Het bestaansrecht van de
openbare arbeidsvoorziening
J. de Koning*
V
anwege onvolledige informatie over vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, een
suboptimale hoeveelheid scholing, en bet zelfversterkende effect van werkloosheid
door (vermeend) produktiviteitsverlies is er reden om te intervenieren op de
arbeidsmarkt. De arbeidsvoorzieningsorganisatie moet echter vermijden datgene te
subsidieren dat zonder haar bemoeienis ook zou zijn gebeurd. Een systematische
evaluatie van de kwaliteit van de geleverdeprestaties is daarom noodzakelijk.
Begin dit jaar is de nieuwe structuur van de arbeidsvoorziening in werking getreden. Werkgevers en
werknemers vormen nu samen met de overheid het
bestuur van de arbeidsvoorziening, die tot voor kort
zuiver een overheidsorganisatie was.
Er zijn binnen de arbeidsvoorziening al langer veranderingen aan de gang. In de eerste plaats is er in de
afgelopen periode een sterke tendens naar decentralisatie binnen dit apparaat opgetreden, waarbij gestreefd wordt naar een bedrijfsmatiger aanpak. Dit
komt onder meer naar voren uit het gebezigde taalgebruik. Men spreekt bij voorbeeld over ‘marktaandelen’, ‘het verkopen van werklozen’, ‘noodzakelijke verandering in de bedrijfscultuur’ en ‘after sales’.
In samenhang hiermee is men zich aan het bezinnen
op de doelstellingen van de arbeidsvoorzieningsorganisatie. Waarvoor bestaat men eigenlijk? Is men er primair voor de probleemgroepen op de arbeidsmarkt
zoals langdurig werklozen, etnische minderheden, en
dergelijke, of moet men in de eerste plaats zorgen
voor een doelmatig werkende arbeidsmarkt?
Ten slotte heeft de openbare arbeidsvoorziening in
de nieuwe constellatie geen monopolie meer op bemiddelingsactiviteiten, een van haar hoofdtaken. Dit
betekent dat er meer ruimte komt voor particuliere,
al dan niet op commerciele basis opererende, organisaties. In de praktijk vond in feite reeds bemiddeling door andere organisaties (zoals scholingsinstellingen en bepaalde gemeentelijke instanties) plaats,
al mocht dit officieel niet zo worden genoemd.
Bovengenoemde ontwikkelingen maken het interessant stil te staan bij de vraag wat het bestaansrecht
van een openbare arbeidsvoorziening is en waarom
de betrokken activiteiten niet via de markt kunnen
worden aangeboden. De conclusie zal zijn dat er
goede argumenten zijn voor het instandhouden van
een openbare arbeidsvoorziening, maar dat men
moet vermijden dat men datgene bevordert, dat zonder bemoeienis van de arbeidsvoorziening toch wel
zou zijn gebeurd, en dat neveneffecten als verdringing de beoogde effecten van de arbeidsvoorziening kunnen ondergraven.
Wat doet de openbare arbeidsvoorziening?
De hoofddoelstellingen van de arbeidsvoorziening
zijn:
— verbetering van de positie van minder kansrijke
groepen op de arbeidsmarkt (doelgroepenbeleid);
— verbetering van het functioneren van de arbeidsmarkt (regulier beleid);
— vermindering van een algemeen aanbodoverschot of een algemeen vraagoverschot op de arbeidsmarkt (conjunctureel beleid).
Duidelijk is dat tussen deze doelstellingen spanningen kunnen bestaan. Een te sterk accent op het doelgroepenbeleid heeft tot gevolg dat de arbeidsvoorziening door het bedrijfsleven vereenzelvigd wordt
met het ‘slechte’ aanbod, waardoor de reguliere
taak bemoeilijkt wordt. Dit heeft enige jaren geleden geleid tot overschakeling op de zogenoemde
marktconforme benadering, waarin de vraagzijde
van de arbeidsmarkt centraal kwam te staan. Dat het
moeilijk is een evenwicht te vinden tussen beide benaderingen blijkt uit het feit dat het doelgroepenbeleid binnen de arbeidsvoorziening daardoor steeds
meer onder druk kwam te staan. De uitvoering van
dit beleid werd voor een deel overgeheveld naar andere organisaties (gemeenten, samenwerkingsverbanden tussen arbeidsbureaus en sociale diensten,
scholingsinstanties e.d.). Het nadeel hiervan is dat
het doelgroepenbeleid een grote mate van versnippering kent1.
* De auteur is hoofd van de afdeling Arbeidsmarktonderzoek van het Nederlands Economisch Instituut. Dit artikel
is mede gebaseerd op: J. de Koning, Evaluatie en arbeidsvoorziening: de state of the an, Rotterdam, oktober 1990.
1. Dit is voor de grote steden heel duidelijk gesignaleerd
in: W.J. Dercksen, E.W. van Luijk en P. den Hoed, Werkloosheidsbestrijding in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en
Utrecht, WRR, Den Haag, 1990
De tweede en de derde doelstelling overlappen el-
1986
kaar gedeeltelijk. Verbetering van het functioneren
ttw^^iiis^
van de arbeidsmarkt leidt immers bij gegeven vraag
en aanbod van arbeid ook tot vermindering van de
werkloosheid en de openstaande vraag. In een situatie met een omvangrijk vraag- of aanbodoverschot
biedt dit echter weinig soelaas. Enkele jaren geleden stond tegenover een werkloosheid van meer
dan vijfhonderdduizend personen slechts een
verwaarloosbaar aantal vacatures. Een beter functioneren van de arbeidsmarkt heeft dan slechts een
marginaal effect op de werkloosheid. De arbeidsvoorziening heeft in een dergelijke situatie een opvangtaak: door het creeren van tijdelijke arbeidsplaatsen zorgen dat mensen him vaardigheden niet
verliezen.
Van de arbeidsvoorziening worden echter ook maatregelen verlangd als er zich knelpunten aan de
vraagzijde van de arbeidsmarkt voordoen. Een structured vraagoverschot, zoals zich thans op sommige
deelmarkten begint af te tekenen, kan bestreden
worden met maatregelen die arbeid aantrekkelijker
maken of meer arbeid uitlokken (voorzieningen
kosten niet kunnen worden toegerekend aan de ver- Tabel 1. Uitgaschillende typen maatregelen. Dit geldt ook voor de ven voor de aruitgaven aan andere produktiemiddelen dan arbeid. beidsvoorzieDaardoor is ook onbekend welk deel van de uitga- ning
ven is bestemd voor ‘reguliere’ bemiddeling en voorlichting.
Het is moeilijk te zeggen welk deel van de uitgaven
is bestemd voor doelgroepen, dat wil zeggen werk-
voor gehandicapten, kinderopvang, verbetering van
lozen die als bijzonder kansloos gelden, zoals lang-
de kwaliteit van arbeidsplaatsen, en dergelijke).
De volgende activiteiten staan de arbeidsvoorziening ter beschikking om genoemde doelstellingen
te verwezenlijken:
– reguliere bemiddeling;
– voorlichting;
– scholing;
– loon(kosten)subsidies;
– werkverruimende maatregelen.
Reguliere bemiddelings- en voorlichtingsactiviteiten
zijn primair gericht op verbetering van de aansluiting tussen vraag en aanbod. Ook scholingsmaatregelen dienen dit doel, maar deze kunnen ook een
functie hebben bij de verbetering van de positie van
personen met weinig kansen op de arbeidsmarkt.
Met loonsubsidies wordt kansegalisatie nagestreefd,
maar soms ook een vergroting van de algemene
werkgelegenheid.
Om te zien aan welk soort activiteiten in de praktijk
prioriteit wordt gegeven en in hoeverre zich daarin
verschuivingen voordoen is gekeken naar de omvang en structuur van de uitgaven aan de Arbeidsvoorziening in de periode 1986-1990. De label geeft
een overzicht van de totale uitgaven aan de arbeidsvoorziening en de verdeling van de uitgaven naar
soort.
Hieruit blijkt dat de uitgaven sterk gegroeid zijn (gemiddeld 7,5 procent per jaar). In de verdeling zijn echter geen spectaculaire veranderingen te bemerken.
De kosten van het arbeidsvoorzieningsapparaat ne-
men iets minder dan 30 procent voor hun rekening.
Wat betreft de maatregelen ligt het accent sterk op
a. Regionale projecten, Probl
Rmn:Rapportage arbeidsmarkt 1990,
basis van schattingen van het NEI. * J:
durig werklozen en allochtonen. De loonkostensub-
sidies en de werkverruimende maatregelen zijn in
principe geheel bestemd voor doelgroepen. Van de
middelen voor scholing werd in 1986 ongeveer 10
procent besteed aan doelgroepen; in 1989 was dit
ongeveer 20 procent. Hierbij moet echter worden
gewezen op de categoric ‘overig’, waarvan het aandeel is gedaald: van deze middelen is een onbekend
deel bestemd voor doelgroepen.
Ten slotte moet worden aangetekend dat een deel
van het doelgroepenbeleid via andere kanalen dan
de arbeidsvoorziening wordt aanbesteed. Te denken valt aan onder andere het Jeugdwerkgarantieplan en de banenpools. Deze middelen zijn niet in
tabel 1 opgenomen.
Wat is het bestaansrecht?
De argumenten om in te grijpen in het arbeidsproces met bovengenoemde instrumenten zijn gelegen
in imperfecties in het functioneren van de arbeidsmarkt. Het betreft hier de volgende factoren.
Onvolledige informatie
De arbeidsmarkt kent een grote mate van dynamiek.
Er is voortdurend sprake van nieuw aanbod dat tot
de arbeidsmarkt toetreedt en van werknemers die
van baan (willen) veranderen. Banen verdwijnen,
nieuwe banen ontstaan en bestaande banen komen
vrij door verloop. Dit maakt de situatie op de arbeidsmarkt onoverzichtelijk. Dit wordt bovendien
versterkt door de heterogeniteit van banen en aanbieders. Informatie over openstaande vacatures en
werkzoekenden is niet kosteloos beschikbaar. Vra-
scholingsmaatregelen, die ongeveer de helft van de
uitgaven uitmaken. Tussen 1986 en 1989 is het aandeel van de scholingsmaatregelen enigszins gestegen,
gers kunnen natuurlijk snel iemand aantrekken
door een relatief hoge loonvoet aan te bieden en
aanbieders kunnen snel een baan vinden door ge-
maar daar staat tegenover dat de categoric ‘overig’,
noegen te nemen met juist een relatief lage loonvoet, maar dit zijn meestal niet de meest optimale
zoekstrategieen. Vaak zal het lonend zijn enige tijd
te zoeken door advertenties te zetten, bij bedrijven
langs te gaan, en dergelijke. Men zal hiermee niet
doorgaan totdat volledige informatie is verkregen,
maar steeds de marginale kosten en opbrengsten
die ook voor een deel uit scholingssubsidies bestaat,
is afgenomen. Loonkostensubsidies en werkverruimende maatregelen maken te zamen slechts ongeveer 10 procent van de uitgaven uit.
Er is geen informatie bekend over de tijdsbesteding
van de ARBVO-medewerkers, zodat de personele
ESB 13-3-1991
van verder zoeken afwegen . De gemaakte keuzes
zullen dus suboptimaal zijn in vergelijking met de situatie waarin volledige informatie zou bestaan.
Is deze situatie te verbeteren? Dit is inderdaad het
geval, aangezien er een grote mate van overlapping
is in de soort informatie waaraan individuele werkgevers en werklozen behoefte hebben. ledere werkloze op een bepaald segment van de arbeidsmarkt
zal in principe ge’interesseerd zijn in alle vacatures
binnen dit segment, en omgekeerd zullen alle zoekende werkgevers inzicht willen hebben in dezelfde
groep werkzoekenden. Het is daarom efficient dat
een instantie de informatie voor iedereen verzamelt.
Daarmee kan de totale zoektijd aanmerkelijk wor-
werknemer kunnen wegkopen en zo het eerste bedrijf voor de scholingskosten laten opdraaien. Het is
dus aannemelijk dat bedrijven niet in de eerste
den bekort. Men zou zich kunnen voorstellen dat
sico’s zowel door de werklozen als door financiele
niet de overheid deze taak vervult, maar dat particuliere bedrijven informatie verzamelen en verkopen.
Dit is echter niet zo gemakkelijk te realiseren. Op
instellingen in veel gevallen te groot worden geacht.
Bij bedrijfsspecifieke scholing ligt het voor de hand
dat het bedrijf zorgdraagt voor de financiering. Ook
hier kunnen zich echter financieringsproblemen
voordoen, vooral bij kleinere bedrijven.
Wat scholing betreft ligt er dus een taak voor de
openbare arbeidsvoorziening in de sfeer van organisatie en/of financiering.
het moment dat de informatie aan een persoon beschikbaar wordt gesteld is deze immers openbaar
en in principe ook voor anderen toegankelijk. Verder is het opzetten en bijhouden van een databank,
en het verkopen van informatie daaruit, waarschijn-
plaats bereid zijn algemene scholing zelf te financieren.
Kunnen aanbieders dan niet zelf in hun algemene
scholing investeren? In een aantal gevallen is dit zeker mogelijk, maar lang niet altijd. Het knelpunt is
gelegen in de financiering. Opleidingen zijn duur en
aanbieders zullen meestal niet over de benodigde
middelen beschikken. Dit geldt vooral voor werklozen. Zij zouden dan het geld moeten lenen. In principe hoeft dit geen probleem te zijn, als de scholing
rendement oplevert, maar in de praktijk zullen de ri-
lijk een activiteit met een dalende kostencurve,
zou ontstaan.
Produktiviteit in relatie tot minimumloon
Bij een deel van de aanbieders doet zich het pro-
Ook bij bemiddelingsactiviteiten is het metestal bijzonder moeilijk een prijs in rekening te brtengen.
Stel, men zou een prijs in rekening brengen als een
bemiddelingspoging geslaagd is. Wie moeit dan de
kosten dragen: de werkgever of de werkz6ekende?
En is het eigenlijk wel zo gemakkelijk vas^ te
stelllen dat werkgever en werknemer tot dvereenstemming zijn gekomen dank zij de bemiddelende
instantie? Een alternatief zou zijn dat bedrijven en
werklozen inschrijfgeld zouden betalen. Dan ontstaat het probleem dat bedrijven onderling en werkzoekenden onderling in feite concurrenten in het
bleem voor dat hun produktiviteit niet toereikend is
om een loonpeil te bereiken, dat als sociaal minimum wordt gezien. De relatief lage produktiviteit
kan het gevolg zijn van de hierboven vermelde knelpunten, die tot Onderinvestering leiden.
Scholing is, indien haalbaar, vermoedelijk de beste
remedie. Gaat het om een tijdelijke lage produktiviteit, bij voorbeeld door ontwenning van arbeid als
gevolg van langdurige werkloosheid, dan kan men
aan tijdelijke loonkostensubsidies of werkervaringsplaatsen denken. Bij een blijvend lage produktiviteit
is echter permanente subsidising nodig.
waardoor toch al een tendens naar monopolisering
zoekproces zijn. Hoe zou de bemiddelende instantie kunnen garanderen dat zij voor iedereen de kansen vergroot?
Alleen in bijzondere situaties is toerekening van de
baten aan een individueel bedrijf of een individuele
werkzoekende mogelijk. Men kan denken aan situaties waarin een bedrijf werknemers wil laten afvloeien, maar door wetgeving of vakbonden gedwongen
is ander werk voor deze werknemers te vinden. In
zo’n geval zal men bereid zijn een bemiddelende instantie hiervoor te betalen. Ook uitzendarbeid kan
als een bijzondere vorm van arbeidsbemiddeling
worden gezien.
Hieruit concluderen we dat er een taak voor een
openbare arbeidsvoorziening is waar het gaat om informatieverstrekking en bemiddeling.
Onderinvestering in scholing
Vooroordelen en discriminatie
Soms denkt een werkgever dat een werkzoekende
een te lage produktiviteit heeft. Bij voorbeeld langdurig werklozen hebben te lijden van dit vooroordeel. Zijn werkgevers, bij voorbeeld door een subsidie, er eenmaal toe gebracht een langdurig
werkloze aan te trekken, dan zijn zij achteraf meestal tevreden . Gaat het om vooroordelen ten aanzien
van produktiviteit, dan kunnen tijdelijke subsidies
en werkervaringsplaatsen helpen. Ook scholing kan
een rol spelen als ‘signalling’.
De problematiek van de minderheden is slechts voor
een deel het gevolg van vooroordelen die alleen betrekking hebben op de door de werkgever verwachte
produktiviteit. Hier gaat het ook om een dieper liggende vorm van discriminatie, die daarom met verdergaande maatregelen moet worden bestreden.
Het is aannemelijk dat er een natuurlijke tendens tot
Onderinvestering in scholing bestaat. De oorzaken
hiervan zijn gelegen in imperfecties van de kapitaalmarkt en het ‘free rider’-probleem. Om dit duidelijk
te maken is het door Becker gemaakte onderscheid
tussen algemene en bedrijfsspecifieke scholing van
belang3. Bij algemene scholing ligt het voor de hand
dat de aanbieder van arbeid zelf de scholing betaalt.
Stel immers dat het bedrijf dit zou doen. Omdat de
scholing algemeen is, is deze ook bruikbaar voor andere bedrijven. Deze zouden dan een geschoolde
2. Voor een bespreking van zoektheorie zie: D.T. Mortensen, Job search and labour market analysis, in: O. Ashenfelter en R. Layard, Handbook of labor economics, hoofdstuk
15, Amsterdam, 1986.
3. G.S. Becker, Human capital, New York, 1965.
4. Dit is bij voorbeeld gebleken in het evaluatie-onderzoek
naar de Wet Vermeend-Moor. Zie J.H. Gravesteijn-Ligthelm,
J. de Koning en C.Th. Zandvliet, Evaluatie van de Wet Vermeend-Moor: Hoofdrapport 1987, Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, april 1988.
Het zelfversterkende effect van werkloosheid
In het voorgaande is gewezen op werkloosheid
door informatietekorten. Dit is uiteraard niet de enige vorm van werkloosheid. In de eerste plaats is er
werkloosheid, die het gevolg is van factoren die buiten de arbeidsmarkt gesitueerd zijn. Daarnaast blijkt
uit nieuwe inzichten in het functioneren van de arbeidsmarkt dat werkloosheid een verschijnsel is dat
inherent is aan een markteconomie. Om verschillende redenen (efficiency-wage, insider-outsider, collectieve onderhandelingen) ligt het loonpeil boven
het niveau dat evenwicht brengt. Er zijn dan twee redenen om in te grijpen:
– werkloosheid blijkt altijd bepaalde groepen meer
te treffen dan andere;
– werkloosheid kan een zelfversterkend effect hebben. Langdurig werklozen verliezen hun vaardigheden, worden gestigmatiseerd en raken gedemotiveerd.
Het creeren van tijdelijke banen lijkt in dit verband
het meest voor de hand te liggen. Loonkostensubsidies en scholingsmaatregelen kunnen een rol spelen door de herverdelende effecten die van deze
maatregelen kunnen uitgaan.
Tekortschietend aanbod
Op steeds meer segmenten van de arbeidsmarkt ontstaat een situatie, waarbij er zich over een langere
periode tekorten voordoen. De oorzaken zijn gelegen in een tekort aan geschoold aanbod en verminderende instroom van jongeren in het leerlingwezen
als gevolg van de demografische ontwikkeling.
Scholing van werklozen biedt slechts een deel van
de oplossing. Er moet een langdurig scholingstraject
doorlopen worden; op korte termijn helpt dit onvoldoende. Bovendien is scholing niet voor iedereen
haalbaar. Men zou kunnen stellen dat het loonmechanisme extra aanbod zou moeten uitlokken, maar
hier doet zich onder andere het knelpunt voor van
onvoldoende mogelijkheden voor kinderopvang,
waardoor de arbeidsparticipatie van vrouwen wordt
bemoeilijkt. De openbare arbeidsvoorziening kan
een rol vervullen bij het oplossen van dergelijke
knelpunten.
Uit het voorgaande blijkt dat er inderdaad argumenten zijn voor overheidsingrijpen in het arbeidsmarktproces (bestrijding langdurige werkloosheid, positie
doelgroepen, reguliere bemiddeling en scholing).
Het is echter geenszins zeker dat het in alle gevallen
ook het beste is dat de overheid, of een door de
overheid gefinancierde organisatie, een en ander
zelf uitvoert. Men kan ook denken aan een opzet,
waarbij aan particuliere organisaties financiele en
andersoortige ondersteuning wordt verleend.
Zelfs in de meest optimale vorm kan men er echter
niet zeker van zijn dat het ingrijpen per saldo gunstige effecten oplevert, ook al zijn de argumenten
voor dit ingrijpen nog zo terecht. Dit komt door de
neveneffecten die het overheidsingrijpen vrijwel altijd blijkt op te roepen . Daarover in het onderstaande meer.
Bruto- versus netto-effectiviteit
Voor de arbeidsvoorziening is het van groot belang
onderscheid te maken tussen bruto- en netto-effecti-
ESB 13-3-1991
viteit. Over bruto-effectiviteit kan worden gesproken als een bemiddelingspoging slaagt, als iemand
via een speciale maatregel wordt geplaatst, als een
cursist slaagt en een baan vindt, en dergelijke. Een
deel van deze resultaten is echter slechts van betrekkelijke betekenis. Een deel van de mensen die een
baan vinden, had zonder inbreng van de arbeidsvoorziening waarschijnlijk toch wel een baan gevonden. Ook scholing blijkt lang niet altijd tot verbetering van kansen te leiden. Het netto-effect, datgene
dat zonder optreden van de arbeidsvoorzieningsorganisatie niet was gerealiseerd, is duidelijk kleiner
dan het bruto-effect. Voor het verschil tussen brutoen netto-effectiviteit kunnen d^ volgende oorzaken
worden genoemd.
‘Deadweight’
In het algemeen blijkt het bijzonder moeilijk te zijn
in individuele gevallen te bepalen of een werkloze
of een bedrijf werkelijk hulp nodig heeft. Bij voorbeeld de Kaderregeling Scholing biedt de mogelijkheid bedrijven subsidie te verlenen voor scholing
van werknemers die met ontslag worden bedreigd.
Het is voor het arbeidsbureau echter buitengewoon
moeilijk te bepalen wanneer er sprake is van ontslagdreiging. In de praktijk blijken vooral grote industriele bedrijven subsidie via deze regeling te ontvangen. Uit onderzoek blijkt dat in de meeste
gevallen geen sprake is van ontslagsdreiging en dat
voor zover de scholing van belang is voor het bedrijf deze zonder subsidie ook wel doorgang zou
vinden . ‘Deadweight’ treedt ook op bij de reguliere
bemiddeling; een deel van de werkzoekenden zou
zonder interventie van de arbeidsvoorziening ook
een baan hebben gevonden en een deel van de vacatures zou anders ook zijn vervuld. Indien het streven van de arbeidsvoorziening gericht zou zijn op
vergroting van het aandeel in de ‘vacaturemarkt’
zonder meer, dan zou de ‘deadweight’ wel eens
sterk kunnen toenemen en de netto-effectiviteit kunnen dalen. De ‘deadweight’ is juist het kleinst waar
het gaat om doelgroepen7. Dit betreft immers werkzoekenden die zonder hulp weinig of geen kans op
werk zouden maken. De netto-effectiviteit van het
doelgroepenbeleid is daarom relatief hoog, ook al
zijn de bruto-plaatsingscijfers vrij laag. Men is echter
gewend te kijken naar bruto-effecten en daarom
wordt het doelgroepenbeleid vaak, ten onrechte, als
ineffectief gezien.
Neveneffecten
Indien iemand dank zij de activiteiten van de arbeidsvoorziening een baan vindt, kan het zijn dat iemand anders daardoor geen baan vindt. Dergelijke
verdringingseffecten verminderen uiteraard de nettoeffectiviteit van de arbeidsvoorziening. Het maakt
5. Zie E.S. Phelps, Political economy: an introduction/try
text, 1985, die dit tot een centraal thema in zijn boek maakt.
6. J. de Koning en P.J. van Nes, Landelijke evaluatie kaderregeling scholing, Arbeidsvoorziening, OAV-rapport 90-05,
december 1989.
7. Dit kwam heel duidelijk naar voren uit een controlegroepanalyse met betrekking tot het Centrum voor Beroepsorientatie en Beroepsoefening. Zie J. de Koning en
P.J. van Nes, Evaluatie van het CBB: bereik en plaatsingseffecten, januari 1990.
overigens wel uit wie wordt verdrongen. Plaatst
men een langdurig werkloze en moet iemand die
nog maar pas werkloos is daardoor iets langer zoeken, dan zal dit vanuit de doelstellingen van het beleid toch als positief worden beschouwd. Verdringing kan ook optreden als onder invloed van een
loonkostensubsidie bepaalde bedrijven bevoordeeld worden en hun marktpositie kunnen verbeteren ten opzichte van andere bedrijven, die daardoor
hun werkgelegenheid moeten inkrimpen. Daarnaast
kunnen neveneffecten op meso- en macro-niveau
worden genoemd, bij voorbeeld op het functioneren van de arbeidsmarkt, de verhouding kapitaal-arbeid en de sociale zekerheid. Deze neveneffecten
zijn center niet noodzakelijk ongunstig voor de
werkgelegenheid.
Hoe keek en kijkt men binnen de arbeidsvoorziening aan tegen het vraagstuk van de effectiviteit?
Hoe ziet men de eigen ‘produktie? Vastgesteld moet
worden dat tot voor enkele jaren het bestaan van
een arbeidsvoorziening min of meer vanzelfsprekend werd geacht. Er bestond daarom geen behoefte aan resultaatmeting. De decentralisatie heeft onmiskenbaar geleid tot meer nadruk op output.
Vandaar ook de gerichtheid op ‘vergroting van het
aandeel op de vacaturemarkt’. Men zou kunnen stellen dat waar vroeger de besteding van de middelen
centraal stond, men zich nu primair richt op brutoeffecten. Het uitgangspunt moet echter niet zijn dat
de arbeidsvoorziening zoveel mogelijk doet, maar
dat zij zoveel mogelijk doet wat zonder haar niet
zou gebeuren: kwaliteit in plaats van kwantiteit.
Dit betekent dat de openbare arbeidsvoorziening
vooral bestaansrecht heeft waar het gaat om plaatsing van doelgroepen en om vervulling van probleemvacatures. Ook de scholingsactiviteiten zouden meer moeten worden gericht op die gevallen,
waarin te verwachten is dat zonder subsidie knelpunten zouden ontstaan. Het kan natuurlijk zijn dat
een behoorlijk netto-effect alleen te behalen valt bij
een tamelijk groot ‘marktaandeel’, maar men moet
daar niet a priori vanuit gaan.
Het is niet voldoende dat de arbeidsvoorziening positieve netto-effecten teweeg brengt. Het is immers
ook van belang dat de effecten opwegen tegen de
gemaakte kosten, waartoe uitdrukkelijk ook de kosten van het arbeidsvoorzienings-apparaat moeten
worden gerekend. Het kan immers zo zijn dat een
maatregel weliswaar de gewenste netto-effecten oplevert, maar tegen zodanige kosten dat de ingezette
middelen toch beter op een andere manier kunnen
worden gebruikt. Behalve meting van netto-effecten, zal dus ook een bepaling van de kosten moeten
plaatsvinden.
Evaluatie noodzakelijk
Overheidsorganisaties als de Arbeidsvoorziening
zijn in het verleden teveel als vanzelfsprekend gezien. Hoewel er goede argumenten zijn voor het bestaan van een openbare arbeidsvoorziening staat
niet bij voorbaat vast dat de activiteiten van een dergelijke organisatie daadwerkelijk een positief nettoresultaat opleveren.
Het is niet onwaarschijnlijk dat de effectiviteit van
de arbeidsvoorziening mede wordt bepaald door
haar organisatievorm. De doorgevoerde decentrali-
satie is in dit verband zeker als een positief punt te
beschouwen. Van belang is echter wel dat de doelstellingen van de arbeidsvoorziening nader worden
geexpliciteerd en dat het decentrale niveau (de Regionale Besturen van de Arbeidsvoorziening en de
arbeidsbureaus) de beschikking krijgt over meetpunten om de eigen produktie te kunnen vaststellen.
Uitgangspunt zou daarbij de netto-effectiviteit van
de activiteiten moeten zijn. Uitbesteding van activiteiten aan particuliere organisaties zou daarbij
steeds in overweging moeten worden genomen.
De tripartisering kan eveneens een positieve rol spelen, omdat deze kan leiden tot stabilisering van de
doelstellingen, tot een grotere toewijding van de sociale partners en een bedrijfsmatiger aanpak. Een
sterkere gerichtheid op netto-effectiviteit zal hierdoor echter niet automatisch optreden. De overheid
kan hierbij een belangrijke inbreng hebben door te
stimuleren dat juist werkzoekenden die moeite hebben om een baan te vinden en bedrijven die knelpunten ondervinden bij de vervulling van vacatures
van de activiteiten van de arbeidsvoorziening profiteren. Verder is het van groot belang dat de netto-effecten en de kosten van de activiteiten van de arbeidsvoorziening zichtbaar worden gemaakt.
Systematisch evalueren is daarom noodzakelijk.
Jaap de Konlng