Het openbaar vervoer: rijden
zander stuur
Het openbaar vervoer moet meer marktgericht gaan werken, zo wordt
in diverse rapporten aanbevolen. Maar het ontbreekt aan een aantal
essentiele voorwaarden om de eigen verantwoordelijkheid voor het be-
drijfsresultaat waar te maken. De gedetailleerde regels die de overheid
aan de openbaar-vervoerbedrijven stelt werken averechts.
Er zijn maar weinig mensen in de wereld die bij het begrip ‘openbaar vervoer’ direct denken aan op winst beluste agressieve ondernemers die het
kapitalisme in hun bloed hebben. Integendeel, openbaar vervoer wordt
geassocieerd met de overheid, de
verzorgingsstaat, het recht op mobiliteit. Openbaar vervoer is van ons allemaal en wordt grotendeels door
ons allemaal betaald. Veel mensen
zien het openbaar vervoer als een
bodemloze put, als een miljarden
verslindende moloch die zich aan de
klanten en het marktmechanisme
weinig gelegen laat liggen. Ondanks
alle mooie verhalen over de glansrol
die het openbaar vervoer kan spelen
bij de oplossing van milieu- en fileproblemen draagt het de grauwsluier van de centraal geleide economic.
De gegarandeerde, niet aflatende
subsidiestroom lijkt een opbloeien
van de ondernemingszin niet te stimuleren.
Al jarenlang is er een discussie gaande over de dilemma’s in het verkeer
en vervoer. ledereen is van mening
dat de buurman zich met het openbaar vervoer zou moeten verplaatsen, opdat er ruimte komt voor de eigen verplaatsingen per auto. Als het
gebruik van het openbaar vervoer inderdaad sterk toeneemt, zoals dat de
afgelopen jaren het geval is, dan
blijkt het succes een hoge prijs te
hebben. De capaciteit bij de spoorwegen schiet dan in alle opzichten
te kort en er zal fors en snel ge’investeerd moeten worden. In het plan
Rail 21 is dat uitgebreid aangegeven. Bovendien moet de overheid,
zeker als de toename van het gebruik in de spitsuren plaatsvindt,
dan nog grotere bedragen betalen
voor de afdekking van de tekorten
bij het gehele openbaar vervoer. Er
moet dus veel geld op tafel komen
om het succes te betalen. Moet daarvoor het financieringstekort van de
ESB 6-3-1991
overheid omhoog? Moeten de belastingen worden verhoogd? Moet het
reiskostenforfait worden afgeschaft?
Moet vooral de automobilist die extra lasten dragen? Moeten de tarieven van het openbaar vervoer extra
en vooral in de spits worden verhoogd?
Elk van deze mogelijkheden is onderwerp van felle parlementaire en
maatschappelijke discussies geweest. De vraag of het openbaar vervoer echt wel zo doeltreffend en
doelmatig met de ontvangen overheidsgelden omgaat speelt daar altijd doorheen. De laatste tijd komt
de aanbieder van openbaar vervoer
in zijn rol van ondernemer meer in
de belangstelling. Zo wordt door het
adviesbureau McKinsey en door de
commissie-Houben voorgesteld om
het aanbod van openbaar vervoer regionaal te integreren, de rijksbijdrage vraagafhankelijk te maken en de
bedrijven opbrengst-verantwoordelijk te laten zijn1. De SER adviseerde
zeer onlangs om de spoorwegnetten
vrij toegankelijk te maken voor derden2. Het is overigens heel goed mogelijk om overheidsbijdragen te combineren met marktgericht en
rendementsgericht handelen. Dat is
ook in wezen de bedoeling van de
sinds 1 januari 1988 in Nederland
van kracht zijnde Wet personenvervoer en het Besluit personenvervoer,
waarbij de overheid bestuurlijk terug
zou moeten treden en waarin veel
ruimte zou moeten worden gegeven
aan het management van de vervoerbedrijven .
Het wil echter nog niet goed lukken
met die cultuurverandering, terwijl
we nu toch zo’n drie jaar verder zijn.
De rijksoverheid bepaalt nog steeds
tot in de details de tarieven en de
dienstregeling. Die detailbemoeienis
stimuleert het ondernemersgericht
handelen van de openbaar vervoerbedrijven niet. In de praktijk blijkt
zelfs dat, in het streek- en stadsvervoer, ondernemersgericht handelen
niet wordt beloond maar bestraft .
Voorts ontbreekt het de streek- en
stadsvervoerondernemingen aan adequate informatie om hun bedrijven
te kunnen sturen. Voorbeelden daarvan worden verderop in dit artikel
gegeven. Maar eerst een kort historisch overzicht van de ontwikkelingen in het openbaar vervoer in Nederland .
Historic
In de jaren zestig zijn alle openbaarvervoerbedrijven in Nederland in de
rode cijfers gekomen. De rijksoverheid is daarna steeds verder in de positie geraakt van afdekker van de
voortdurend toenemende tekorten
(in de huidige situatie voor de spoorwegen ruwweg 50%, voor het streekvervoer 60% en voor het stadsvervoer 80% van de kosten).
Vanzelfsprekend heeft de rijksoverheid ook steeds meer zeggenschap
gekregen om een ongebreidelde aanslag op de algemene middelen te
voorkomen. In het streekvervoer
gaat die zeggenschap zo ver dat de
overheid via een normeringsstelsel
precies vaststelt welke ritten er minimaal gereden moeten worden en
hoeveel die ritten (gebruik makend
van standaardkosten per in te zetten
bus, per te rijden buskilometer en
1. Zie het rapport Openbaar vervoer,
naar een geintegreerde regionale opzet,
McKinsey & Cy, Amsterdam, 1990 en het
advies van de commissie-Houben met dezelfde titel, Den Haag, november 1990.
2. Zie Advies gemeenschappelijk spoorwegbeleid, uitgebracht door de Commissie Vervoersvraagstukken van de SER aan
de minister van Verkeer en Waterstaat,
SER-publikatie nr. 21, Den Haag, 9 november 1990.
3. Zie Wet personenvervoer, Staatsblad,
Den Haag, 1987, nr. 175 of editie Schuurman & Jordens, nr. 126, Tjeenk Willink,
Zwolle, 1988, alsmede Besluit personenvervoer, Staatsblad, 1987, nr. 175, Den
Haag.
4. Het bureau McKinsey & Company
schrijft in het rapport Kiezen voor openbaar vervoer: OVmaal twee: samenvatting, conclusies en aanbevelingen, McKinsey, Amsterdam, 1989, hierover: “Binnen
de huidige strategische richting vindt
men dan ook geen ‘incentive’-systemen
voor het aantrekken van keuzereizigers”
en ” Klantgericht werken en opbrengstverhogende inspanningen worden niet
beloond” (biz. 4-2).
5. Zie voor een uitgebreide beschrijving
van het openbaar vervoer in Nederland
J.G. de Wit en H.A. van Gent, Vervoersen verkeerseconomie, Stenfert Kroese, Leiden, 1986.
per produktief busuur) mogen kosten. De aldus vastgestelde produktieomvang is gebaseerd op de in het nabije verleden vervoerde aantallen
reizigers in de diverse verbindingen.
Het voorschrijven van de minimaal
noodzakelijke produktie is natuurlijk
ook ingegeven door de maatschappelijke wens om ook openbaar-vervoerdiensten te leveren op plaatsen
en tijden dat er weinig van dat vervoer gebruik wordt gemaakt. Overigens worden niet alleen de uit te
voeren ritten maar ook de tarieven
door de rijksoverheid vastgesteld.
Bovendien moeten investeringsprojecten door de overheid worden
goedgekeurd. Dit alles lijkt redelijk
in het perspectief van de beheersbaarheid en de doelmatigheid van
de besteding van overheidsuitgaven.
Het is immers erg gevaarlijk, ja zelfs
onaanvaardbaar, om zonder enig toezicht miljarden guldens aan subsidies rond te strooien. Anderzijds
blijft er in die situatie weinig of geen
ruimte voor de vervoersondernemer
over om daadwerkelijk als ondernemer bezig te zijn.
In de jaren tachtig werd allengs
duidelijker dat noch de beheersbaarheid, noch de doelmatigheid
gegarandeerd waren met de gesystematiseerde detailbemoeienis door de
centrale overheid. Die overheid
kreeg namelijk nolens volens de
slecht passende rol van ondernemer,
terwijl de rol van het management
van de bedrijven werd gedegradeerd
tot die van budgethouders, die er
voor moesten zorgen dat het afgesproken produkt werd gemaakt voor
niet meer dan de afgesproken kosten. Sommige bedrijven werden gestimuleerd om meer reizigers te vervoeren (immers, een toename van
de vervoersomvang wordt ‘beloond’
met gesubsidieerde extra ritten in
een volgend jaar en dus met groei).
Die prikkel om te groeien had echter
niets te maken met het verwerven
van extra opbrengsten uit de kaartverkoop. Door de invoering (door
de rijksoverheid) van de nationale
strippenkaart was het namelijk
vreemd gesteld met de opbrengsten
in het streek- en stadsvervoer. Een
reiziger kan een strippenkaart op het
postkantoor in Groningen kopen en
er gebruik van maken voor een reis
in Limburg. Dat is voor de reiziger
erg gemakkelijk, maar zonder een
passend ontwaardings- en registratiesysteem weten de bedrijven gewoon
niet wat de door hen behaalde omzet is. De anonymisering van de opbrengsten betekende de dood in de
pot voor markt- en resultaatgericht
gedrag. De opbrengsten werden (en
worden) via een ingewikkelde verdeelsleutel toegerekend aan de bedrijven. De centrale overheid werd
in feite de risicodrager in deze situatie. Ondanks het strakke net van regels was er namelijk sprake van een
‘open eind’-financiering. Toenemende klandizie in het streek- en stadsvervoer betekende immers meer toegestane produktie in een later jaar
en dus meer subsidie.
De nieuwe Wet personenvervoer die
op 1 januari 1988 van kracht is geworden veranderde formeel de rollen van de overheid en de vervoerbedrijven. De bedrijven werden vanaf
dat moment verantwoordelijk voor
produktie en afzet is niet die welke
in een particuliere onderneming gebruikelijk is, omdat de opbrengsten
daarin nog steeds niet de rol spelen
die ze behoren te spelen. Het betekent dat bedrijven reizigers die weinig (of niets) betalen even belangrijk
vinden als reizigers die het voile
pond neertellen. Deze concentratie
op de relatie tussen vervoersomvang
en produktie-omvang heeft een verhogend effect op het percentage van
de overheidsbijdrage in de totale
kosten van het streek- en stadsvervoer.
De situatie rond de opbrengsten is
op dit moment ronduit rampzalig.
De bedrijven krijgen vertraagd, en
op basis van gecompliceerde ver-
het bedrijfsresultaat. Instrumenten
deelsleutels, te horen hoe hoog hun
om die verantwoordelijkheid waar te
maken ontbreken echter nog. Bovendien zijn er elementen in de bestaande regelingen tussen rijksoverheid
en streek- en stadsvervoerbedrijven
die contraproduktief werken. Het is
de vraag of het openbaar vervoer
met deze regelingen de uitdaging
van sterke groei aankan. De slogan
‘OV maal 2″ waarmee het openbaar
vervoer de jaren negentig ingaat
blijft zo een dode letter.
opbrengsten zijn geweest. Die informatie komt te laat om er slagvaardig
mee te kunnen werken, is te geconstrueerd en vermoedelijk onbetrouwbaar. Het is bovendien niet bepaald
stimulerend als de verkoopopbrengsten door anderen worden gei’nd. De
noodzaak om de eigen opbrengsten
precies te weten is overigens niet zo
sterk omdat een creatieve opbrengst-
Regels die averechts werken
Zonder prikkels om markt- en resultaatgericht te handelen is het niet te
verwachten dat het management van
bedrijven met de beschikbare subsidiegelden zo doelmatig mogelijk zal
omgaan. Dat is geen verwijt in de
richting van dat management. Zo is
het in de huidige situatie slechts in
beperkte mate mogelijk om eigen
vermogen te vormen. Een bedrijf dat
er in een bepaald jaar in geslaagd is
om per eenheid (dat is in de nieuwe
regeling het genormeerde produktieve busuur) goedkoper te produceren
dan volgens de bijdrageregeling is afgesproken, mag het voordelige verschil slechts gedurende hooguit
twee jaar aan het eigen vermogen
toevoegen. In de volgende jaren worden de normen, zo men wil de duimschroeven, aangedraaid. Die regeling leidt niet bepaald tot groot
enthousiasme om elke ontvangen
overheidsgulden zo goed mogelijk
te gebruiken.
Ook is het nog steeds zo dat wijzigingen in de aantallen reizigers (de vervoersomvang) volgens bepaalde
vastgestelde normen leiden tot een
minimaal vereist aantal ritten (de
produktie-omvang) met een daarbij
behorend vergoedingsbedrag. De relatie die daarbij gelegd wordt tussen
verhogende maatregel maar voor
een klein deel ten goede komt aan
het bedrijf dat zo creatief is geweest
(formeel hebben de stedelijke openbaar-vervoerbedrijven bij voorbeeld
het recht om hun tarieven binnen
een bandbreedte van + of -10% te
wijzigen). Het management moet
wel heel erg doordrongen zijn van
het algemeen belang om in die situatie nog kosten te maken gericht op
het verwerven van extra omzet. Het
is zelfs mogelijk dat een inspanning,
die voor een onderneming in een
jaar meer opbrengsten oplevert dan
in de afspraken met de overheid is
gebudgetteerd, leidt tot strengere
budgetafspraken met dat bedrijf in
het volgende jaar.
Het is niet verwonderlijk dat de bedrijven zich sterk richten op het enige gebied dat hen nog rest: het pro-
duktieproces, de operationele
processen, de interne bedrijfsvoering. Dat gebeurt echter zonder dat
het geheel van de samenhangen tussen produktie, afzet en opbrengsten
wordt bezien. Nogmaals, dat is niet
de schuld van de managers. Zij optimaliseren binnen de hen gegeven
randvoorwaarden.
Het is dringend nodig om de regelgeving inzake de overheidsbijdrage
voor het streek- en stadsvervoer te
herzien, waarbij enerzijds de beheersbaarheid van de rijksuitgaven
uitgangspunt blijft en anderzijds de
doelmatigheid van het gebruik van
de gelden zo groot mogelijk is door
het management van de bedrijven in
die richting te prikkelen en echte
vrijheid te geven. Het is niet nodig
om daarvoor de Wet personenvervoer opnieuw te veranderen. Het is
evenmin de bedoeling om een pleidooi te houden voor absolute tariefen produktievrijheid van de bedrij-
Voor het besturen van een onderneming is informatie vitaal. Natuurlijk
zijn er ook bij de streek- en stadsvervoerbedrijven administratieve informatiesystemen die gericht zijn op
formatiebron voor de besturing van
een vervoersonderneming. De
dienstregeling en de wijzigingen
daarin, alsmede de geplande en gerealiseerde inzet van mensen (chauffeurs, controleurs, onderhoudspersoneel) en middelen (voertuigen,
brandstof) worden door de openbaar-vervoerbedrijven redelijk goed
bijgehouden.
De gegevens uit dit produktieproces
kunnen echter niet goed voor de besturing van de onderneming worden
gebruikt omdat de koppeling met de
gegevens uit de twee andere processen, verkoop en vervoer, ontbreekt
of uiterst gebrekkig is. Het is immers
belangrijk om te weten hoeveel reizi-
het rekening en verantwoording af-
gers van een bepaalde gerealiseerde
leggen van de prestaties die geleverd zijn. Zonder goede procesgegevens kan die verantwoording echter
niet volledig zijn. Het genereren van
gegevens uit de diverse processen
(verkoop, vervoer, produktie) staat
bij het streek- en stadsvervoer echter
nog in de kinderschoenen.
Hiervoor is al aangegeven dat de bedrijven him eigen opbrengsten niet
kennen, laat staan dat ze weten hoeveel met een bepaalde buslijn, gedurende een bepaalde tijd van de dag
of door een bepaalde klantengroep
aan geld wordt binnengebracht. Het
project DMK (de magneetkaart), gestart in 1984, is kort geleden stopgezet. DMK zou de intelligence vervanger van de strippenkaart moeten
worden, waarmee het gebruik van
plaatsbewijzen en de opbrengsten
zouden kunnen worden geregistreerd. De technische en organisatorische problemen met DMK werden
uiteindelijk echter te groot.
Het is voor de besturing van een vervoerbedrijf eveneens van levensbelang om te weten hoeveel mensen
waar en wanneer worden vervoerd.
Daarvoor is het VIS (vervoersinformatiesysteem) gemaakt dat steekproefsgewijs, door inzet van zogenaamde teltredebussen, vaststelt
hoeveel mensen in- en uitstappen.
Het VIS, dat al uit 1982 stamt, is opgezet als informatiesyteem voor de
rijksoverheid om vast te stellen hoe
groot de gesubsidieerde produktie
van de bedrijven in een volgend jaar
mag zijn. Ook het VIS staat op dit
moment aan sterke kritiek bloot. Het
VIS, zal misschien, zij het sterk aangepast, geschikt gemaakt kunnen
worden om ook voor de bedrijven
zelf te dienen als systeem voor vervoersinformatie.
De geplande en de gerealiseerde
produktie is de derde belangrijke in-
busrit gebruik hebben gemaakt en
hoeveel die busrit heeft opgebracht.
Het is al uitgesloten dat een bedrijf
als onderneming naar behoren kan
functioneren als basisgegevens uit
de processen gedeeltelijk ontbreken.
Wanneer de basisgegevens die er
wel zijn bovendien ontstaan uit los
van elkaar staande systemen, die
een geheel eigen leven leiden, dan
is er sprake van een noodsituatie
voor de besturing van een onderneming. Voor de streekvervoerbedrijven is die noodsituatie aanwezig.
Het management van die bedrijven
kan op dit moment onmogelijk de
rol van ondernemer spelen. De bedrijfsleidingen verkeren in de weinig
benijdenswaardige positie van vliegeniers zonder navigatie-instrumenten. Er ontbreekt een informatieplan,
een kader waarin de behoeften aan
management-informatie van de bedrijven en de gegevens die daarvoor
nodig zijn, worden beschreven. Dat
plan zal vanuit de bedrijfstak zelf
moeten worden gemaakt en gelanceerd. Te lang is uitsluitend gekeken
naar de informatiebehoeften die de
rijksoverheid heeft voor het afleggen
van rekening en verantwoording
door de bedrijven.
Overigens behoeft het hebben van
een samenhangend beeld van de informatiebehoeften er niet toe te leiden dat het inwinnen van de gegevens een technische monoliet wordt.
Elk bedrijf moet de vrijheid hebben
om de manier waarop de gegevens
worden verzameld zelf te kiezen. Er
is echter wel behoefte aan een systeemconcept, een geordende structuur. Dat concept moet zowel de
richtlijn zijn voor de leveranciers, in
verband met de ontwikkeling van
produkten, als voor de vervoersondernemingen, met het oog op de investeringen. Een zeer passend deel
Informatie die ontbreekt
ESB 6-3-1991
van dat systeemconcept is de zogenaamde ‘databus’, een lokaal netwerk van voertuigelektronica dat
speciaal voor de voertuigtechniek is
ontwikkeld. Door internationale standaardisering is zo’n databus niet van
een enkele leverancier afhankelijk.
Die databus biedt de mogelijkheid
om er systemen op te enten die het
verloop van een rit volgen, de passagiersbewegingen meten, de kaartverkoop en ontwaarding registreren, en
de voertuig- en personele inzet vaststellen. Deze systemen kunnen als
losse modulen door bedrijven worden aangeschaft, waarmee op elegante wijze aan de informatiebehoeften kan worden voldaan.
Ten slotte
Het openbaar vervoer in Nederland
kan een bijdrage leveren aan de kolossale transportproblemen op dit
moment. Die bijdrage wordt alleen
geleverd als de in het openbaar vervoer werkzame bedrijven de ruimte
wordt gegeven om ook als bedrijven
te opereren. Dat betekent onder
meer dat er mogelijkheden moeten
zijn om marktgericht reismogelijkheden aan te bieden. Daar is op dit moment geen sprake van. De streek- en
stadsvervoerbedrijven kennen hun
eigen opbrengsten niet eens! Bovendien worden die bedrijven onbehoorlijk kort gehouden door de rijksoverheid die haar eigen wetgeving op dit
terrein kennelijk niet wenst toe te
passen. De streek- en stadsbedrijven
staan in feite onder curatele. Initiatief wordt gestraft en kennis van de
eigen onderneming is kennelijk onnodig. Er moet gevaren worden op
het kompas van een ander. Zo wordt
een vorm van openbaar vervoer gekweekt die meer subsidie kost dan
nodig is en minder verkoopt dan mogelijk is.
Er moeten op zeer korte termijn zelfbewuste streek- en stadsbedrijven
komen die hun markt, hun opbrengsten en hun transportproces tot in de
haarvaten kennen en daarmee ook
echte ondernemingen kunnen worden. Ingewikkelde reorganisties, zoals het omvormen van het openbaar
vervoer tot een verzameling regionale bedrijven zijn dan wellicht niet nodig.
A.A.I. Holtgrefe
De auteur is hoofd Informatie en Automatiseringscoordinatie bij de NV Nederlandse Spoorwegen en hoogleraar Bestuurlijke Informatiekunde aan de Vrije
Universiteit te Amsterdam.