Energiekroniek
*
Kleinschalige energiedistributie?
DRS. A. RUTGERS VAN DER LûEFF*
Inleiding
De Nederlandse energieverbruiker
betaalde in 1982 via zijn energierekeningen
gemiddeld circa f. 625 per jaar (per” verbruikersadres”)
voor de diensten die de
openbare energiedistributiebedrijven
hem
bewijzen. Die diensten trekken over het algemeen weinig aandacht: ze vormen de
laatste schakel in de bedrijfskolommen
van gas, elektriciteit en/ of warmte (bij collectieve verwarmingssystemen) en iedereen
neemt het voor vanzelfsprekend aan dat
deze energiedragers zonder storingen worden geleverd. Alleen de energieprijzen geven aanleiding tot klagen, maar op dat
punt kunnen de energiedistributiebedrijven niet al te veel doen. De genoemde f. 625
is uit twee delen opgebouwd: f. 500 voor de
“echte”
distributiekosten
(bijna f. 250
voor gas, en ruim f. 250 voor elektriciteit)
plus f. 125 vanwege de winsten in de distributiesector I). Deze kosten maken samen
circa 20070 uit van de totale gemiddelde
energierekening
per gezinshuishouding.
De overige 80070
zijn de kosten van produktie en hoofdtransport van gas en elektriciteit en de daarbij behaalde winsten.
Toch woedt er al decennia lang een papieren strijd rond de distributiebedrijven:
Schema. Energienutsbedrijven
in Nederland,
sinds 1945 is de (re)organisatie van de distributiesector het onderwerp van vele rapporten geweest, die bijna zonder uitzondering concludeerden dat de gas- en/of elektriciteitsdistributiebedrijven
groter moesten worden dan op dat moment gemiddeld
het geval was. Eén van de argumenten .voor
schaalvergroting was daarbij steeds efficiency-vergroting en dus verlaging van de
distributiekosten.
Geen van deze rapporten heeft tot nu toe geleid tot een landelijke
reorganisatie, al is het aantal distributiebedrijven wel flink afgenomen. De huidige
energiedistributiestructuur’
heeft echter
nog steeds het karakter van een lappendeken. Uit het schema blijkt dat energiedistributiebedrijven er in vele soorten en maten zijn 2).
De plannen van de regering
De regeringsvoornemens
ten aanzien
van de distributiesector staan verwoord in
de Memorie van Toelichting bij de Rijksbegroting (MvT) 1985. Zij betreffen de gewenste zogenaamde horizontale integratie
van distributiebedrijven
(dat wil zeggen
combinatie van gas-, elektriciteits- en eventueel warmtedistributie in één bedrijf) en
distributie
Plv. secretaris van de Algemene Energieraad.
Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
I) Hierbij dient wel aangetekend te worden dat
de officiële winstcijfers waarschijnlijk geen goed
beeld geven, door de gehanteerde kostentoerekeningen met name. Zo profiteren sommige gemeenten bij voorbeeld van verlaagde tarieven
voor straatverlichting
en andere openbare bedrijven.
2) Deze gegevens zijn afkomstig uit het meest recente advies van de Algemene Energieraad
(AER), dat op 22 mei jl. werd aangeboden aan
de minister van Economische Zaken. Dit in antwoord op diens verzoek om de regeringsvoornemens ten aanzien van de reorganisatie van de
energiedistributie te toetsen aan de doelstellingen van het energiebeleid. Het advies geeft in een
bijlage tevens een kort overzicht van alle (re-)
organisatiepogingen
door de overheid van de
distributiesector.
Het advies is verkrijgbaar bij
de Staatsuitgeverij . De meeste kosten- en andere
cijfers in dit artikel zijn uit dit advies afkomstig
en zijn grotendeels gebaseerd op CBS-statistieken. Zie ook De statistiek van de gasvoorziening
in Nederland 1982 en De statistiek van de elektriciteitsvoorziening in Nederland, 1980 en 1981.
Aantal aansluitingen
(in mln.)
Aantal bedrijven
totaal
elektriciteit
gasdistributie
*
ingedeeld naar mate van integratie, in 1983
Categorie
Actief op het gebied van
de grootte en rechtsvorm van die bedrijven. Daarnaast speelt ondermeer de vraag
of de reorganisatie wettelijk moet worden
geregeld en/of afgedwongen. Het is niet
gemakkelijk om de elementen horizontale
integratie en grootte los van elkaar te bezien. Economisch-statistisch
gezien is het
grootte-aspect echter het interessantst. Bovendien neemt de AER vooral ten aanzien
van de grootte van distributiebedrijven een
standpunt in dat vrij ver van dat van de minister afstaat. Ook ter wille van de lengte
van dit artikel zal ik mij daarom voornamelijk tot dat aspect beperken.
Op het punt van de grootte liggen de regeringsvoornemens in lijn met de meeste
eerdere rapporten hierover: de distributiebedrijven moeten namelijk (gemiddeld)
aanzienlijk groter worden. Dit om sterk te
kunnen staan ten opzichte van de elektrici-
opwekking
waarvan ook
stadsverwarming
waarvan ook
water e%~~f
centrale
antenneinrichting
elektriciteit
gas
Aantal
bedrijven
volgens
huidige
regerings-
plannen
1,2
1,7
b)
0
30Ã 40 b)
nee
_____
ja
–nee
_____
nee
a
b
6
56
3
4
48
1,3
1,5
ja
nee
c
d
0
85
–
–
–
–
0
39
0
2,1
0
0
e
f
7
13
2
0
0
5
2,3
0,5
0
0
0
0
g
–
3
I
0
0
0
3Ã 5
n.v.l.
–
–
–
–
–
170
5
5,6
5,0
33 Ã 45
h
ja–ja
__
ja–~ee
–nee
___
ja
nee
Totaal
Overige stadsverwarmingsbedrijven
Totaal aantal energiebedrijven a)
IQ
I
c)
175
a) Enkele bedrijven die slechts een coördinerende en/of transportrol vervullen vallen hier buiten.
b) Gezienhet feit dat dedjstributiebedrijven “nieuwe stijl” zichook met decentrale energieopwekkingkunnen bezighouden, zouden deze bedrijven ook onder categorie a kunnen
vallen.
c) In de voorziene wetgevingl.a.v. de elektriciteitsproduktie zullen voorwaarden worden opgenomen die nog slechts ruimte laten voor 3 Ã 5 “zuivere” produktiebedrijven in
Nederland.
Bron: AER-Advies reorganisatie energiedistrtbutie, blz. 37.
ESB 24-7-1985
737
Figuur. Gasdistributiekosten
in 1982
In gld. per
aansluiting
350
350
Geïntegreerd gas-elektriciteit
Enkel gasvoorziening
Alle bedrijven
300
300
250
250
200
200
150
150
100
100
50
50
0
0-5
20 – 50
In centen
per m’
o
> 50
Nederland
Aansluitingen per bedrijf in 1.000
7
7
6
6
5
5
4
4
3
3
2
2
verschenen die er op wijzen dat ook kleinere distributiebedrijven
bestaansrecht hebben. Zo wijzen met name twee adviseurs
van de Vereniging van Directeuren van
Stroom Distributiebedrijven in Nederland
(VSDB) er op dat uit de CBS-statistieken
blijkt dat de grootste distributiebedrijven
(met meer dan 50.000 verbruikersadressen) duurder zijn dan de “middenklassers” (bedrijven met tussen de 5.000 en
50.000 adressen) 5). Om meer inzicht te
krijgen en te verschaffen in deze materie
heeft de AER het CBS verzocht het basismateriaal voor de statistieken voor de
gas- en de elektriciteitsvoorziening nader te
analyseren. Dat heeft geleid tot de gegevens die in de figuur en de tabel staan weergegeven 6). De AER trekt uit deze cijfers
minder vergaande conclusies dan de beide
VSDB-adviseurs. Men moet statistisch nl.
nogal slordig te werk gaan om de figuur en
de tabel als het bewijs te zien dat de (in deze
indeling) grootste bedrijven het minst efficiënt functioneren.
Is groot duur?
o
0-5
5-10
10-20
Tabel. Gasdistributiebedrijven
Grooteklasse
(aansluitingen
20 – 50
> 50
Nederland
Aansluitingen per bedrijf in 1.000
o
naar grootte
0-5
5-10
10-20
Aantal bedrijven
26
35
27
31
29
Aantal aansluitingen
90
254
393
1.001
3.195
4.933
2
5
8
20
65
100
20-50
50
Totaal
x 1.(00)
Idem in procenten van
het totaal
148
Bron: AER/CBS.
teitsproduktiesector
waar ook een flinke
schaalvergroting wordt gepland, en om een
sterkere basis te hebben voor de nieuwe
distributietaak ten aanzien van de bevordering van decentrale energieopwekking 3).
Bovendien zullen er door de reorganisatie
van de elektriciteitsproduktiesector
een
aantal nieuwe, grote elektriciteitsdistributiebedrijven ontstaan, door de opsplitsing
van de zogenaamde verticaal geïntegreerde
bedrijven in een produktie- en een distributiebedrijf (zie met name categorie e uit het
schema). De regering heeft in de MvT aangegeven dat haar voorkeur uitgaat naar bedrijven met een minimale omvang van
100.000 verbruikersadressen.
Als wettelijk
minimum wordt echter een ondergrens van
738
Allereerst moet men zich afvragen of de
verschillen tussen de gemiddelden wel significant zijn. Daartoe is met name inzicht
nodig in de spreiding van de distributiekosten rond de klassegemiddelden. Inzicht
daarover wordt in geen van de genoemde
studies verstrekt, maar het beschikbare
materiaal van de Veen, de Vegin en het
CBS lijkt te wijzen in de richting van een
vrij grote spreiding. Dat zou kunnen betekenen dat de invloed van de grootte op de
hoogte van de distributiekosten weinig interessant is, omdat daarmee slechts een
klein gedeelte van de totale spreiding kan
worden verklaard.
75.000 voorzien. Bij de onderbouwing van
de loo.OOO-grens wordt verwezen naar het
advies van het bureau Krekel, Van der
Woerd en Wouterse BV uit 1980, en het
daarop gebaseerde eindrapport
van de
Commissie Concentratie
Nutsbedrijven
(Coconut) uit 1981. In die rapporten is de
loo.OOO-grens echter nauwelijks onderbouwd. Dit is des te ernstiger, omdat men
alleen al op basis van de huidige organisatiestructuur
grote weerstand tegen die
grens kan verwachten. Van de circa 165
distributiebedrijven
komen er namelijk
slechts 26 boven de loo.OOO-grens uit, en
slechts 35 bedrijven hebben meer dan
75.000 klanten 4). Zoals te verwachten,
zijn er verschillende artikelen en rapporten
3) Om een zekere concurrentieprikkel te creëren
voor de centrale elektriciteitsproduktie zullen
distributiebedrijven mede een taak krijgen op
het gebied van de kleinschaligeopwekking, door
middel van vooral warmte/krachtkoppeling en
windenergie.
4) Als men de grootte-eis combineert met de verlangde horizontale integratie voldoen maar 6
respectievelijk 8 bedrijven aan de door de regering gestelde criteria.
5) Zie: B.P. Kousemaeker, De bedrijfsgrootte
van gas- en elektriciteitsbedrijven, PT/Elektrotechniek/Electronica,
40, 1985;B.P. Kousemaeker, De invloed van de bedrijfsgrootte op de bedrijfsuitkomsten van de gasbedrijven, FinancieelOverheidsbeheer,
1982,nr. 3, en het VSDBrapport De gewenste groolle van energiedistributiebedrijven, door G.J. Zijlstra, medewerker
van het Centrum van Energiebesparing.
6) Hier zijn alleen de gasdistributiekosten weergegeven(exclusiefwinstafdrachten e.d.). De cijfers over de elektriciteitsdistributiekosten zijn
namelijk aanzienlijk minder volledig, omdat het
voor het CBS niet mogelijk bleek om op eenvoudige wijze de distributie kosten te bepalen bij de
vertikaal geïntegreerde elektriciteitsbedrijven.
Daardoor bleef bijna 213 van de elektriciteitsaansluitingen, nl. de categorieën a en e uit het
schema, buiten beschouwing. Ook bij de onvolledigekostencijfers over de elektriciteitsdistributie blijken de grootste bedrijven gemiddeld het
duurst te zijn.
Ten tweede moet men zich afvragen of,
voor zover er een significant kostenverschil is tussen met name de grootste grootteklasse tegenover de middenklassen, de
grootte inderdaad als verklarende factor
kan worden opgevoerd. Het is namelijk
ook mogelijk dat de grootte, evenals de hogere kosten, beide symptomen zijn van een
achterliggende verklarende factor, namelijk “grootstedelijkheid”
. Van de 29 gasbedrijven uit de hoogste klasse bedient ongeveer de helft een grote stad, met in vele
gevallen een aantal omliggende gemeenten. Het is heel voor de hand liggend dat in
steden de kosten van het leggen van leidingen en kabels, onder of naast drukke, geasfalteerde wegen, veel duurder is dan wanneer dat onder een rustige klinkerweg, of
zelfs in de berm daarvan moet gebeuren.
Nu hebben grote steden ook kostenvoordelen, omdat er veel minder kilometers pijp
of kabel nodig zijn per klant. Bovendien
zijn er ook in de hoogste klasse bedrijven
met een plattelandskarakter , zoals de
PZEM in Zeeland (in 1982 nog zonder
Middelburg). Op voorhand kan men niet
zeggen welke aspecten het zwaarst wegen,
maar om zonder nadere analyse alleen de
grootte als verklaring van de hogere kosten
op te voeren is statistisch ongeoorloofd:
een correlatie is nog geen relatie.
Ten slotte moet men de batenkant bezien: het staat niet vast dat alle bedrijven
dezelfde diensten verrichten voor de in
beeld gebrachte (gemiddelde) distributiekosten. Naast de traditionele, en over het
algemeen tot tevredenheid uitgevoerde
taak van de ongestoorde energielevering
tegen de laagste mogelijke kosten zijn namelijk ook vele distributiebedrijven actief
op het gebied van energiebesparing. Die
activiteiten variëren van het geven van
“passieve” voorlichting tot het stimuleren
van warmte/krachten biogas projecten
e.d. Met name de bevordering van decentrale energieopwekking (deo) is in de regeringsplannen een nieuwe taak voor distributiebedrijven. Men mag er niet zonder
meer vanuit gaan dat dit soort activiteiten
momenteel in alle grootteklassen
even
goed worden verricht.
Overige argumenten t.a.v. grootte
Met behulp van de nu beschikbare cijfers en gegevens kan men niet onomstotelijk aantonen dat een distributiebedrijf minimaal 75.000 verbruikers moet hebben
om efficiënt te kunnen functioneren, maar
evenmin dat schaalvergroting tot hogere
kosten zal leiden. Naast kostenoverwegingen moet men evenwel ook andere argumenten de revue laten passeren. Zo is bij
voorbeeld door de Vegin 7) op de innovatie-gezindheid gewezen die bij kleinere bedrijven groter zou zijn. Over dergelijke
aspecten zijn uiteraard nog minder harde
cijfers en analyses beschikbaar dan over de
relatie grootte-distributiekosten.
Maar er
is een aantal voorbeelden te geven van kleinere distributiebedrijven, die zich actief op
het gebied van energiebesparing hebben
getoond, zoals het gasbedrijf van Delfzijl
(9.000 aansluitingen) en de GEB’s van
ESB 24-7-1985
Maassluis (12.000), Schipluiden (2.500),
Naaldwijk (9.000), en Bergen op Zoom
(19.000).
Verder stellen de Z.g. nettaken, dat wil
zeggen netaanleg, -bewaking en -onderhoud vooral op elektriciteitsgebied vrij hoge eisen ten aanzien van deskundigheid en
financieel draagvlak. Het financiële draagvlak hoeft bij openbare nutsbedrijven,
gesteund door een gemeentegarantie,
in
principe echter geen probleem te zijn. Voor
het overige ligt hier een belangrijke relatie
met horizontale integratie of andere samenwerkingsverbanden.
Men kan namelijk stellen dat niet elk bedrijf alles hoeft te
kunnen. Sommige, met name uitvoeringstechnische taken, zouden in samenwerking
met andere bedrijven kunnen worden verricht. Niet elke zwaarwegende taak mag
dan zonder meer vertaald worden in een
hoge minimumgrens voor distributiebedrijven. Daarbij moet men echter op zijn
hoede zijn voor het gevaar dat onder het
mom van allerlei nieuwe samenwerkingsverbanden er in feite niets zou veranderen
in de distributiesector.
ruimte voor een vrijwillige aanpak via de
drie koepelorganisaties
in de distributiesector, de Veen (elektriciteit), Vegin (gas)
en Vestin (stadsverwarming).
Met name de Veen en de Vegin hebben al
laten blijken de noodzaak tot een bepaalde
reorganisatie in te zien, en hebben een
commissie van drie wijze mannen benoemd om in eerste instantie de lokale
standpunten en mogelijkheden te inventariseren. De minister van Economische Zaken heeft ook wel de ruimte gegeven voor
een vrijwillige aanpak, maar heeft daarbij
aan de Veen, de Vegin en de Vestin gevraagd om uiterlijk in juni 1985 gezamenlijk globale reorganisatievoorstellen
aan
hem voor te leggen. Dit tijdschema is onhaalbaar gebleken. De AER beveelt de minister aan om medio 1986 te beslissen of er
wettelijke maatregelen nodig zijn. Die
beslissing moet vooral afhangen van de
vraag of op dat moment voldoende bereidheid gebleken is, om langs vrijwillige weg
tot (onder meer) een flinke vermindering
van het aantal distributiebedrijven
te
komen.
A. Rutgers van der Loeff
Slot
Alles bij elkaar genomen is de AER het
met de regering eens dat de ontwikkelingen
op energiegebied sinds met name de energiecrisis van 1973 zodanig zijn dat een zekere schaalvergroting, en daarmee vermindering van het aantal distributiebedrijven,
nodig is. Belangrijke argumenten voor een
minimumgrootte,
die aanzienlijk hoger
ligt dan de grootte van vele van de huidige
bedrijven, ziet de Raad met name in de genoemde netfuncties voor elektriciteit, in
het feit dat de distributiebedrijven een zinnige gesprekspartner moeten zijn voor ook
hun grote klanten en voor de gas- en vooral
de elektriciteitsproduktiesector
, en in de
nieuwe taken op het gebied van energiebesparing, in het bijzonder de bevordering
van decentrale elektriciteitsopwekking.
De
Raad meent echter dat de regionale verschillen in urbanisatiegraad, economische
structuur
(industrialisatie
en glastuinbouw) en daardoor in de gemiddelde afzet
per gebruiker leiden tot grote verschillen in
de zwaarte van de taken van de distributiebedrijven. Daarom kan men geen landelijk
uniforme minimumgrens hanteren, waaraan alle bedrijven moeten voldoen om hun
taken goed te kunnen vervullen. Wel acht
de Raad horizontaal geïntegreerde distributiebedrijven in grote en middelgrote steden groot genoeg om hun distrtbutietaken
goed te kunnen vervullen 8).
Hiermee wijkt het Raadsadvies nogal af
van het regeringsstandpunt.
Toch betekenen zowel de door de Raad gewenste veranderingen als de door de regering voorziene
reorganisatie beide een forse ingreep in deze sector (zie de laatste kolom van het schema, en voetnoot 8). De steun en medewerking van de betrokken bedrijven en bestuurders zal daarom hard nodig zijn, om
te voorkomen dat de reorganisatiekosten
te hoog worden en om de goede vervulling
van de distributietaken niet in gevaar te
brengen. Daarom bepleit de Raad meer
7) Vereniging van Exploitanten van Gasbedrijven in Nederland.
8) Van het begrip “middelgrote stad” bestaat
geen harde definitie. Indien men de grens zou
leggen bij ~.ooo inwoners, zou dat in feite een
minimumgrens
van circa 20.000 verbruikersadressen impliceren. Legt men de grens bij
75.000 inwoners dan betekent dat een minimum
van ca. 30.000 verbruikers. Ook bij een (door de
Raad dus afgewezen) algemene minimumgrens
van 20.000 adressen zouden overigens al bijna
100 distributiebedrijven
in grotere eenheden
moeten opgaan.
739