Het recente verloop van de’
gellleentelijke uitgaven
DRS. J .A. VAN DER VLIST*
In een vorig jaar gepubliceerd artikel constateerde de auteur dat er door de gemeenten niet reëel is
bezuinigd. Hoogstens kon voor 1983een verminderde uitgavenstijging worden geconstateerd. Dit
artikel kan als een evaluatie van de financiële toestand van de gemeenten in 1984worden gezien. De
auteur stelt vast dat in 1984het stijgingstempo van de gemeentelijke uitgaven aanzienlijk is
afgezwakt: van 13% in 1983tot 3% in 1984. De verminderde uitgavenstijging kan voor een deel aan een
afneming van de prijsstijging worden toegeschreven, maar er is ook een reëel effect; met name de
uitgavenstijging voor de sector volkshuisvesting is afgezwakt. Aan de inkomenskant constateert de
auteur dat zowel de algemene uitkeringen van het rijk als de toevloeiing van sectorinkomsten aan de
gemeenten onder een grotere financiële druk staan dan in voorgaande jaren. De stijging van de totale
gemeentelijke inkomsten is dan ook lager dan in het verleden. Ten slotte blijkt dat de dalende trend
van de gemeentelijke investeringen in 1983,in de eerste drie kwartalen van 1984is omgebogen. Over
de gehele periode 1980t/m 1984is er echter sprake van een nominale daling van 7%. Dit kan – zo stelt
de auteur – de verklaring zijn voor de stijging van de exploitatie-uitgaven van de gemeenten, omdat
vervangingsinvesteringen achterwege zijn gebleven.
Inleiding
De onlangs verschenen CBS-statistiek der gemeentebegrotingen 1984 maakt het voorlopig voor de laatste maal mogelijk aandacht te besteden aan de ontwikkeling van de gemeentefinanciën. “Voorlopig voor de laatste maal” omdat met ingang van
1985 een nieuw model voor de gemeentebegroting zal worden
toegepast, waardoor een vergelijking met voorgaande jaren niet
zonder meer mogelijk zal zijn. Hopelijk is het CBS in staat een
schakelschema te ontwerpen, waardoor vergelijkingen met het
verleden mogelijk blijven.
De voorliggende beschouwing sluit aan op een artikel in ESB
van ruim een jaar geleden 1). Voor een uitgebreide uiteenzetting
van de gebruikte benaderingswijze wordt verwezen naar het genoemde artikel en naar de daaraan ten grondslag liggende studie
van het Nederlands Economisch Instituut 2).
Het verloop van de gemeentelijke
uitgaven sinds 1978
In het volgende zijn in beschouwing genomen de gemeentelijke uitgaven behorend tot die van de gewone dienst; uitgaven
voor grote werken, rentebetalingen, aflossingen, reserves en dergelijke, blijven derhalve buiten beschouwing 3). De gehanteerde
cijfers zijn die welke zijn opgenomen in de zogenoemde primitieve begrotingen.
Behalve de uitgaven van de zogenaamde algemene dienst van
de gewone dienst zijn ook de uitgaven van de takken van dienst
behorend tot de zogenoemde sector overheid in beschouwing genomen. Deze samenvoeging (consolidatie) heeft op dezelfde wijze plaatsgevonden als in het artikel van maart 1984.
Uit tabel 1 blijkt dat het totaal van de geconsolideerde gemeentelijke uitgaven in de laatste vijf jaar onafgebroken is gestegen. In het laatste jaar is echter een duidelijke afneming van het
stijgingstempo waar te nemen. Stegen in 1983 de gemeentelijke
uitgaven nog met bijna 130/0, in 1984 bedroeg de toeneming nog
slechts 5%.
Het gesignaleerde verloop kan in eerste instantie in verband
worden gebracht met het verloop van de prijzen. Gezien de grote
diversiteit van de gemeentelijke uitgaven is het moeilijk een representatief indexcijfer te kiezen. In de volgende tabel is daarom
de stijging van de gemeentelijke uitgaven vergeleken met enkele
in dit verband relevante indexcijfers.
Uit tabel 2 blijkt dat in alle opgenomen jaren de gemeentelijke
uitgaven sterker zijn gestegen dan de prijzen. De verminderde
uitgavenstijging in 1984 kan – zeker voor een deel – worden
toegeschreven aan een afneming van de prijsstijging.
Evenals in het vorige artikel zijn de gemeentelijke uitgaven
verdeeld naar zes door het NEl geconstrueerde sectoren. Ten
einde de invloed van de (geringe) groei van het inwonertal uit te
schakelen zijn bovendien de uitgaven per hoofd van de bevolking berekend.
Tabel 1. Het verloop van de uitgaven van alle Nederlandse gemeenten (geconsolideerd) in de periode 1979-1984
*
Begrotingsjaar
1979
1980
1981
1982
1983
1984
734
Totaal in
mln. gld.
Procentuele stijging
per jaar
45.268
48.341
52.699
57.397
64.605
68.085
6,8
9,0
8,7
12,7
5,4
Hoofd van de afdeling Regionaal Onderzoek van het Nederlands Economisch Instituut. De schrijver dankt zijn collega drs. e.c.M.M. Wiggers voor zijn medewerking bij het tot stand brengen van dit artikel.
I) J.A. van der Vlist, Is er omgebogen in de gemeentelijke financiën?,
ESB, 21 maart 1984, blz. 272-275.
2) Onderzoek naar de veranderingen in de gemeentelijke uitgaven in de
periode 1979-1982, Stichting het Nederlands Economisch Instituut, Afdeling Regionaal Onderzoek, Rotterdam, december 1983.
3) Aan het eind van dit artikel wordt enige aandacht besteed aan de ontwikkeling van de gemeentelijke investeringen.
Tabel 2. Procentuele stijging van enkele prijsindexcijfers
overheid
particuliere
sector
1979
1980
1981
1982
1983
1984
telijke uitgaven
4,6
2,9
2,1
3,5
1,4
–
2,7
-1,0
2,6
-3,6
-1,6
0,5
5,8
4,5
3,8
7,4
2,1
0,8
Procentuele
stijging gemeen-
Prijzen
overheidsconsumptie
Lonen per uur
6,8
9,0
8,7
12,7
5,4
Voor een deel van de gemeentelijke uitgaven vervult de gemeente een doorgeeffunctie, Dit zijn bij voorbeeld uitgaven op
grond van de Bijstandswet, maar ook een deel van de uitgaven in
de sector volkshuisvesting, Het is denkbaar dat de waargenomen
stijging van de totale gemeentelijke uitgaven in meer of mindere
mate aan een vergrote omvang van de doorgegeven gelden moet
worden toegeschreven, Met name kan dan worden gedacht aan
de sector sociale zorg. De inkomsten van deze sector stegen in de
jaren 1980 t/m 1982 met 360,70 in de jaren 1983 en 1984 in toen
taal met 540,70,
Voor de sectoren volkshuisvesting en sociale zorg,
waarin de gemeenten in belangrijke mate middelen doorgeven,
zijn daarom de saldi, dat wil zeggen de uitgaven 4) minus de inkomsten, in aanmerking genomen, Vervolgens zijn de jaarlijkse
stijgingspercentages berekend en wel gemiddeld voor de jaren
1980 t/m 1982, voor 1983 en voor 1984.
De in tabel 1 gebleken stijging van de gemeentelijke uitgaven
moet blijkens tabel 3 in toenemende mate worden toegeschreven
aan het verloop van de overdrachtsuitgaven in de sectoren volkshuisvesting en sociale zorg, De gesaldeerde sectoren volkshuisvesting en sociale zorg beslaan in 1984 met respectievelijk 1Ylll70
en circa 90,70
van de totale uitgaven (saldobenadering) evenals in
1983 een bescheiden deel van de totale uitgaven, Steeg in 1983
het saldo voor de sector volkshuisvesting snel (140,70),in 1984 is
de snelste stijger sociale zorg (circa 110,70).n de overige sectoren
I
is met uitzondering van cultuur en recreatie voor 1984 een uitgavendaling waar te nemen van 1 Ã 2 procent. De sector cultuur en
recreatie heeft het uitgavenniveau ongeveer gehandhaafd.
Tabel 3. Procentuele
(saldobenadering)
jaarlijkse
Gemiddeld
per iaar
1980 t/m
Sector
uitgavenstijging
1984
1983
per sector
Uitgaven per inwoner
in gld.
Volkshuisvesting(saldo)
Openbare werken C.3.
Cultuur en recreatie
Sociale zorg (saldo)
Totaal
4,7
3,7
1,1
5,4
10,8
3,1
1,3
1,8
3,0
– 0,9
0,2
10,5
3,8
1980 tlm
1982
17,6
30,5
1,6
25,8
15,7
8,8
2.155
100,0
–
Tabel 4. Procentuele inkomstenstijging
Sector a)
381
658
34
555
338
189
– 0,1
4,9
0,9
14,0
5,1
4,0
6,9
5,6
Algemeen beheer
Onderwijs en veiligheid
in
procenten
1982
(gemiddeld per jaar)
1983
1984
Inkomsten
per inwoner
in 1984
in gld.
Algemeenbeheer
Onderwijs en veiligheid
Openbare werken
Cultuur en recreatie
Totaal genoemde sectoren
Eigen algemene inkomsten
Algemeneuitkering
a) De inkomsten
7,3
4,2
7,9
14,7
4,3
4,0
9,4
11,2
0,0
21,4
l,S
11,0
98
533
331
121
6,7
7,1
3,9
6,6
6,2
0,7
11,4
4,1
-12,9
1.083
179
908
in de sectoren volkshuisvesting
en sociale zorg blijven als gevolg
van de toegepaste saldobenadering buiten beschouwing.
ESB 24-7-1985
Vergelijking van het totale uitgavenverloop (saldobenadering) met de in tabel 2 gepresenteerde cijfers over het prijsverloop leert dat de gemeentelijke sectoruitgaven in de jaren t/m
1983 wat sterker zijn gestegen dan de prijzen. In het laatste jaar
is het omgekeerde het geval, zodat van een (kleine) reële daling
kan worden gesproken. In totaal zijn de gemeentelijke uitgaven
volgens de saldobenadering in het laatste jaar vrijwel gelijk
gebleven.
Bij de ontwikkeling van de inkomsten is een opvallend verloop
te noteren, zoals tabel 4 laat zien,
Uit tabel 4 blijkt dat de inkomsten voor de sector onderwijs en
veiligheid in 1984 sterk zijn gestegen, terwijl de algemene uitkeringen sterk zijn gedaald. Dit is voor een belangrijk deel te verklaren uit het feit dat de onderwijsuitkering
uit het gemeentefonds met ingang van het begrotingsjaar 1984 op het onderwijshoofdstuk en niet meer bij de algemene uitkering wordt geboekt.
Voegen wij daarom de inkomsten van onderwijs samen met de
algemene uitkering dan worden de volgende uitkomsten verkregen (zie tabel 5).
Tabel 5. Procentuele inkomstenstijging
Sector
Algemeen beheer
Veiligheid
Openbare werken
Cultuur en recreatie
Totaal genoemde sectoren
Eigen algemene inkomsten
Onderwijs + algemene uitkering
(gemiddeld per jaar)
1984
1980 t/m 1982
1983
7,3
4,2
7,9
14,7
4,3
– l,S
9,4
11,2
11,0
7,9
7,1
4,0
6,5
6,2
2,1
2,8
4,1
– 3, I
0,0
l,S
l,S
Met uitzondering van de – noodgedwongen – samengevoegde inkomsten voor onderwijs met de algemene uitkering blijken
de overige inkomsten nog met 3 Ã 40,70 zijn gestegen, een stijte
ging die lager ligt dan in voorgaande jaren (6 Ã 7 procent). Het
ligt voor de hand de verminderde stijging van de eigen algemene
inkomsten (onroerend-goedbelasting
e.d.) in verband te brengen
met afgenomen mogelijkheden tot verhoging van deze inkomsten. De zogenoemde sectorinkomsten blijken, zij het in een afnemend tempo, nog steeds te zijn gestegen.
In het vorige artikel hebben wij al gewezen op de inconsistentie van het beleid van de centrale overheid. Enerzijds tracht men
de gemeentelijke uitgaven te beperken door middel van de algemene uitkering. Anderzijds wordt een stijging van de gemeentelijke uitgaven mogelijk gemaakt door middel van specifieke uitkeringen. Daarnaast kan nog worden gedacht aan een zelfstandige verhoging van de sectorinkomsten door middel van verhoging van tarieven, retributies en dergelijke.
Zowel door het verloop van de algemene uitkering als door
een verminderde toevloeiing van sectorinkomsten hebben de gemeenten in het jaar 1984 duidelijk onder een grotere financiële
druk gestaan dan in voorgaande jaren. Dit blijkt ook uit het verloop van de reserves. Stegen deze 5) in de jaren 1979 t/m 1982
nog met ongeveer 12 procent, in de jaren 1983 en 1984 bedroeg
de reservevermeerdering respectievelijk 5 en 7 procent.
Er is echter een categorie uitgaven nog niet in ogenschouw genomen, te weten de gemeentelijke investeringen. Tabel 6 geeft
nadere informatie over de recente ontwikkeling van deze categorie uitgaven. Ter vergelijking: de gemeentelijke investeringen bedragen een kleine f. 8 Ã f. 10 mrd. per jaar tegen de zogenaamde
sectoruitgaven (saldo benadering) ruim f. 30 mrd.
Uit tabel 6 krijgt men de indruk dat de gemeentelijke investeringen gevoeliger zijn voor de financiële situatie dan de uitgaven
in de exploitatiesfeer . De investeringen zijn namelijk in 1981 stabiel en in 1982 en 1983 gedaald. Ter verklaring van dit verschijnsel kan worden gedacht aan het feit dat een beperking in investe-
4) De uitgaven voor sociale zorg en volkshuisvesting maken te zamen
46070uit van het totaal van de geconsolideerde uitgaven (in 1984).
5) Hierbij is uitgegaan van het totaal van kapitaal zonder bepaalde
bestemming, met bijzondere bestemming, reserves van de algemene
dienst en reserves van de gemeentelijke takken van dienst.
735
Tabel 6. Eigen investeringen
van gemeenten a), procentuele
Categorie
1980
maken van gronden
voor woningbouw
Landwegen, straten, bruggen enz.
Overige
openbare
werken
Eigendommen niet voor de openbare
Onderwijs, cultuur, recreatie
Nutsbedrijven
Overige doeleinden
dienst bestemd
Tolaal
a) Bron: Centraal
1981
1982
1983
1984
b)
1983
in mrd. gld.
+43
+ 15
+ 5
+34
+45
+ 9
+28
+16
+22
– 5
+ 2
– 7
-12
0
– 2
– 2
2
-13
5
-25
-19
3
+ 13
+ 11
–
5
-13
– 7
+24
+27
-23
-19
-19
+24
– 7
+35
– 5
-20
– 5
+20
+ 6
1,4
1,7
1,0
0,5
0,3
1,1
1,0
1,3
+19
Volkshuisvesting
Bouwrijp
mutatie ten opzichte van voorgaande jaren (periode)
+ 1
–
-12
+ 8
8,3
–
3
Maandstatistiek Financiewezen.
1983 ten opzicht van eersle drie kwartalen 1984.
Bureau voor de Statistiek,
b) Eerste drie kwartalen
ringsuitgaven slechts voor een deel afspiegeling krijgt in de exploitatiesfeer (rente + afschrijving). Indien dit juist is, zou de
stijging van de investeringen in de eerste drie kwartalen van 1984
een aanduiding kunnen zijn van een verlichting van de gemeentelijke financiële problematiek. De investeringen in de categorie
onderwijs, cultuur en recreatie zijn, evenals die voor bouwrijp
maken van gronden voor woningbouw sinds 1980 voortdurend
gedaald. De overige categorieën vertonen een grilliger verloop.
De hierboven gegeven beschouwingen hebben betrekking op
alle Nederlandse gemeenten te zamen. In de genoemde NEIstudie is reeds gebleken dat wat betreft de gewone dienst voor afzonderlijke gemeenten grote verschillen bestaan in het uitgavenverloop. Dit geldt waarschijnijk ook voor de investeringen en
het lijkt interessant het verloop van beide typen uitgaven met elkaar in verband te brengen. Het beschikbare materiaal laat een
dergelijke vergelijking echter niet toe. Wel kan uit het bovenstaande worden afgeleid dat terwijl de nominale gemeentelijke uitgaven in de exploitatiesfeer in de jaren 1980 tlm 1984 met
41070zijn gestegen, de investeringsuitgaven daarentegen in dezelfde periode nominaal zijn gedaald met 7070.Wanneer van de
gemeentelijke uitgaven in de exploitatiesfeer alleen die voor de
sectoren, en dan nog volgens saldobenadering in aanmerking
worden genomen, dan is de stijging toch altijd nog bijna 16070.
Voor zover deze uitgebleven investeringen betrekking hebben
op nieuw te entameren beleid zou men hiermee voor bepaalde categorieën overheidsinvesteringen
vrede kunnen hebben. Het
streven is immers gericht op een terugdringen van de overheidsuitgaven. Het is echter waarschijnlijk dat ook vervangingsinvesteringen achterwege blijven. Dit kan betekenen dat de
exploitatie-uitgaven
hoger zijn dan bedrijfseconomisch gezien
gewenst zou zijn. Dit kan misschien (voor een deel) de voortdurende stijging van de exploitatie-uitgaven verklaren. Het uitblijven van vervanging houdt in dat straks een inhaaloperatie mag
worden verwacht. Dit kan leiden tot een explosieve groei van de
(lagere) overheidsinvesteringen en een daarmee samenhangend
beroep op financieringsmiddelen
op de kapitaalmarkt.
Blijft
vervanging achterwege dan kan een vermindering van de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening uiteindelijk het gevolg
zijn.
J.A. van der Vlist