Fisconomie
Het ISMO-rapport
Misbruik en oneigenlijk gebruik inzake belastingen,
sociale-verzekeringswetgeving en subsidieregelingen
DR. M. A. WISSELINK
Inleiding
De in 1979 ingestelde Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk Gebruik (ISMO), bestaande uit
vertegenwoordigers van de Ministeries
van CRM, Economische Zaken, Financien, Justitie, Sociale Zaken en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
heeft tot taak studies op het gebied van
misbruik of oneigenlijk gebruik van fiscale, sociale, en subsidiewetgeving te
codrdineren of aan te vatten. De stuurgroep bracht april 1981 een interimrapport uit, in hoofdzaak gewijd aan
misbruik van voormelde overheidsregelingen. Van ambtelijke zijde was inzake
het onderdeel belastingfraude daaraan
reeds het z.g. rapport-Van Bijsterveld
(april 1980) voorafgegaan. Van universitaire kant verscheen o.a. de criminologische studie (mei 1980) van Drost, De
Jong, en Jongman over inkomstenbelastingfraude en een nog niet geheel gepubliceerd onderzoek van Vinke (1982)
over fiscale fraude bij z.g. fatsoenlijke
belastingbetalers. Inzake misbruik e.d.
van sociale-zekerheidswetgeving verscheen o.m. het rapport-Lamers (1978),
uitgebracht door een interdepartementale werkgroep. Hierna wordt ingegaan
op hoofdzaken van het ISMO-rapport
alsmede op een enkel aspect van een regeringsstandpunt terzake. (Na voltooiing van dit artikel verscheen eind augustus 1982 de Nota fraudebestrijding van
minister Van der Stee. Dit kon ik niet
meer behandelen.) Het rapport bestaat
uit een hoofdrapport en een aantal bijlagen, nl. rapporten van diverse ambtelijke werkgroepen. Het is tevens in boekvorm gepubliceerd 1).
Het hoofdrapport
Begrippen
De begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik waarmee de Stuurgroep opereert, zijn de volgende. Misbruik is het
bewerkstelligen van geen of te weinig
betaling van verplichte bijdragen aan de
overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering, door
het bewust niet, niet tijdig, niet juist, of
ESB 15-9-1982
niet volledig verstrekken van gegevens of
inlichtingen. Oneigenlijk gebruik is volgens de regels van de wet, maar in strijd
metde bedoelingervan,geheel of tendele
ontgaan van een verplichte bijdrage aan
de overheid of het verkrijgen of genieten
van een (te hoge) uitkering.
Deze werkdefinities worden door de
strafrechtjurist Verheul 2) nader bezien.
T.a.v. het oneigenlijk gebruik wijst hij er
terecht op dat in beginsel alle personen
of instanties die op enige wijze omgaan
met de collectieve-verzekeringsstelsels
of belastingheffing, subjecten van oneigenlijk gebruik kunnen zijn, dus ook de
betreffende overheidsinstanties die de
wet uitvoeren, zoals de belastingdienst of
sociale diensten. Misbruik is volgens
hem elke gedraging die rechtstreeks, ook
letterlijk, in strijd is met de betreffende
fiscale, sociale, of subsidieregeling. Over
de verhouding tussen de begrippen oneigenlijk gebruik en misbruik zegt hij
o.a. dat de grenzen tussen het eerste, het
door de wetgever niet bedoelde gebruik
van de wet, en het tweede, het tevens wetstrijdige handelen of nalaten, vaag is. Ik
ben het daarmee, althans theoretisch,
niet eens, en ik ben er zo goed als zeker
van dat dit ook niet de achterliggende
visie van de ISMO-stuurgroep is. Beide
gedragingen zijn ,,wetsstrijdig”, d.i.
direct in strijd met de wet. De eerste gedraging wordt die doordat de rechter, bij
voorbeeld de belastingrechter, achteraf
constateert dat iemand in strijd met het
doel van de wet een of andere belastingbesparende juridische weg heeft gevolgd,
en vervolgens kan een reeds op die grond
door de inspecteur in afwijking van de
aangifte opgelegde (hogere) aanslag
worden gesanctioneerd. (De rechter
kan dit doen zowel via ,,normale” methoden van wetsuitleg als via de z.g.
,,fraus legis”-doctrine, even afgezien van
het bijzondere middel der z.g. ,,richtige
heffing”, art. 31 AWR.) De eerstgenoemde vorm van strijd met de wet, het
oneigenlijke gebruik, is in strijd met de
administratiefrechtelijke wetgeving: fiscale, sociale wetgeving, enz. De tweede
gedraging, het misbruik der wet (terecht
in het ISMO-rapport uitsluitend omschreven als schending van informatieverplichtingen) is in strijd met de (fiscale
en sociale) strafv/el. Verheuls syste-
matiek van kenschetsing van schending
van informatieve plichten als slechts een
subcategorie van ,,misbruik”, namelijk
z.g. ,,frauduleus misbruik”, is volgens mij
dan ook te beperkt. Deze terminologie
verwijdert zich ook zeer ver van de operationele begrippen van ISMO en van
Van Bijsterveld, die beide naar mijn
mening hier dichter bij de positiefrechtelijke realiteit staan. Verheul wijst voorts
inzake het vorenstaande en inzake de begrippen (on)geoorloofd ontgaan van belasting en belastingontduiking op de
studie van het Fiscaal-Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam over het internationale ontgaan van
belastingen waarin ,,voor dit labyrintische veld onderscheidende criteria
worden ontwikkeld”.
Voornaamste conclusies
De objectieve mogelijkheden voor
misbruik of oneigenlijk gebruik (MO)
namen bijna recht evenredig toe met de
toename van het aantal en de ingewikkeldheid van de wettelijke regelingen op
fiscaal, sociaal en subsidiegebied. Daadwerkelijke actie terzake hangt af van het
rendement van MO, en van de normatieve opvattingen van de potentiele plegers, nl. van nun belastingmoraal. T.a.v.
het rendement zijn er de factoren van
verbeteringen door fraude van de relatieve concurrentiepositie, de materiele
statushandhaving, de handhaving van
het consumptieniveau waaraan men zich
gewend heeft enz. Daarnaast zijn er, als
tegenwerkende factoren, de ,,investeringskosten” van de potentiele pleger
van MO, zoals advieskosten en kosten
van oprichting van een BV. Voorts is er
de kans op sancties, de ,,pakkans”. De
algemene conclusie is dat de mogelijkheden om MO te plegen zijn toegenomen
via een daarvoor gunstige ontwikkeling
van voormelde omstandigheden.
De Stuurgroep wijst een aantal argumenten door sommigen, o.a. Heertje 3),
genoemd, voor een gunstige uitwerking
van het (voort)bestaan van het z.g.
zwarte circuit op de Nederlandse economie af. Deze argumenten zijn o.a.
— het zwarte circuit stimuleert consumptie van luxe goederen;
— bestrijding van het zwarte circuit zou
leiden tot kapitaal vlucht en emigratie
van voor de economic waardevolle
personen; en
1) Zie H. Sleurink, Hoe fraude de samenleving bedreigt, het ISMO-rapport, Gouda
Quint BV, Arnhem, 1982. Voorts over de wijze van openbaarmaking A. L. J. Grotenhuis,
Het ISMO-rapport, Weekblad voor fiscaal
recht, 1981, 5550, biz. 701-703. Op 8 februari
1982 volgde een uitgave van het ISMO-rapport als kamerstuk, Tweede Kamer, 17 050,
nr. 1.
2) J. M. Verheul, Oneigenlijk begrip en misbruik, Nederlands Juristenblad, 1982, biz.
569-576.
3) A. Heertje, Misbruik en oneigenlijk ge-
bruik, Beleid en Maatschappij, 1982/1, biz.
28-30.
999
— de bouw van betaalbare woonruimte,
en de werkgelegenheid in het alge-
meen zou worden bevorderd.
De stuurgroep wijst daartegenover op
schending van de rechtvaardigheid (gelijkheidsbeginsel), afname van geloofwaardigheid van overheidsdoelstellingen, en demoralisatie bij de burgers, als
tuur (nl. het onderzoek van Friedland
dragen, dan wel bij terugvordering van
e.a., A simulation study of income tax
evasion, Journal of Public Economics,
door de overheid uitgekeerde bedragen”.
1978, biz. 107-116) concludeert de stuurgroep dat het preventief effect van zichtbare en snel uitgevoerde controles belangrijk is. Mede in dit verband wordt
gewezen op de noodzaak van verbetering
den vragenlijsten verzonden ter inventa-
risatie van MO-soorten. Men verzamelde 376 vragenlijsten. De relatieve intensiteit van elke soort is niet onderzocht. De
werkgroep wijst op het voorlopige van
van samenwerking tussen de betrokken
de bevindingen. Ik moet voor details wel
Aan ,,MO-gevoelige ambtenaren” wer-
OM niet krachtig wordt bestreden. Ook
overheidsinstanties,
vooral
naar het rapport verwijzen. Ook hier valt
kunnen grote budgettaire verliezen ontstaan resp. voortduren. De omvang van
door betere uitwisseling van gegevens,
regionaal door het werken met opsporingsteams (gewone en bijzondere
de realistische en rustige betoogtrant op.
MO is kennelijk groot, ook al is exacte kwantificering (nog) niet mogelijk.
landelijk
Schadelijke neveneffecten bij krachtige
politic zoals de FIOD, en bepaalde fiscale-controleambtenaren) en contact-
bestrijding van MO zijn niet zo belang-
groepen. Bestrijding van het fenomeen
rijk, zo meent de stuurgroep, omdat het
terugdringen van MO toch slechts gelei-
der koppelbazen dient — mede gelet op
recente en aanstaande scherpere wetgeving — nog te worden gei’ntensiveerd
delijk kangebeuren. Oneigenlijkgebruik
is tot nu slechts ten dele, via z.g. reparatiewetgeving, te bestrijden; misbruikbestrijding — het rapport spreekt zelfs
van een sprinkhanenplaag! — dient zoveel mogelijk te worden tegengegaan, via
in hoofdzaak vier categorieen maatregelen.
De eerste soort van maatregelen is gericht op het rechtstreeks wegnemen of
beperken van de mogelijkheden MO te
plegen, b.v. via bronbelastingen, voorheffingen of vereenvoudiging van (belasting)wetgeving. De tweede soort beperkt de voordelen, verkleint de rendementsprikkel door, waar mogelijk, tot
belasting- of premieverlaging over te
gaan. Vooralsnog lijkt deze weg budgettair nauwelijks haalbaar. Ten derde kan
de formele controle op de wetsnaleving
worden verbeterd of verscherpt (een vergroting van de pakkans dus. Controle is
echter duur en arbeidsintensief. Wil
men directe resultaten behalen, dan is
steekproefsgewijze controle, of zeer
(voor een gedetailleerde beschrijving van
koppelbaasactiviteiten en bestrijdings-
vatbaar is uit een oogpunt van zuivere
De werkgroeprapporten
Omvang fraude
punt van het hele ISMO-rapport is.
De taakopdracht is zeer ruim: gedeel-
onvolkomenheid (ook t.g.v. privacy en
geheimhoudingsplichten) van de diverse
king van gegevens tussen betrokken
overheidsstatistieken, b.v. die van politie
en CBS, op het z.g. ,,dark number”-pro-
overheidsorganen; knelpunten, juridische regelingen, invloed van geheimhoudingsplichten, coordinatie, uitbreiding gegevensuitwisseling; initieren of
kerwijs op de vlakte. Men wijst o.a. op
bleem, alsmede op het oorzakelijke probleem bij toename van delicten: komtdit
door reele stijging, of door intensievere
opsporing? Men spreekt de wens uit dat
CBS-gezinsenquetes (op anomieme basis) als onderzoeksinstrument t.z.t. mogelijk zullen zijn. Zal dit hetzelfde lot be-
schoren zijn als de volkstellingsoperaties
rie, geldstroomvariant, en MO-soort,
worden gegeven. Grofweg de helft van de
desbetreffende uitgaven, en een zeer
groot deel der desbetreffende inkomsten
(schommeling rond de 95% van het totaal), vindt men zeker misbruikgevoelig
burger, doorzichtigheid en uitvoerbaar-
(in beginsel althans, het begrip is niet
heid van een maatregel, en het in elke si-
nader toegelicht in het werkgroeprapport). Scenarioschrijver Sleurink is in zijn
boek (biz. 61-65) m.i. veel te negatief
vele — ten dele onverwachte — proble-
over het werkgroeprapport dat terecht
men gehad bij het verzamelen van informatie bij de vele desbetreffende, zich gesloten opstellende overheidsinstanties.
aan de voorzichtige kant is, en dat zich
niet tot krasse uitspraken laat verleiden
over de mogelijke fraude-omvang.
Niet elke instantie controleert bij voor-
beeld streng, met name de bedrijfsverenigingen en gemeentelijke sociale dien-
rapport dat qua intentie het zwaartetelijke inventarisatie van interbureaucratische
MO-informatieverzamelingen; studie van wijze van verstrek-
De werkgroep houdt zich begrijpelij-
in bijlage I een specificatie naar ministe-
tuatie maken van een goede kostenen batenanalyse. De stuurgroep heeft
in beginsel voor wederzijdse uitwisseling
doelmatigheidsoverwegingen. De werkgroep, samengesteld uit vertegenwoordigers van alle betrokken uitvoerende
instanties, komt tot een uitgebreid
slotte dienen maatregelen ter verbetering
tegengaan van MO met andere overheidsactiviteiten, goede afweging van het
opsporingsbelang met het belang van de
matie, waarmee de bij de uitvoering van
fiscale, sociale enz., wetgeving betrokken ambtenaren hebben te maken, en die
rapport.
indertijd? De werkgroep heeft wel cijfers
vermeld over de globale omvang (macro)
van de bij MO betrokken geldstromen.
Criteria zijn de mate(n) van ,,misbruikgevoeligheid”: niet of nauwelijks, in beperkte mate, en zeker. Totaalcijfers, en
goede voorlichting, consistentie van
Ik omschrijf, n.a.v. het door de werkgroep gestelde, als ,,krachtenveld” het
geheel van alle persoonsgebonden infor-
mogelijkheden leze men bijlage F van het
grondige controle in geselecteerde gevallen, vaak onvermijdelijk, ondanks de
aantasting van het gelijkheidsbeginsel.
Codrdinatie en overleg tussen de controlerende en opsporende organen dient nagestreefd, resp. verbeterd te worden. Ten
van de verhouding tussen burger en
overheid te worden overwogen, zoals
Uitwisseling gegevens 4)
Vormen en methoden
sten worden in dit verband genoemd.
De werkgroep voegt nog een begrips-
Van de fiscus wordt dit overigens door
van een proef tot verscherpte motorrij-
en bijlage G toe, namelijk misbruik bij
invordering: ,,Het opzettelijk onmogelijk maken van verhaal bij invordering
tuigenbelastingcontrole, en vaklitera-
van aan de overheid verschuldigde be-
belang van de bescherming der persoon-
lijke levenssfeer (privacy).
De werkgroep onderscheidt beleidsinformatie versus uitvoeringsinformatie,
en procesinformatie versus projectinfor-
matie. Beleidsinformatie is grotendeels
gedepersonifieerde, voor statistieken bedoelde informatie (b.v. branchedocumentatie). Uitvoeringsinformatie is per
definitie individuele informatie over
concrete (a.s.) belastingplichtigen enz.
Procesinformatie is informatie inzake
standaardhandelingen, b.v. periodieke
loongegevens. Projectinformatie is die
welke gericht is op een project, bij voorbeeld aangaande een van fraude verdachte persoon.
Beweegredenen van overheidsinstanties om geen gegevens aan een ander uitvoeringsorgaan te verstrekken kunnen
— in de praktijk waargenomen ! — o.a.
zijn een beroep op rechtsbeginselen,
b.v. privacy der geregistreerden, overschrijding der eigen bevoegdheid, of het
gelijkheidsbeginsel. Soms doet men beroep op de privacy als dekmantel voor
onwil tot informatieverstrekking. Dit
laatste kan gebeuren omdat men meent
anders de eigen dienstbelangen te scha-
bepaling aan die van het hoofdrapport
de stuurgroep niet gezegd.
O.a. op grond van een goede uitkomst
begeleiden van experimenten; en toetsing van al het vorenstaande aan het
1000
4) Zie mijn dissertatie Privacy en belastingbetaler, aspecten vanfiscale strafvordering en
fiscale inlichtingenplicht, Leiden, Kluwer,
1982, i.h.b. biz. 210-217; 267-277; 317-339.
:
den. Er kunnen ook zuivere persoonlijke
persoonsregistraties (9 juli 1982). Zoals
motieven der betrokken ambtenaren
hierboven al aangeduid, wordt de privacy soms als ,,wapen” gehanteerd om
vooreen weigering meespelen. Eeneigen
Een van de bijlagen van het werkgroeprapport is de instructieverstrekking van inlichtingen inkomsten- en vermogensbelasting (nog niet officieel gepubliceerd). Kuitenbrouwer 5) uit in een
houdende dat de informatieverzoekende
partij dusdoende tijd en geld uitspaart,
informatie aan een andere dienst te
weigeren. De werkgroep betreurt dit,
hoewel ze erkent dat de wet soms duidelijk verplicht tot geheimhouding, b.v.
administratie zijn vrees voor de trends
en dus budgetruimte krijgt ten koste van
t.a.v. medische gegevens, of dat andere
de benaderde installing (bij voorbeeld
,,hogere” belangen moeten worden ont-
dienstbelang kan hier zijn het inter-
bureaucratische concurrentiemotief in-
beschouwing over centrale personen-
FIOD). Er worden nog veel meer be-
zien, zoals volksgezondheids- en land-
in het ISMO-rapport die via het a.s.
fiscale persoonsnummer en een a.s.
sociale-verzekeringskaart kunnen leiden
stuurssociologische interessante ambte-
bouwbelangen (de boer die koeien niet
tot een verplicht identiteitsbewijs voor
lijke fenomenen genoemd, b.v. zelfbescherming, relatiebescherming, verhul-
inent, en aldus overheidsregistratie kan
ontlopen, echter alleen om ze aldus te
onttrekken aan fiscale controle, dwingt
de inentingsdienst in een kat-en-muis-
elke burger (dus als aanvulling op het
paspoort), en dat voert dus weer tot te
len van eigen falen, identificatie met de
clientele. Voorts verzucht de werkgroep
dat sommige diensten zich meer aan-
trekken van de door hen te behandelen
groepsbelangen dan het algemeen belang
der fraudebestrijding. Men doelt in het
bijzonder op gemeentelijke sociale diensten die — begrijpelijk! — moeite heb-
spel feitelijk tot geheimhouding die ook
de ingeente koeien betreft).
De werkgroep ziet de volgende criteria
voor de belangenafweging burger-overheid terzake:
— gegevens mogen alleen na ,,autorisa-
ben met de dubbelrol dienstverlener-
tie” (door wie?) voor een ander doel
controleur.
dan waarvoor ze verzameld zijn
worden gebruikt;
Voorts komen op verschillende plaatsen in het rapport de diverse wettelijke
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Fiscaal-Economisch Instituut
van de Erasmus Universiteit Rotterdam
ken ambtenaren. Genoemd worden o.a.
voor- en nadelen van het al dan niet vereist zijn van toestemming van chefs voor
informatie-uitwisseling. De werkgroep
concludeert ten eerste tot het in niet onbetekenende mate bestaan van informele, in beginsel onwettige, informatieuitwisseling tussen de diensten. Men wil
dit het liefst legaliseren voor het doel van
(een betere) fraudebestrijding. Dit is
misschien wel het ,,hardste” onderdeel
van het hele ISMO-rapport, ondanks de
daarna aan privacy gewijde aandacht.
Voorshands denkt men hierbij echter
— het vragende orgaan moet de gegevens per se nodig hebben voor zijn
eigen taak;
— ze moeten volledig zijn en voldoende
juist;
— de ontvanger moet een ,,privacy-
handvest” hebben. Bedoeld is een z.g.
privacy-reglement in de zin van voormelde wetsontwerpen c.q. aanwijzingen 1975.
Rechtspersonen hebben volgens de
werkgroep geen eigen persoonlijke le-
voornamelijk aan de harde criminaliteit,
venssfeer. Wel gelden uiteraard beper-
de (georganiseerde) koppelbazen.
Aan de privacy wordt een apart
kingen (denk b.v. aan zakengeheimen)
hoofdstuk besteed (bijlage D, biz. 2836; Sleurink, biz. 101-106). Men hanteert
o.a. privacy-definities uit het Neder-
ven te zijn dan bij privacy van natuurlijke personen. De werkgroep komt —
landse-woordenboek van Van Dale, en
van art. 8 Europese mensenrechtenconventie. De werkgroep erkent dat de
privacy per definitie door voormelde
uitwisseling van (geautomatiseerde) persoonsgegevens wordt aangetast. Het belang van een /weerichtingsverkeer wordt
benadrukt: weet de burger precies welke
gegevens voor welk doel worden gebruikt, en of ze worden geheimgehouden
vermelde (het ISMO-rapport vervalt
door de ambtelijke dienst? Zo ja, dan zal
hij meestal bereid zijn ze te verstrekken.
Gebruik door derden zander voorkennis
van de geregistreerde zou deze laatste
maar die zouden minder streng behoeter aanvulling van het reeds hiervoor
vaak in herhalingen) tot de volgende
conclusies en aanbevelingen. Ik noem
o.a. dat condities voor betere informatie-uitwisseling zijn: een betere wederkerige branchekennis, kennis van el-
kaars procedures en controlemethoden;
technische standaards voor goede verwerking van informatie door zowel ontvangende als verschaffende instantie;
zo weinig mogelijk wettelijke belemme-
de ernstigste vorm van privacy-schen-
ringen (via geheimhoudingsplichten);
gelet op de privacybescherming een
zorgvuldige belangenafweging; bekendheid betrokkenen met de mogelijkheid
ding achten. Ik acht dit een vorm van
van uitwisseling van anonieme informa-
,,wishful thinking”, al zal het soms best
waar kunnen zijn. Gewezen wordt voorts
tie; en, i.h.a., alleen informatieverschaffing voor het specifieke uitvoeringsdoel
op de reeds geldende z.g. privacy-aan-
der vragende instantie. Een landelijk informatiecentrum dient binnen de overheid te worden opgericht, waarvoor men
wijzingen voor overheidsregistraties van
1975. Ik vul dit aan door te wijzen op de
wetsontwerpen Wet op de persoonsregistratie (30 november 1981) en Tijdelijke wet aanmelding geautomatiseerde
ESB 15-9-1982
Opsporing en aangifte
In dit rapport worden in hoofdzaak
de bestaande vormen van samenwerking
van overheidsdiensten bij fraudebestrijding beschreven en worden aanbevelingen terzake gedaan. De bedoelde over-
heidsorganen zijn het Openbaar Ministerie (OM), gewone en bijzondere politic
(zoals de FIOD), onderdelen der rijks-
geheimhoudingsplichten (deze zijn niet
absoluut, het eigen dienstbelang is het
voornaamste criterium) uitgebreid aan
de orde, en de relatieve feitelijke bewegings- c.q. beleidsvrijheid der betrok-
weinig aandacht voor privacybescherming.
aan de FIOD denkt, die dan echter wel
onder algemene vlag moet opereren, en
niet met een ,,fiscaal imago”.
belastingdienst (inspecties, de Rijksaccountantsdienst), economische controledienst, looncontroledienst, socialeverzekeringsorganen e.d. Aangifte bete-
kent in dit verband (uiteraard) niet belastingaangifte, maar het door een ambtenaar melden van een strafbaar feit op
ISMO-gebied (een voltooid delict of
slechts een verdenking terzake) aan de
bevoegde justitiele autoriteiten. De
voornaamste bevinding van de werkgroep is de nog grote achterstand in de
bedoelde samenwerking, al is er b.v.
reeds het z.g. ,,periodiek overleg” tussen
het OM en voormelde overheidsdiensten.
Aanbevolen wordt zoveel mogelijk,
maar zonder te veel nadruk op net
strafrecht als repressiemiddel, tot technisch-bureaucratische versterking der
samenwerkingsvormen over te gaan.
Voor de zeer technische beschouwingen
terzake verwijs ik naar het werkgroeprapport. De strafrechtjurist Fijnaut 6)
vraagt zich in zijn bespreking van het
werkgroeprapport af, of tot heden gecoordineerd justitieel optreden wellicht
politick onhaalbaar was, d.w.z. niet
acceptabel voor machtsgroepen als vakbonden
en
werkgeversorganisaties.
Voorts acht hij wetenschappelijke studie
van de activiteiten der bijzondere politiediensten zeer gewenst, ook inzake b.v.
milieucriminaliteit.
Koppelbazen
Deze harde noot wordt zeerdeskundig
en informatief door de werkgroep koppelbazen gekraakt. Het ,,ich habe es
5) F. Kuitenbrouwer, Opnieuw dansen rond
de centrale personenadministratie (CPA),
BNG, Uitgave Bank Nederlandse Gemeenten,
mei 1982, biz. 147.
6) Cyrille Fijnaut, Het ISMO-rapport en de
strafrechtelijke handhaving van bijzondere
wetten, Delikt en Delinkwent, juni 1982, biz.
397-399.
1001
nicht gewusst” kan in en buiten de amb-
het om verbetering van relevante infor-
zaak het ISMO-rapport, in een zin
telijke wereld niet meer klinken. De
matie-uitwisseling tussen staatsdiensten.
samen te vatten: goede controle, d.i.
werkgroep bestaat uit twee leden van de
Het voormelde onderscheid wordt niet
toezicht op naleving der wetgeving, is
werkgroep Vormen en Methoden en het
hoofd van de fraudecentrale van de Cen-
erg duidelijk. Een ,juiste wetsuitvoering” is ook rechtshandhaving. Kennelijk dachten De Ruiter, Kombrink en
Dales bij ,,rechtshandhaving”alleen aan
essentieel voor misbruikbestrijding. Zogenaamde algemene controles (in be-
scherpe preventieve en repressieve frau-
een sterk preventieve werking volgens
debestrijding, en bij ,,wetsuitvoering”
Kombrink e.a. De fiscus gebruikt voorts
op beperkte schaal al een fiscaal nummer
voor elke beschreven belastingplichtige,
vermeld o.a. op het aangiftebiljet. De
trale Recherche Informatiedienst, een
centraal orgaan der algemene politie.
De kortste definitie van koppelbaas is
wellicht die van de illegaal opererende
arbeidsbemiddelaar. Er zijn vele soor-
aan het ruimere wettelijke kaderterzake.
ten; de top is zwaar crimineel, verbonden met de reguliere onderwereld, inter-
Wetenschappelijk gezien is dit nauwelijks houdbaar. De regering wil (veel)
ginsel zonder een reeds aanwezig ver-
moeden van een strafbaar feit) hebben
nationaal werkend. De omvang van de
scherpere fraudebestrijding. Men volgt
koppelbaas-BV-fraude is waarschijnlijk
regering wil dit fiscale persoonsnummer
in grote lijn de aanbevelingen van de
uitbreiden tot een beperkt extern ge-
zeer groot. Aanbevelingen voor de be-
werkgroepen opsporing en aangifte en
strijding van het kwaad doet de werkgroep nog nauwelijks, mede gelet op ge-
bruik door werkgevers-inhoudingsplich-
gegevensuitwisseling. De fiscus heeft het
initiatief genomen tot een betere samenwerking met het OM terzake opsporing
en vervolging van belastingfraude. De
op dat gebied, b.v. de Wet ketenaanspra-
tigen i.v.m. de voltooiing van de automatisering der loonbelasting- en premieheffing (13 mln. loonbelastingkaarten).
De regering stelt (nog) niet over te willen
regering betreurt het ,,ontbreken” van
kelijkheid. De wetgever zocht remedies
gaan tot een fiscaal persoonsnummer
een ,,aangiftebeleid” aan de kant van de
in de vorm van directe civielrechtelijke
belemmeringen voor BV-constructies
e.d. Strafrechtelijk tracht het OM te
werken via de strafbaarstellingen van
voor alle belastingwetten, mede gelet
organen der sociale zekerheid. Deze hebben nu wel te maken met strakkere richtlijnen van het OM inzake o.a. dit aangiftebeleid (zie o.a. de Staatscourant,
op de a.s. Wet centrale personenadministratie.
oplichting, valsheid in geschrifte, bedrie-
12 oktober 1981, nr. 195). De regering
brek aan ervaring met de al geldende
respectievelijk toekomstige wetgeving
Het verbeteren van de verhouding tussen
overheid en burger
gelijke bankbreuk, fiscale en sociale-
wijst inzake de privacy en de geheim-
verzekeringsfraude. Verscherpingen in
houdingsplicht der overheidsdiensten op
Het ISMO-rapport legt het zwaarte-
de delictsomschrijvingen en verzwaring
het grote belang van de artikelen 1601/ m
punt op goede overheidsvoorlichting in
der straffen wordt aanbevolen.
Een regeringsstandpunt 7)
Uitgangspunt van de regering (voor
het uittreden van de PvdA-bewindslieden) is handhaving van ,,een der grondslagen van de collectieve sector, te weten
de maatschappelijke solidariteit” (biz. 4).
Dus is het ,,elementairrechtvaardig”MO
te bestrijden. De nota volgt de zes aanbevelingen van het ISMO-hoofdrapport,
en vermeldt daarbij steeds een regeringsstandpunt.
Het wegnemen of beperken van de
mogelijkheid MO te plegen
162 Wetboek van strafvordering (Sv).
de ruimste zin. De regering zegt slechts
Art. 161 geeft aan ieder het recht een
strafbaar feit bij de justitie aan te geven,
dat een en ander per departement moet
geschieden.
art. 162 legt duidelijke plichten terzake
op aan ambtenaren.
De regering waardeert de privacy van
De benadering van de omvang van het
misbruik
een verdachte hier niet absoluut maar
slechts alseenafwegingsfactor, misschien
ook omdat tips de voornaamste informatiebron voor de justitie zijn (de regering noemt dit zelf). De regering meent
voorts dat sociale-verzekeringsorganen
De regering laat het bij de vermelding
van bestaande deelstudies; een standpunt ontbreekt helaas geheel.
Het entameren van studies en
te weinig opsporingsrechten hebben. Ze
experimenten
zouden, zoals hogere FIOD-ambtenaren, mede algemene opsporingsrechten
moeten krijgen (art. 141 Sv). Voorts
vindt de regering het dubbele gezag over
Hier is de regering concreter. Zij kondigt studies inzake het oneigenlijke gebruik, z.g. ,,fraus legis”-constructies,
bijzondere politiediensten (b.v. FIOD),
aan, alsmede over nieuwe strafbepalin-
Het regeringsstandpunt inzake, is dat
voorzichtigheid geboden is met invoering van nieuwe fiscale voorheffingen of
bronheffingen, b.v. op interest. Er is al
veel op dit gebied, en een nog zwaardere
nl. ressorterend onder zowel het OM als
onder de ,,eigen werkgever”, b.v. het
hoofd der FIOD, waarover het OM geen
zeggenschap heeft, een bezwaar; niet
staatsrechtelijk, maar wel via betere
samenwerkingsstructuren op te lossen,
gen voor het totale terrein van fiscale en
sociale wetgeving.
last op inhoudingsplichtigen kan be-
o.a. bij opsporing van omvangrijkefrau-
zwaarlijk zijn. Vergroving van fiscale
des. Het bovenstaande was allemaal nog
wetten, b.v. via kostenforfaits, biedt
wellicht meer mogelijkheden, nl. in de
,,rechtshandhaving”. Hierna volgt dan
de z.g. ,,wetsuitvoering”. Men volgt
inkomstenbelasting, gepaard aan (iets)
de van het ISMO-rapport blijft dit eenzijdig-gouvernementeel, alleen op het
staatsbelang gericht. Dat was ook de
doelstelling. De belangen van de burger
zouden (iets) kunnen worden verhoogd.
weer grotendeels het ISMO-rapport:
betere codrdinatie informatievoorziening, betere incidentele informatie-uit-
(justiciabelen, contribuabelen) komen
slechts marginaal aan de orde. Willen de
laatstgenoemden (ook) aan hun trekken
komen, dan is er maar een weg: het hun-
lagere tarieven. Indirecte belastingen
De aansprakelijkheid van werknemers
wisseling, waarbij er algemene tech-
kan in koppelbaasgevallen worden uitgebreid. Ten slotte zou de overheid bij
nische richtlijnen moeten komen, alsmede een ,,uitgebreide” (!) privacy-
bouwopdrachten betere afspraken met
instructie. Ook moet informele (lees: in
de hoofdaannemers moeten maken om
strijd met de wet) gegevensuitwisseling
de fraude te bestrijden.
Slotopmerking
Ondanks de grote informatieve waar-
nerzijds bei’nvloeden van de publieke
opinie in woord en daad.
M. A. Wisselink
,,formeel” (lees: legaal) worden gemaakt,
op regionaal niveau. Ten slotte moet er
ook volgens de regering een ,,branche-
Samenwerking tussen organen
en diensten
documentatiecentrum” komen.
De regering maakt onderscheid tussen
rechtshandhaving en samenwerking
Het tegengaan van misbruik door
controle- en sanctietoepassing
t.b.v. de ,,uitvoering”, d.i. ,juiste toepassing” der wetgeving. Bij beide gaat
1002
Ook hier volgt de regering in hoofd-
7) Zie kamerstuk 17050, nr. 2, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 12 maart 1982.