en
verspreiden van de informatietechnologie belangrijke directe en indirecte positieve werkgelegenheidseffecten
met zich brengt en de maatschappelijke waardering voor
het herstel van werkgelegenheid rioog is, wordt een hoge
prioriteit aan deze stimulans gegeven. Het effectueren van
het beleid hangt dan nog af van de aanwezige kennis op
het centrale niveau en de financiele middelen die ter beschikking worden gesteld. Onvoldoende inzicht in de optredende welvaartseffecten op korte en lange termijn vermindent de alertheid van de overheid en kan in een later
stadium tot hoge maatschappelijke kosten leiden. Indien
niet tijdig wordt ingezien dat door de informatietechnologie
ingrijpende verschuivingen op de arbeidsmarkt optreden,
wordt in offensief opzicht het onderwijs te weinig gericht
op het opleiden van de informaticadeskundigen en volstaat de overheid in defensief opzicht met het waarborgen
van het inkomen van de werknemers die worden uitge-
679
schakeld. Wanneer onvoldoende waardering bestaat voor
de effectieve rol die kleine ondernemingen in de dynamiek
van het economisch leven kunnen spelen, bestaat de neiging het ontwikkelen van een effectieve markt voor risicodragend vermogen te verwaarlozen.
Instrumenten van het
integrate technologiebeleid
In de voorgaande uiteenzetting zijn terloops al instrumenten van het beleid ter sprake gekomen. Thans richten
we de aandacht op een mogelijke systematiek van de instrumenten. Daartoe maken we onderscheid tussen maatregelen van algemene en specif ieke aard op micro-, mesoen macro-niveau, zowel in de markt- als de niet-marktsector. De onderverdeling in maatregelen van algemene
en specifieke aard is betrekkelijk vaag. Algemene maatregelen hebben een globale en vaak indirecte werking, terwijl specifieke maatregelen een gericht karakter hebben
en een rechtstreeks uitwerking beogen.ln de schema’s
zijn de instrumenten op een rijtje gezet.
In beginsel kan men zich in elk van de achtenveertig
vakken een of meer instrumenten denken. Hieruit blijkt al
dat het technologiebeleid ook uit het oogpunt van de instrumenten zeergedifferentieerd is. De schema’s brengen
tevens de noodzakelijke samenhang tot uitdrukking. Op
enkele vakken, die nader zijn ingevuld, geven we een
toelichting.
Het bevorderen van onderzoek door de ondernemingen
op het micro-niveau vergt onder meer het beschikbaar zijn
van voldoende risicodragend vermogen. In Nederland is
er nog geen sprake van een dergelijke markt voor ‘venture
capital’. De ontwikkeling daarvan door de overheid kan als
een instrument van algemene aard worden beschouwd.
Het tot stand brengen van grote technologische instituten
is een instrument van specifieke aard om op het niveau
van een bedrijfstak of sector de ontwikkeling van nieuwe
technische mogelijkheden te bevorderen. Het is uiteraard
niet uitgesloten dat dergelijke instellingen ook adviseren
bij het toepassen van de verworven inzichten en zodoende
eveneens tot de verspreiding van technische kennis
bijdragen.
Het ontwikkelen van zogenaamde technologische adviespunten in bedrijfstakken, waarbij werknemers worden
voorgelicht over de effecten van nieuwe technieken op de
werkgelegenheid en over de humanisering van de arbeid,
kan de verspreiding van de toepassingen van de techniek
ten goede komen. Een dergelijk instrument kan ook een
specifiek karakter krijgen, indien het wordt gehanteerd in
afzonderlijke ondernemingen.
De maatregelen die de overheid in de niet-marktsector
neemt, betreffen ook de overheid zelf. Zo kan het invoeren
van het kantoor van de toekomst worden versneld door
gelden beschikbaar te stellen aan softwarehuizen, die in
samenspel met de overheid en het bedrijfsleven de kantoorautomatisering tot stand brengen bij b.v. de gewestelijke arbeidsbureaus. Het beschermen van de software
vergt het ontwikkelen van nieuwe juridische procedures.
Door het oprichten van speciale onderwijsinstellingen kan
de overheid de overdracht van nieuwe technische kennis
bevorderen. Een dergelijk instrument van algemene aard
wordt gehanteerd op het meso-niveau. Het participeren in
de opzet van een informatica-universiteit is een specifieke
maatregel gericht op het verspreiden van technische kennis, zowel in de markt- als de collectieve sector, vooral op
micro-niveau.
Bijzondere vraagstukken doen zich voor met betrekking
tot het ontstaan van netwerken, waarbij informatieknooppunten op nationale en internationale schaal met elkaar
worden verbonden. als de centrale overheid is opgenomen in een network waarbij ook de gemeenten, provincies
en semi-publieke lichamen zijn aangesloten, roept de beschikbaarheid van informatie over en weer bestuurlijke
vraagstukken op b.v. inzake gemeentelijke autonomie en
de afbakening van taken en bevoegdheden. Wordt het
680
dienstbetoon aan de burgers als oogmerk gekozen, dan is
de optimale keuze van centralisatie en decentralisatie
daartoe een instrument.
Aan het ontwikkelen van netwerken zitten ook belangrijke internationale kanten. De internationalisering van het
bedrijfsleven versnelt en lokale gezagsverhoudingen zijn
in het internationale verkeer een dode letter. Lokale beslissers zijn onderworpen aan de deskundigheid van de internationale netwerkspecialisten. Handelspatronen voegen
zich naar de snelheid en precisie van de diensten die op
basis van de informatie kunnen worden aangeboden. Het
traditionele handelspolitieke instrument van het beschermen van de eigen Industrie, boet daardoor aan effectiviteit
in. Niettemin is het ontwikkelen van een Europees technologiebeleid van grote betekenis, b.v. uit een oogpunt van
het coordineren van technologische doorbraken. Het gevaar van ineffectieve doublures is anders levensgroot.
Ook aan het mededingingsbeleid komt in dit verband een
plaats toe, daar het al dan niet van overheidswege belemmeren van de toetreding in het geval van innovatie een ander welvaartstheoretisch oordeel oplevert, dan wanneer
van technische ontwikkeling wordt afgezien.
De instrumenten kunnen remmend of stimulerend werken, en naast rechtstreekse ook indirecte gevolgen hebben die van financiele of niet-financiele aard zijn. Het hanteren van een verfijnd instrumentarium hangt vooral af van
de plaats die het integrale technologiebeleid in het algemeen in het overheidsbeleid inneemt. Naarmate hetvoortschrijden van de techniek met meer openheid tegemoet
wordt getreden en de uiteenlopende effecten in hun onderlinge samenhang worden beschouwd en politiek worden
verwerkt, kan het instrumentarium met meer precisie en
effectiever worden toegepast.
Conclusie
Uit de voorgaande beschouwing vloeit welhaast dwingend een conclusie omtrent de praktische organisatie van
het beleid voort. Het karakter van de technische ontwikkeling, de uiteenlopende aspecten ervan, de onderlinge verwevenheid van deze aspecten en de samenhang met vrijwel alle onderdelen van de economische politiek, brengen
de noodzaak met zich mee het technologiebeleid niet te
versnipperen over een scala van beslissingscentra, maar
het integraal vanuit een centrum te voeren. Ik pleit derhalve voor het oprichten van een departement voor technologiebeleid, waarvan het wetenschapsbeleid deel uitmaakt.
De huidige situatie, waarbij het hiervoor uiteengezette beleid op een willekeurige wijze is verspreid over Algemene
Zaken, Financien, Landbouw, Defensie, Onderwijs, Economische Zaken en zelfs Binnenlandse Zaken, is onbevredigend en vormt een rem op het krachtdadig aanpakken
van de uitdaging, die zeker tot het jaar 2000 door de
Schumpeteriaanse ontwikkelingen aan het economisch
en maatschappelijk leven wordt gesteld.
A. Heertje