internationaal
Het IMF in de steigers
Het IMF voert fundamentele hervormingen door in zijn
missie, budget en bestuur. De veranderingen moeten
bevorderen dat het IMF een unieke bijdrage levert aan de
internationale macro-economische en financiële stabiliteit.
Deze inzet op meer focus is een welkome ontwikkeling. Het Fonds hanteert in de invulling van zijn
taken een nog vrij traditionele macro-kijk op de
lopende rekening, het begrotingsbeleid en de economische structuur. In het geval van een lopenderekeningtekort hanteert het Fonds (vaak terecht)
inds de oprichting in 1945 geldt het IMF
als recept meer begrotingsdiscipline en wordt het
als hoeder van de internationale macrobelang van structurele hervormingen benadrukt.
economische en financiële stabiliteit. De
Daarbij deinst het IMF er niet voor terug om zich op
invulling van deze rol is niettemin in de
de meest uiteenlopende terreinen te richten, ook als
loop der tijd veranderd. Was aanvankelijk de belangdeze niet direct gelieerd zijn aan de hoofddoelstelrijkste taak het bewaken van de stabiliteit van het
ling van macro-economische en financiële stabiliteit,
Bretton Woods-stelsel van vaste wisselkoersen voor
bijvoorbeeld met analyses van de arbeidsmarkt en
29 landen, tegenwoordig onderscheidt het Fonds drie de zorgsector. Dit past niet bij de missie, en het
hoofdtaken ten behoeve van 185 lidstaten: financiële
Fonds heeft hier ook geen meerwaarde ten opzichte
assistentie, technische assistentie en surveillance
van andere internationale organisaties zoals de
(zowel bilateraal als multilateraal). Ondanks belangOESO of de Wereldbank.
rijke veranderingen in de wereldeconomie hebben de
De missie van macro-economische en financiële stalaatste jaren geen fundamentele wijzigingen plaatsbiliteit kan daarentegen niet zonder een diepgaande,
gevonden in de uitvoering van dit takenpakket. Alleen micro-economische benadering van de overheidsis de meest in het oog springende taak, de financiële
financiën en de financiële markten. Wat betreft het
assistentie, sterk in omvang teruggelopen. Dit is het
begrotingsbeleid kent het IMF een lange traditie van
gevolg van het succesvol vermijden van crises en
hoogstaande analyse, gefundeerd op een gedegen
vroegtijdige afbetaling van leningen door verschilmicro-benadering. Een recente stap voorwaarts is de
lende leden. Een belangrijk neveneffect hiervan is
introductie van een schuldhoudbaarheidsraamwerk
dat het budget van het Fonds onder druk staat.
voor ontwikkelingslanden, waarbij alle donoren en
Het IMF is daarmee op een historisch kruispunt bemultilaterale organisaties zich kunnen aansluiten.
land. Hervormingen kunnen eraan bijdragen dat het
Ook voor de ontwikkelde economieën is diepe anaFonds net als in de afgelopen decennia meerwaarde
lyse van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
blijft leveren. Het Fonds heeft zich kwetsbaar opgevan groot belang, gegeven de vergrijzende bevolkinsteld door een breed hervormingsplan open op de
gen. Het IMF is bij uitstek geëquipeerd om op dit
agenda te plaatsen. Dit is een teken van kracht, het
terrein meerwaarde te leveren.
aanpakken van de benodigde versterkingen is hierWat betreft de financiële markten is het IMF vooralsmee onvermijdelijk geworden. De hervorming raakt
nog minder toonaangevend. De economische crises in
de kern van de instelling op drie plekken: de missie,
Zuidoost-Azië en later Mexico en Rusland hebben duihet budget en het bestuur. Dit artikel geeft een overdelijk gemaakt hoe zeer de samenstelling van kapitaalzicht en beoordeling van de stand van zaken.
stromen en de kracht van de financiële sector van belang zijn voor stabiliteit. IMF-analyses geven sindsdien
Missie
meer aandacht aan de financiële
Het IMF heeft aangekondigd in de
markten, maar blijven soms nog
Concrete prioriteiten hangen op hoofdlijnen. Het Fonds
invulling van zijn taken meer focus
te willen aanbrengen. De nadruk
moet hier verder de diepte in. Een
zijn de financiële
in surveillance zal komen te liggen
onderscheid tussen macro en micro
sector, de regionale
op beleid met directe invloed op
is in de financiële sector namelijk
externe stabiliteit. Concrete prioexterne effecten van moeilijk te maken; onevenwichtigriteiten zijn de financiële sector,
heden in één financiële instelling
financieel-economisch kunnen via verspreiding door het
de regionale externe effecten van
financieel-economisch beleid, en
financiële systeem leiden tot macrobeleid, en een
een diepere analyse van wisseleconomische instabiliteit.
diepere analyse van
koersen, met name via verbeterde
Het IMF zet momenteel stappen
methoden voor het bepalen van de
om de financiële markten beter te
wisselkoersen
evenwichtswaarde van een munt.
doorgronden. In een ingrijpende in-
S
JEROEN KREMERS EN
WOUTER SCHILPEROORT
Directeur Public Affairs bij
ABN Amro, senior advisor
bij het IMF
Kremers was tot 1 mei
bewindvoerder bij het IMF
456
ESB
27 juli 2007
terne reorganisatie is het versnipperde
Het voorstel voor een geheel nieuw model geeft het IMF drie
De afhankelijkheid inkomstenbronnen. Ten eerste een verkoop van een gedeelte van
financiële sectorwerk ondergebracht in
één nieuwe directie. Tevens zal voorthet goud van het IMF, waarbij de opbrengsten belegd worden en
van één
aan elke reguliere doorlichting van een
het rendement hierop gebruikt wordt om lopende kosten te dekinkomensbron
land, de zogenoemde artikel IV-surken. Ten tweede het beleggen van een gedeelte van de inleg van
veillanceconsultatie, ruim aandacht
de leden op basis van een verbreed risicomandaat. Deze voorstelvraagt om
geven aan de financiële sector. Verdere
len betekenen een welkome verbetering in het management van
een grondige
voortgang is mogelijk. Een bredere blik
reserves, zonder dat sprake is van excessief risico. Het IMF blijft
dan alleen op de bankensector en een
aanpassing van het conservatiever dan veel centrale banken. De derde poot bestaat
diepere analyse van complexe finanuit het vragen van een bijdrage voor technische assistentie. Dit
inkomensmodel
ciële producten hebben meerwaarde,
levert betere economische prikkels, waarbij overgebruik kan
waarbij gebruikgemaakt kan worden
worden vermeden. Technische assistentie zal echter wel betaalvan micro-expertise uit de sector zelf. IMF-onderzoek
baar moeten blijven voor lage-inkomenslanden om de meerwaarde die het Fonds
kan zich ook sterker mengen in het debat in de acalevert aan de stabiliteit in deze landen te behouden.
demische wereld over de stabiliteitsgevolgen van de
Vanzelfsprekend kan het tekort aan inkomsten niet los worden gezien van de
snelle productontwikkelingen op de kapitaalmarkten.
uitgaven. Ook daar zijn verbeteringen nodig. Sinds 2000 heeft het Fonds een
Meer aandacht in IMF-analyses voor de regionale exforse groei van zijn activiteiten doorgemaakt. Het IMF is op verzoek van de
terne effecten van financieel-economisch beleid sluit
leden steeds meer gaan doen. Daarbij is echter onvoldoende nagedacht over
aan bij het toenemende belang van grote regionale
wat minder kan en wat echt belangrijk is: het Fonds moet ook zelf nee leren
handelsblokken en monetaire unies. Het fonds heeft
zeggen. Verder kende het IMF tot voor kort geen meerjarig uitgavenkader. Dit is
inmiddels de traditionele bilaterale en multilaterale
inmiddels ingevoerd, en er is besloten tot een taakstelling voor de komende drie
surveillance uitgebreid met regionale surveillance,
jaar van een reële uitgavenkrimp van twee procent per jaar. Dat is een welkome
zoals een artikel IV-consultatie van de eurozone. Dit
maatregel die zal helpen om interne inefficiëntie aan te pakken die alle grote
voorjaar is tevens met succes een directe consultatie
bureaucratieën kenmerkt. In het licht van het inkomstengat kan wellicht meer
over de mondiale onevenwichtigheden afgerond met
gedaan worden. Verdere intensivering waarbij overbodige activiteiten worden gede vijf grote spelers (Japan, China, Verenigde Staten,
staakt, dubbelwerk met de Wereldbank wordt geschrapt, terwijl een kernactiviteit
Saudi-Arabië en de eurozone). Ook zal de surveilals de financiële sector juist wordt uitgebouwd, zou in lijn zijn met de gewenste
lance van het Fonds zich verder moeten aanpassen
focus in de taakinvulling.
aan de opbouw van enorme valutareserves in de
Bestuur
opkomende economieën als India en China. Een
Vroegtijdige terugbetaling van IMF-leningen komt bij sommige landen mede
relevant IMF kan niet voorbijgaan aan de huidige
voort uit onvrede over het functioneren van het IMF, vanwege de conditionaliteit
mondiale onevenwichtigheden, die mede voortkobij leningen, vanwege vermeende fouten in de advisering, of vanwege de domimen uit het feit dat wisselkoersen niet overal hun
nante rol die de Verenigde Staten speelt in de instelling. De eerder genoemde
marktruimende rol spelen. Het Fonds implementeert
hervormingen spelen in op deze bezwaren. Zo kan meer focus in het Fondswerk
momenteel diverse maatregelen om de wisselkoersbijdragen aan een betere advisering en neemt een nieuwe inkomensstructuur de
surveillance te verscherpen en aan te passen aan de
perceptie weg dat de rekening vooral bij de lenende landen ligt. De meest in het
veranderende situatie. Zo zal voortaan elke artikel IVoog springende discussie gaat echter over een verhoogd stemgewicht voor de
consultatie een beoordeling geven of de wisselkoers
lage-inkomenslanden en vooral de opkomende economieën. In september hebin lijn is met de langetermijn-evenwichtswaarde.
ben in een eerste stap de snel groeiende economieën China, Korea, Mexico en
Budget
Turkije al meer stemgewicht gekregen.
De aanleiding voor de huidige discussie over de rol
Momenteel wordt gewerkt aan een geheel nieuwe formule die het financiële
van het Fonds ligt mede in de inkomenssituatie. Het
belang en stemgewicht van de leden in het Fonds herbepaalt. Een redelijk
IMF verdient geld op uitgezette leningen en betaalt
uitgangspunt voor de hervorming is dat de stemgewichten de missie van het
daarmee de lopende kosten. Bij de huidige gunstige
IMF moeten weerspiegelen: landen die een groot belang hebben bij een stabiele
ontwikkeling van de wereldeconomie en het succesvol
internationale economie en die daarop een grote invloed uitoefenen, dragen meer
vermijden van financiële crises neemt de leningporbij en krijgen een zwaarder stemgewicht. Dit betekent dat de omvang van de
tefeuille snel af – gelukkig maar. Hoe
economie en de openheid ervan cruciale variabelen in de formule
stabieler de wereldeconomie – de
moeten zijn. Daarnaast wordt door een aantal landen de omvang
Een redelijk
hoofddoelstelling van het Fonds – hoe
van de internationale reserves aangedragen als variabele.
groter zijn inkomensgat. Deze paradox
uitgangspunt voor De nieuwe formule moet de verhoudingen in de wereldeconomie
en de afhankelijkheid van één inkoweerspiegelen. Als de nieuwe formule het gewicht voor de opkode hervorming
mensbron vragen om een grondige
mende economieën opvoert, dan zullen andere landen moeten
aanpassing van het inkomensmodel.
inleveren. Aangezien de herverdeling met 85 procent meerderheid
is dat de
Een eerste genomen maatregel is dat
besloten moet worden, is de politieke realiteit dat geen aardverstemgewichten
het inkomenstekort van het Fonds
schuivingen plaats zullen vinden. Het is overigens in lijn met het
voortaan niet meer wordt opgevangen
mandaat van het Fonds dat de landen die thans een hoog stemde missie van
met het ad-hocverhogen van het rentegewicht hebben, de Europese landen en de Verenigde Staten, een
het IMF moeten
percentage op de leningen. De bespregroot gewicht blijven behouden. Wel lijkt een beperkte teruggang
kingen over een meer fundamentele
in het gecombineerde aandeel van de Europese landen passend
weerspiegelen
herziening zijn inmiddels begonnen.
in het licht van hun afgenomen aandeel in de wereldeconomie.
ESB
27 juli 2007
457
Mede op basis van het stemgewicht hebben landen een plek aan tafel in de
Raad van Bewindvoerders. Nederland bezet één van de 24 stoelen, samen met
twaalf andere landen, waaronder Oekraïne, Israël, Roemenië en Bulgarije. De
Nederlandse bewindvoerder wordt niet benoemd door Nederland, maar gekozen
door de dertien landen (de kiesgroep). Nog zes andere bewindvoerders hebben
de nationaliteit van een Europees land. Dit doet sommige auteurs bepleiten
dat het aantal Europese stoelen dient af te nemen ten gunste van opkomende
economieën en lage-inkomenslanden. De opkomende economieën hebben zeven
plekken aan tafel. De lage-inkomenslanden zijn minder sterk vertegenwoordigd.
Hun stemrecht moet verbeterd worden, opdat zij een adequate invloed kunnen
uitoefenen op het beleid van het Fonds. Overigens vertegenwoordigt de Nederlandse bewindvoerder ook lage-inkomenslanden, zoals Moldavië, Armenië en
Georgië, die als volwaardige partners opereren in de gemengde kiesgroep.
Gegeven de voortschrijdende Europese integratie bepleiten enkele academici en
Brusselse bureaucraten dat Europa gezamenlijk een enkele plek zou moeten innemen in de Raad van Bewindvoerders. Dit ligt niet voor de hand, want het IMF
is een landenorganisatie en Europa is geen land. Het feit dat Nederland samenwerkt binnen een groep van geheel verschillende landen helpt ook te voorkomen
dat een tweedeling ontstaat tussen crediteur- en debiteurlanden. Binnen de
gemengde kiesgroepen bestaan intensieve samenwerkingsrelaties die ook buiten
het Fonds productief zijn. Zo geeft Nederland veel technische assistentie aan de
kiesgroeplanden.
Niet de Europese landen, maar de Verenigde Staten zijn de bepalende speler
binnen het Fonds. Deze grote invloed was te rechtvaardigen in de periode van
wederopbouw, toen Amerika de Bretton Woods-instellingen gebruikte om de
stabiliteit in de wereld te bevorderen. Nog altijd heeft echter een groot gedeelte van het IMF-personeel de Amerikaanse nationaliteit of aan een van de
beroemde Amerikaanse universiteiten gestudeerd. Verder heeft de Amerikaanse
bewindvoerder door het hoge stemgewicht feitelijk een vetorecht bij belangrijke
beslissingen. Het IMF neemt momenteel maatregelen om meer diversiteit in de
Fondsstaf te krijgen. Tevens verloopt de externe communicatie naast het Engels
sinds kort ook in andere talen. Nadenken over het Amerikaanse vetorecht tot slot
zou passen bij het multilaterale karakter van het IMF.
Conclusie
Het IMF voert een ingrijpende hervorming door langs drie lijnen (missie, budget
en bestuur) die elkaar onderling versterken en die aansluiten bij veranderingen in
de externe omgeving. Een scherpere focus op het kernmandaat van macro-economische en financiële stabiliteit, waarbij het Fonds zich terugtrekt van overige
terreinen, kan bijdragen aan betere surveillance en advisering. Een nieuw inkomstenmodel moet ervoor zorgen dat het Fonds niet langer inteert op reserves
door de afhankelijkheid van rente-inkomsten te doorbreken. De betrokkenheid
van lage- en middeninkomenslanden wordt bevorderd met een herziening van de
stemgewichten, die tevens recht doet aan de nieuwe verhoudingen in de wereldeconomie. De veranderingen maken het IMF aldus beter geëquipeerd om snel en
gericht, met voldoende financiële slagkracht, en evenwichtig te reageren op een
volgende economische crisis.
458
ESB
27 juli 2007