Het rapport-Brandt
PROF. DR. J. TINBERGEN
Onlangs verscheen het rapport van de commissie-Brandt over het internationale
ontwikkelingsvraagstuk. In dit rapport wordt opnieuw de dringende noodzaak beklemtoond
van een internationaal gecoördineerd beleid om de verhoudingen tussen
rijke en arme landen te veranderen. Dit artikel bevat een bespreking van de
belangrijkste aanbevelingen die in het rapport worden gedaan.
De auteur besluit met een pleidooi voor een wereldwerkgelegenheidsprogramma
dat wordt ondersteund door een positief herstructureringsbeleid in de rijke landen.
Achtergrond en geschiedenis
Willy Brandt, gewezen bondskanselier van de Duitse
Bondsrepubliek, heeft o p 29 september 1977 op een persconferentie te New York bekend gemaakt dat hij bereid was
in te gaan op een voorstel van Robert S. McNamara, president
van de Wereldbank, om een commissie te vormen en voor te
zitten die de officiële naam kreeg van ICIDI – Independent
Commission on International Development Issues. Het
eerste exemplaar van het thans voltooide rapport van deze
commissie (in dit artikel rapport-Brandt te noemen) ismidden
februari door Brandt aan Kurt Waldheim, de secretarisgeneraal van de Verenigde Naties, aangeboden. De titel is
North-South: a programme for survival; het rapport is als
een kleine ,,pocketWverschenen
inde serie Pan Books(Londen
en Sydney), en kon nauwelijks beter de soberheid symboliseren die in wereldzaken nodig is: het weegt I g ons en kost
nog geen f 2, waarvoor 304 dichtbedrukte pagina’s worden
geleverd vol goede argumenten om onze overleving eindelijk
eens als een ernstig vraagstuk te zien en een daarmee overeenkomende politiek te voeren, zolang het nog kan. Als men
de ex-officio-leden meetelt bestond de commissie uit 21
leden, waarvan tien uit westerse landen (incl. Japan), één uit
Joegoslavië en tien uit ontwikkelingslanden. Om verscheidene
redenen is een vergelijking met de commissie-Pearson o p zijn
plaats – die telde acht leden waarvan geen uit een ,,communistisch” land en twee uit ontwikkelingslanden – waarvan
het rapport ruim tien jaar eerder verscheen. De wijze waarop
de westerse wereld, tot welke dit rapport was gericht, de aanbevelingen ter harte heeft genomen kan men naar verkiezing
dom dan wel voor de commissie-Pearson beledigend noemen.
Met andere woorden, men heeft het rapport-Pearson vrijwel
genegeerd – behalve in vier kleine Janden (in autoletters:
DK, N, NL, en S). Vandaar dat een belangrijk deel van de
aanbevelingen van het rapport-Brandt de lezer herinnert aan
wat hij een verloren decennium ( D D 11) geleden in het rapport-Pearson kon hebben gelezen. Men moet wel een aanhanger van de aan Willem van Oranje toegeschreven lijfspreuk 1) zijn, o m te blijven doorgaan met ijveren voor wat de
commissie-Brandt o p overtuigende wijze aanbeveelt.
Een nieuwe belichting door Brandt zelf
Het rapport zal hierna nog nader worden besproken vooral in verband met onze eigen problemen-van-vandaag –
maar het is de moeite waard eerst in te gaan o p de inleiding. Het is verheugend dat de voorzitter zelf in zijn inleiding van ruim 20 bladzijden, ondanks wat hiervoor werd
gezegd over de gelijkenis met het rapport-Pearson, toch nog
enkele nieuwe invalshoeken biedt. Misschien kunnen daardoor toch weer enkelen een licht zien opgaan.
Behalve op de sterk toegenomen interdependentie – die
wel bekend is – wijst Brandt op een analogie die er bestaat
tussen pleidooien voor meer inkomen voor de armen in de
derde wereld en pleidooien voor hogere lonen bij ons, zoals
indertijd door Henry Ford gehouden. (Ofschoon hij ze ook
niet noemt kan hij niet de pleidooien van de vakbeweging
noemen; die zijn vanzelfsprekend.) In economische vaktaal:
Brandt herinnert ons aan het koopkrachtargument – na de
meesterlijke analyse uit 1930 van J. Marschak 2) nu welbekend – voor onze binnenlandse politiek; dat is ook van
toepassing op de verhouding van de industrielanden tot de
derde wereld. ,,Alleen als wij onze markten openstellen voor
industrieprodukten uit de derde wereld, zullen wij ook meer
naar hen kunnen uitvoeren”, is de vorm waarin hij zijn
argument kracht bijzet. Aldus betrekt Brandt terecht ook ons
werkloosheidsprobleem in de discussie
ik kom daarop
nog nader terug.
Een tweede, nieuwe beschouwingswijze die Brandt inzet,
zou een goed begin kunnenzijn vananalyses van meer precieze
aard omtrent hoe het nu met de wereld zou hebben gestaan
als men van 1960 af wél had geluisterd naar b.v. Hans Singer
(bijna in zijn eentje, in 1961, de ontwerper van wat nu D D I
heet). In twintig jaar had er inderdaad wel eens heel wat ten
goede gebeurd kunnen zijn – voer voor dissertaties!
Een derde punt, dat niet geheel nieuw is, maar wel urgent,
is dat voor zeer kleine ontwikkelingslanden (b.v. Suriname
en een aantal eilandstaten) de enige toekomst is gelegen in
integratie tot grotere eenheden.
Een vierde punt, dat misschien wat nader uitgewerkt had
kunnen worden, is dat het praten over ,,historische schuld”
niet veel oplost. Het gaat erom wat nú de beste middelen zijn
om de door ons gestelde doelen te bereiken. De uitwerking
,-
I) ,,Point n’est besoin d’espérer pour entreprendre, ni de réussir
pour persévérer”, zie Rob van Roosbroeck, Willem de Zwijger, Mercatorfonds nr. 31, Antwerpen, 1974, blz. 464, nawoord van Gaston
Evskens.
2 j J. Marschak, Die Lohndiskussion. J. C . B. Mohr (Paul Siebeck),
Tubingen, 1930.
van dit argument is als volgt mogelijk. Niet altijd is het van
belang om van een ongewenste toestand de oorzaak te kennen, nl. wanneer die oorzaak toch niet meer kan worden veranderd. Relevant is om de middelen te kennen en toe te passen, die de ongewenste toestand kunnen veranderen. Laat ik
dit illustreren met een ander actueel voorbeeld. Sommigen
zeggen dat de overbevolking van grote delen van Azië de belangrijkste oorzaak is van de daar heersende armoede. Maar
willen zij die overbevolking dan misschien om het leven
brengen? Neen; terecht zoeken wij de middelen bij a. verh o o a e voedselproduktie, b. het voörkomen van toekomstige
bevolkingstoename, ook bij ons, en c. een betere verdeling
van grond en van inkomens.
Een vijfde punt waar Brandt een enigermate nieuw licht o p
werpt is dat ontwikkelingssamenwerking niet als een arena
voor ideologische concurrentie moet worden misbruikt.
Een punt dat ik niet belicht heb gevonden is dat het gebrek
aan ontwikkelingssamenwerking de stroom van illegale
.,gastarbeiderswbij ons doet aanzwellen en daarmee een deel
van ons eigen werkloosheidsprobleem versterkt. Ook dat is
een belangrijke interdependentie.
Goede samenvatting van de voornaamste voorstellen
Zoals kon worden verwacht van het uiterst bekwame
secretariaat onder Göran Ohlin en Dragoslav AvramoviC,
bevat het rapport eveneens een uitstekende samenvatting
van de voorstellen. Voor wie over deze onderwerpen al het
nodige heeft moeten doorploegen, betekent dit veel tijdsbesparing.
Voor critici van de politiek van ontwikkelingssamenwerking is het ongetwijfeld bevredigend dat de voorstellen
aan regeringen van ontwikkelingslanden zelfom hun politiek
meer te richten op het belang van de armsten, duidelijk
worden geformuleerd. Het organiseren van enige sociale
voorzieningen en verdeling van grootgrondbezit, een betere
belastingadministratie en kredieten voor de kleine bedrijven
in de informele sector worden in de eerste plaats genoemd.
Ook particuliere vrijwilligersorganisaties verdienen de steun
van die regeringen. Aan het bevolkingsvraagstuk wordt niet
voorbijgegaan.
Doch ook samenwerking tussen ontwikkelingslanden verdient aandacht, vooral tussen kleine naburige. Bovendien
kunnen landen als India, Mexico, Brazilië en de succesvolle
kleinere, zoals Taiwan, Korea en Singapore, goederen leveren aan andere ontwikkelingslanden, die voor de ontwikkeling vitaal zijn en waarvoor dan geen westerse valuta nodig
is.
Dergelijke mogelijkheden, evenals die van samenwerking
met de OPEC-landen, mogen echter voor de ontwikkelde
landen geen alibi zijn tot afzijdigheid. Het rapport is duidelijk in zijn vaststelling dat gedurende twintig jaar ca.$4mrd.
per jaar meer door de industrieel ontwikkelde landen beschikbaar zal moeten worden gesteld. T.a.v. de financiële
technieken die daarbij kunnen worden gebruikt wordt gesteld dat de Wereldbank de verhouding I : 1 van vreemd tot
eigen kapitaal kan verhogen tot 2 : 1, dus een verdubbeling
van geleende fondsen kan nastreven. Iets dergelijks acht het
rapport nodig en mogelijk bij de regionale ontwikkelingsbanken. De goudverkopen van het I M F zouden moeten
worden aangewend om rentesubsidies te verlenen op reeds
bestaande leningen. Door de Bank zouden meer programmafinancieringen (naast projectfinancieringen) kunnen worden
verricht. Lange-termijntoezeggingen van financiële hulp
zouden tot de ,,planbaarheidW
van de politiek der ontwikkelingslanden kunnen bijdragen.
Er wordt ook gepleit voor de stichting van nog een nieuw
fonds, World Development Fund genoemd, om bepaalde
leemten in de tegenwoordige mogelijkheden o p te vullen
en in het bijzonder o m een financieringsvorm te vinden waarbij West, Oost en Zuid zouden samenwerken en waarbij
automatisch vloeiende middelen zouden worden gebruikt.
ESB 5-3-1980
Het had m.i. onder ogen gezien kunnen worden, of niet inplaats van een ,,fondsw-dat d e indruk wekt weer met Jeningen” te gaan werken – beter een .,lopend budget “zou kunnen worden gehanteerd. Binnen elk land is dat ook de normale gang van zaken: een niet onbelangrijk deel van de ontwikkelingsinvesteringen wordt uit lopende middelen gefinancierd. Dit is met name het beste wanneereen investering
alleen rendabel is bij toepassing van sociale,,schaduwprijzen”
– d.w.z. ten goede komt a a n mensen met lage inkomens en niet bij toepassing van marktprijzen 3).
Belangrijke bijdragen tot het algemeen welzijn van zowel
de ontwikkelings- als de ontwikkelde landen kunnen worden
geleverd door onze markten open te stellen voor de indu&ieprodukten van de derde wereld, zoals al even werd vermeld. Het stelsel van preferenties zou daarbij nog verdere
toepassing verdienen. Door uitbreiding van het Common
Fund voor de stabilisering van grondstoffenprijzen kan van
meer grondstoffen prijsstabilisatie worden bereikt, hetgeen
ook voor ons belangrijk is.
Als gevolg van het uitschakelen van beschermende maatregelen zal bij ons verdere werkgelegenheid verloren gaan in
bedrijfstakken die niet kunnen concurreren. Deze wordt ten
dele automatisch teruggewonnen in takken die wel kunnen
concurreren – b.v. kapitaalgoederenindustrieën – want de
ontwikkelingslanden zullen meer bij ons kunnen kopen, als
ze zelf meer westerse valuta ontvangen. Daarnaast zal er een
positief herstructureringsbeleid moeten worden gevoerd. Het
rapport-Brandt is daarover minder gedetailleerd dan mogelijk is. Ook daarop kom ik hierna nog terug.
Uiteraard wordt veel aandacht geschonken aan het energievraagstuk. Dit wordt terecht opgenomen in het noodprogramma voor de jaren 1980-1985. Het is gericht op: I . een regelmatige aanvoer van olie; 2. het zuiniger omspringen met
energie door de burgers van de rijke landen; 3. het volgen
van een meer voorspelbare prijspolitiek voor olie (en dus ook
andere energievormen) en 4. de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen. Men denkt daarbij ook aan een wereldonderzoekcentrum – ofschoon niets wordt gezegd over wat
reeds in het International Institute of Applied Systems
Analysis (IIASA) te Laxenburg in Oostenrijk geschiedt in samenwerking tussen toponderzoekers van Oost, West
en Zuid.
Wat de transnationale ondernemingen betreft wordt
adhesie betuigd t.a.v. de gedragscodes voor zowel deze
ondernemingen als voor de regeringen, zowel van de landen
van oorsprong als van die van vestiging. Samenwerking
tussen regeringen over belastingpolitiek wordt terecht aanbevolen, o.m. o m het met elkaar concurreren van regeringen op het gebied van belastingvoordelen te voorkomen.
Het rapport-Brandt en het RIO-rapport
Wie, zoals schrijver dezes, heeft meegewerkt aan het aan
de Club van Rome uitgebrachte rapport Reshaping the
international order (RIO, 1976), voelt zich bij het rapportBrandt in vele opzichten voldaan. Terecht noemt het rapportBrandt geen bronnen – het zou er onleesbaar door worden
en het is geen poging tot vertoon van geleerdheid. De beide
rapporten hebben niet alleen gemeen dat er 21 mensen verantwoordelijk voor zijn, waarbij het RIO-geschrift wel duidelijk in het voordeel was door wat de twee vrouwelijke
leden van dat gezelschap hebben bijgedragen, maar de rapporten hebben ook zozeer eengelijke strekking, dat het moeilijk is om de verschillen te vinden. Eén daarvan is dan wel
de uitwerking van een functioneel soevereiniteitsbegrip, dat
3) F. L. C. H. Helmers, Project planning and income disrriburion.
Boston/Den HaaglLonden, 1979, i.h.b. hoofdstuk 9 noemt deze
situatie.
aanmerkelijk dieper graaft dan wat het rapport-Brandt daarover te zeggen heeft. De gedachten hierover zijn afkomstig
van Elisabeth Borgese-Mann, die bij haar werk voor de
Zeerechtconferenties al haar creativiteit heeft ingezet.
Te zamen met IngaThornsson, die vooral het vraagstuk vande
wapenbeheersing onder haar hoede had, hebben d e beide
dames nog andere nieuwe denkbeelden ontwikkeld. Dit voordeel miste de commissie-Brandt. Overigens is de gelijkenis
tussen de rapporten vaak verbluffend. Vooral in de hoofdvoorstellen op financieel, monetair, handels-, energie- en
technologisch beleid, dus wat de behandelde onderwerpen
betreft, maar ook in de formulering van korte- en langetermijnvoorstellen en in de aanbeveling om te trachten te
komen met ,,pakkettenv van voorstellen, die voorwerp van
onderhandeling zouden kunnen zijn.
Het rapport-Brandt en de noodzaak van een werkelijk
wereldwerkgelegenheidsprograrn
Het rapport-Brandt is even belangrijk voor het Westen als
voor het Zuiden. Het Westen begint meer en meer te voelen
dat er, zoals heer Bommel altijd van Tom Poes vergt, ,,iets
gedaan” moet worden aan onze eigen toestand. Na zo’n zeven
jaar stagflatie die ons voor allerlei onprettige verrassingen
stelden waarop wij niet voorbereid waren, zien we nu toch
wel dat het onaanvaardbaar is dat een deel van onsproduktievermogen onbenul bliifr te midden van een wereld vol
noden. Daarbij hebben wij er evenveel belang bij dat de
werkloosheid in de arme landen omlaag wordt gebracht als
de werkloosheid bij ons. Want de armoede in de arme landen
drijft ,,illegale gastarbeiders” naar ons toe en maakt het hier
nog maar moeilijker. Er zou dus een werkelijk Wereldwerkgelegenheidsprogramma moeten zijn; de Internationale
Arbeidsorganisatie heeft in 1969 de juiste leus aangeheven,
maar er geen beleid voor de jaren na 1973 aan verbonden.
Over dat beleid beginnen meer en meer mensen te denken en
daarbij komen de aanbevelingen van het rapport-Brandt als
een welkome aanvulling. Het is hier niet de plaats om meer
dan de kern van een ,,operatie-werkgelegenheid” te bespreken. Ik zie het in het gelijktijdig stimuleren van de produktie
in rijke en arme landen, en bovendien maatregelen om nieuwe
prijsstijgingen de kop in te drukken. Tot die laatste behoren
de vrije invoer van goedkope produkten uit de derde wereld,
een meer volledig gebruik van onze kapitaalgoederenvoorraad door het werken met meer dan één ploegen het verschaffen van werkgelegenheidssubsidies aan bedrijfstakken met
een toekomst 4). Wellicht ook een strakkere prijscontrole;
men zegt dat Zwitserland tussen 1972 en 1978 een goed
systeem heeft toegepast. Het hiermee simultaan na te streven
positieve structuurbeleid in de rijke landen zal, naast enkele
nieuwe industrieën en renovatie van stadscentra vooral moeten worden gezocht in een groot programma van onderzoekings- en ontwikkelingswerk. Er is een welhaast onverzadigbare behoefte aan zulk onderzoek: I . wat is de invloed op ons
klimaat van steeds meer energieverbruik uit fossiele brand-
stoffen?; 2. wat zijn de relatieve risico’s van de vele alternatieve vormen van energieproduktie?; 3. wanneer kunnen
we geheel omgeschakeld zijn op zonne-energie?; 4. welk deel
van het aardoppervlak moet in natuurlijke staat worden gelaten als genenreserve voor landbouwprodukten?; 5. zijn de
hiervóór genoemde anti-inflatoire maatregelen voldoende
om prijsstijgingen te voorkomen?; 6. welke graad van decentralisatie in particuliere en publieke sfeer is optimaal voor
produktiviteit en arbeidslust? Deze lijst is voor uitbreiding
vatbaar.
Ik geef deze sterk gecomprimeerde opsomming om,
zoals gezegd, slechts de kern van een positieve structuurverandering aan te duiden. De nadere uitwerking zal elders
behandeld moeten worden 5). Voor het doel van dit artikel,
de beoordeling van het rapport-Brandt, is hoofdzaak dat dit
rapport beklemtoont dat een internationaal gecoördineerd
beleid de ,,enige kans van overleven” is (het wordt in deze
krasse woorden gezegd – en terecht). Anders gezegd, wij
hebben gedacht er met nationale programma’s te kunnen
komen, maar dat is niet juist. Het falen tot nu toe is onder
meer het gevolg van het voeren van nationale in plaats van
op zijn minst Europese politiek. Nu we een echt Europees
parlement, een Europese vakbeweging en Europees verbonden partijen hebben is de plaats van actie duidelijk.
De finan~ierin~sbronnen de programma’s voor arme
van
en rijke landen zijn ten dele de in het rapport-Brandt aangeduide uitbreiding van trekkingsrechten op het I M F en de
leencapaciteit van de Wereldbank, alsmede gebruik van
braakliggende OPEC-ontvangsten. Voor de rijke landen zou
behalve de door Rehn aanbevolen benutting van steunuitkeringen ook nog verlaging van de hoge salarissen een
bijdrage kunnen zijn. Dit zou, op zijn Duits gedacht, waarschijnlijk ,,marktconform” zijn, en psychologisch de noodzakelijke loonmatiging wat aanvaardbaarder kunnen maken.
Een der onderdelen van het geschetste programma zou
moeten bestaan uit een controle door enige goede economische onderzoeksinstituten van de hierboven gesuggereerde
,,operatie werkgelegenheid”. Ik denk aan instituten als het
Centraal Planbureau, het Nederlands Economisch Instituut,
het Institut fur Weltwirtschaft in Kiel, DULBEA aan de
Vrije Universiteit van Brussel, het Franse Commissariat du
Plan en dergelijke.
J. Tinbergen
4) Gösta Rehn, discussiebijdrage in d e bijeenkomst van de Fondation européenne de la culture, november 1979; ontleend aan een
te verschijnen publikatie over ,,employment premiums”. De gedachte is in Nederland voor de oorlog o p beperkte schaal met
succes toegepast in het z.g. plan-Westhoff.
5) In een te verschijnen artikel in Lloyds Bank Review. Een enkel
aspect van het vraagstuk werd door mij behandeld in: Enkele opmerkingen over herstructurering, ESB. 1 l / 18 april 1979, blz.
364-366.