Het beperkte inzicht in kosten
en profijt bij de overheid
Inzicht in de kosten en kostenbesef komen bij vele onderdelen van de
Rijksdienst nog nauwelijks voor. Daardoor is bet ook moeilijk ofzelfs
onmogelijk om een verband te leggen met de inkomsten. Hetprofijtbeginsel is daarom in veel gevallen nog een academisch begrip.
In haar onlangs uitgebrachte Verslag
1992 rapporteert de Algemene Rekenkamer over een onderzoek naar
prijzen die het Rijk in rekening
brengt aan derden buiten de Rijksdienst (dienstonderdelen die ressorteren onder ministeries)1.
Centraal in het onderzoek stond de
vraag in hoevene de ministeries inzicht hebben in de activiteiten die zij
voor derden verrichten, in de ontvangsten die daaruit voortkomen en
in de kosten die met dergelijke activiteiten zijn gemoeid. Met behulp van
de economische coderingen in de
rijksbegroting werden ontvangsten
getraceerd die het gevolg waren van
door het Rijk geleverde individuele
tegenprestaties aan derden. Dit leverde een inventarisatie op van 299 activiteiten waarvoor een prijs werd gevraagd. In het onderzoek werden
155 van deze activiteiten nader geanalyseerd. De Rekenkamer hanteerde daarbij zes uitgangspunten betreffende kostendekkendheid, inzicht in
de opbouw van de prijzen, wettelijke
grondslagen, kostprijsberekening,
tijdverantwoording en vermeerdering
van inkomsten, welke uitgangspunten zij afleidde uit interne regelgeving van het Rijk.
In dit artikel worden drie punten
uit dat onderzoek nader belicht, te
weten:
• kostenbesef in de Rijksdienst;
• toepassing van het profijtbeginsel;
• potentiele ontvangsten uit ambtelijke retributies en overheidsprijzen.
Om te beginnen echter eerst een korte uitweiding over een.onderwerp
waar men in de discussie over bedrijfsmatig werken van de Rijksdienst
niet om been kan: het gebrek aan inzicht dat in de Rijksdienst bestaat in
prestaties en produktiviteit. Bedrijfs-
ESB 5-5-1993
matiger werken betekent immers niet
alleen dat er inzicht in de kosten
moet bestaan, maar ook dat de kosten gerelateerd moeten kunnen worden aan de geleverde prestaties.
Prestaties en produktiviteit
Eind 1987 verscheen bij het Ministerie van Financien de Handleiding indicatoren overheidshandelen . Deze
handleiding beoogt de aanwending
en het beheer van de middelen bij
de Rijksdienst te verbeteren door toepassing van volumegegevens over
activiteiten, prestaties, effecten en
‘input’. De handleiding verscheen
vrijwel tegelijkertijd met een rapport
van de Algemene Rekenkamer, waarin geconstateerd werd dat het met de
goed bedoelde en sinds 1976 in de
Comptabiliteitswet voorgeschreven
prestatiebegrotingen slecht was gesteld3. De prestatiebegroting bleek
noch bij de begrotingsvoorbereiding,
noch voor het interne management
een rol van betekenis te spelen. Als
oorzaken gaf de Rekenkamer onder
meer aan dat:
• volstaan werd met indicatoren die
veelal ‘input’-gegevens (uitgaven)
betroffen;
• er binnen de Rijksdienst een terughoudende opstelling was om prestatiegegevens te verstrekken, uit
vrees voor politieke consequenties
(bezuinigingen);
• in de administratie van de Rijksdienst geen kosten in bedrijfseconomische zin worden geregistreerd,
maar louter kasuitgaven, die niet
toegerekend worden aan produkten.
De Handleiding indicatoren overheidshandelen straalt de ambitie uit
om prestatiegegevens alsnog een pro-
minente rol te laten spelen in het
functioneren van de Rijksdienst. Drie
jaar later komt de Rekenkamer in
haar Verslag 1990 echter tot de conclusie dat de evaluatie van beleid bij
het Rijk nog steeds ernstig te kort
schiet. Ook De Groot en Goudriaan
constateren terzelfder tijd dat het gebruik van produktiviteitsanalyses bij
het beleid en beheer in de publieke
sector nog in de kinderschoenen
staat. Gegevens over produktiviteit
en effecten van beleid bleken van
wisselende kwaliteit en in hoge mate
onvolledig te zijn .
Al met al blijkt het meten van prestaties en produktiviteit bij de Rijksdienst in de praktijk op grote problemen te stuiten. Voor een deel wordt
dit veroorzaakt door de weerbarstigheid van de materie. Sommige prestaties laten zich moeilijk kwantificeren
(hoeveel beleid heeft u vandaag gemaakt?). Voor een deel komt het ook
door een gebrek aan ervaring en
door ‘koudwatervrees’. Uit vrees dat
prestatie-indicatoren niet verfijnd genoeg zullen zijn om de werkelijkheid
in al haar facetten te vangen, ziet
men liever van het gebruik af.
Ontbrekend kostenbesef
De Groot en Goudriaan menen dat
het bepaling van de ‘inputs’ op aanzienlijk minder problemen stuit dan
het meten van de produktie . In het
lOO-rapport Zicht op doelmatigheid?
heet het: “Inzicht in kosten behoeft
in principe geen probleem te zijn,
prestaties zijn een stuk lastiger te meten” . De eerdergenoemde Handleiding indicatoren overheidshandelen
bevat, naast aandacht voor indicatoren van activiteiten, prestaties en effecten, ook behartenswaardige passages over kosten. Het belang van
1. Algemene Rekenkamer, Verslag 1992,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993,
23 065, nrs. 1-2, deel 3.
2. Ministerie van Financien, Handleiding
indicatoren overbeidshandelen, kenmerk
487-5030, 1987.
3. Algemene Rekenkamer, Prestatiebegro-
ting, Tweede Kamer, vergaderjaar 19871988, 20 432, nrs. 1-2.
4. H. de Groot en R. Goudriaan, De pro-
duktiviteit van de overheid, Academic
Service, Schoonhoven, 1991, biz. 117.
5. Idem, biz. 32.
6. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO), Zicbt op doelmatigbeid?, Tweede Kamer, vergaderjaar 19911992, 22 144, nr. 5, biz. 7.
T
kostenbesef wordt benadrukt, los
van de vraag of kosten worden door-
den bij voorbeeld geput uit de door
het Ministerie van FinanciSn uitgege-
berekend of niet. “Het gaat om kos-
ven Handleiding bij de bepaling van
ten als een tool of management”.
Wanneer inzicht in kosten in principe geen probleem hoeft te zijn en het belang van dit inzicht wordt
tarieven voor verrichte werkzaamhe-
binnen de Rijksdienst uitdrukkelijk
onderkend – dan is de verwachting
gerechtvaardigd dat inzicht in de kosten bij het Rijk in ruime mate aanwezig zal zijn. In het lOO-onderzoek
waren de bevindingen echter teleurstellend. Slechts bij drie van de dertig
den en verleende diensten, in de wandelgangen de ‘CAD-handleiding’ genoemd .
Dat maar weinig van de beschikbare administraties zich lenen om de
voor het onderzoek moesten (en konden) worden geschat7. De Groot en
Goudriaan constateerden dat, voor zover er bruikbaar basismateriaal over
prestaties of activiteiten beschikbaar
was, deze gegevens meestal niet met
de bijbehorende kosten in verband
werden gebracht8. Dergelijke uitkomsten roepen de vraag op wat de Rijksdienst met de Handleiding indicatoren overheidshandelen gedaan heeft .
De onderzoeken van de Rekenkamer naar de prestatiebegroting en
naar beleidsevaluatie werden onlangs
gevolgd door een onderzoek naar het
inzicht dat bij de Rijksdienst bestaat
in de ‘input’-zijde. Als aangrijpingspunt werd genomen het in interne regelgeving vastgelegde uitgangspunt
dat de tarieven (ambtelijke retributies
en overheidsprijzen) die het Rijk in rekening brengt voor aan derden geleverde goederen en diensten de kosten daarvan moeten dekken. Kostendekking veronderstelt kostenbesef.
kosten vast te stellen, viel te verwachten. Het Rijk werkt nu eenmaal met
het verplichtingen/kasstelsel, waarin
niet de kosten en opbrengsten maar
betalingen en ontvangsten centraal
staan. Bij de minister van VROM leidde dit tot het hardnekkige misverstand dat voor het inzicht in kosten
een extra-comptabele bedrijfsmatige
administratie nodig zou zijn. Dat leek
hem (terecht) weinig doelmatig wanneer de kosten niet doorberekend
worden. Zuinigjes wijst de Rekenkamer de minister er vervolgens op dat
er andere geschikte instrumenten zijn
waarmee met relatief weinig moeite
het gewenste inzicht te verkrijgen is.
Een administratie die inzicht in de
kosten geeft, mag men daarentegen
wel verwachten bij dienstonderdelen
waarvoor plannen tot verzelfstandiging bestaan. Van de 22 dienstonderdelen die in belangrijke mate werkzaamheden voor derden verrichten
en waarvoor dergelijke plannen bestaan, bleek echter alleen het KNMI
over zo’n administratie te beschikken.
In het verslag van de Rekenkamer
treft men op verscheidene plaatsen
de opmerking aan dat het bepalen
van kosten relatief eenvoudig te realiseren moet zijn. De verwachting dat
inzicht in de kosten in ruime mate
Dit besef kan gebaseerd zijn op een
voorhanden zou zijn, is echter niet uit-
toereikende administratie of op een
benadering van de kosten met behulp van normbedragen.
Ondanks de lange historic van het
Voor 54% van de 155 onderzochte activiteiten (met een totaal aan ontvangsten van/ 1,9 mrd.) werden geen toereikende instrumenten gebruikt om
de kosten vast te stellen. Voor zover
wel een toereikend instrumentarium
werd gebruikt, bestond dat slechts
gekomen. Hoewel relatief eenvoudig
te realiseren, is het kostenbesef in de
Rijksdienst ook wat betreft de getarifeerde activiteiten voor derden, gering. Deze bevindingen brengen ons
tot een wat sombere conclusie.
Wil de Rijksdienst, zoals herhaaldelijk aangekondigd, bedrijfsmatiger
gaan werken om een grotere doelmatigheid te bereiken, dan zal er nog
het nodige moeten gebeuren. Grote
inspanningen zijn nodig op het gebied van het meten van prestaties en
effecten11. De dienstonderdelen zouden er echter goed aan doen tegelijkertijd een andere uitdaging aan te
voor 4% van de onderzochte activitei-
nemen: het verwerven van inzicht in
ten uit een administratie waaruit alle
kosten waren te bepalen. In de overige gevallen (42%) werd gebruik ge-
de kosten. Zonder inzicht in de kosten immers geen koppeling van prestaties aan kosten, en dus geen zinni-
maakt van normbedragen. Deze wer-
ge volume-informatie en kengetallen
onderzochte regelingen waren de uit-
voeringskosten direct voorhanden,
terwijl ze bij twaalf andere speciaal
streven om de relatie tussen kosten
en prestaties zichtbaar te maken9,
Week het inzicht in de kosten van
aan derden geleverde goederen en
diensten bij de Rijksdienst gering.
in de begroting. Een goede start zou
gevonden kunnen worden in het sys-
tematisch toepassen van normbedragen (bij voorbeeld uit de CAD-handleiding), en in het registreren van de
tijd die medewerkers aan verschillende werkzaamheden besteden. Dat
laatste gebeurde voor nog geen 30%
van de activiteiten in het onderzoek
van de Rekenkamer.
Toepasbaarheid profljtbeglnsel
Het berekenen van kostendekkende
prijzen voor goederen en diensten,
kan worden beschouwd als een concrete invulling van het profljtbeginsel. Daarbij moet men voor lief nemen dat in de praktijk van de Rijksdienst marginale en gemiddelde (‘integrale’) kosten op soms niet geheel
navolgbare wijze door elkaar blijken
te worden gebruikt. Voorts nemen
wij, in tegenstelling tot wat Haselbekke stelt, als uitgangspunt dat verplichte afname van een goed het toepassen van het profijtbeginsel niet in de
weg hoeft te staan12. Verder sluiten
we ons aan bij degenen die menen
dat overwegingen van inkomensherverdeling niet in het profijtbeginsel
thuishoren. Uniforme, niet naar inko-
men of draagkracht gedifferentieerde
prijzen zondigen in deze opvatting
niet tegen het beginsel13.
Volgens de interne regelgeving van
het Rijk mogen de ministeries naar
7. Idem, biz. 26.
8. De Groot en Goudriaan, op. cit., biz.
117.
9. Memorie van Toelichting bij de Comptabiliteitswet 1976, Tweede Kamer, zitting
1973-1974, 13 037, nr. 3, artikel 4, lid 4.
10. Ministerie van Financien, Handleiding
bij de bepaling van tarieven voor verricbte werkzaamheden en verleende diensten,
1990, kenmerk CAD 90/340.
11. Zie onder meer Heroverwegingswerkgroep Beheersregels, Verder bouwen aan
bebeer, Ministerie van Financial, 1991;
Ministerie van Financien, Nota uitwerking
rapport verder bouwen aan beheer, Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 144,
nr. 6; Miljoenennota 1992, hoofdstuk 5;
Miljoenennota 1993, biz. 81, 86-87.
12. A.G.J. Haselbekke, Profijtbeginsel en
politieke besluitvorming, Stenfert Kroese,
Leiden, 1987, biz. 99; P.B. Boorsma, Het
(moderne) profijtbeginsel, Openbare Uitgaven, 1992, nr. 6.
13. Heroverwegingprofijtgedachte en privatisering, Tweede Kamer, zitting 19801981, 16 625, nr. 8, biz. 10; R.A. Musgrave
en P.B. Musgrave, Public finance in theory and practice, McGraw-Hill, New York,
1989, biz. 219.
boven of naar beneden afwijken van
de 100% kostendekkendheid, mils
dat gemotiveerd gebeurt. Internalisering van externe effecten bij voorbeeld zou tot uitdrukking kunnen komen in een verschil tussen prijs en
kosten; de Rekenkamer kwam dat
argument echter nooit tegen. Wel
werden paternalistische motieven genoemd (zoals de wens om de financi-
ele drempel laag te houden, zodat zoveel mogelijk burgers van de dienst
gebruik kunnen maken), voor 27%
van de (bekende) afwijkingen van
kostendekking. Prijzen die de kosten
(vrijwel) precies dekken, blijken in
het onderzoek van de Rekenkamer
nauwelijks voor te komen (10%).
Voor 13% van de activiteiten werd
meer dan 100% van de kosten in rekening gebracht. Hierdoor bevatten
deze prijzen een belastingelement,
dat niet in de berekening van de collectieve-lastendruk wordt meegenomen. Voor 37% van de activiteiten
werd een prijs berekend die minder
dan 100% kostendekkend was. Hier
is dus sprake van een (vaak niet beargumenteerd) subsidie-element. Voor
de resterende 40% was bij de dienstonderdelen niets bekend over de
mate waarin de kosten goed gemaakt
werden, zelfs niet of de prijzen meer
of minder dan kostendekkend waren. Ook wat dit aspect van het onderzoek betreft, moet dus geconstateerd worden dat er nog yeel werk
aan de winkel is.
De Rekenkamer beveelt dan ook
aan dat de ministeries in het vervolg
verantwoording afleggen over getarifeerde en niet getarifeerde activiteiten
voor derden, over de gehanteerde
prijzen, over de mate waarin kosten
gedekt worden (inclusief informatie
ties had opgeleverd over de potentiele ontvangsten, wanneer voor alle
activiteiten voor derden kostendekkende prijzen in rekening zouden
worden gebracht. Om twee redenen
was dat echter niet mogelijk. In de
eerste plaats bleek dat de huidige
mate van kostendekkendheid slechts
voor 25% van de activiteiten in een
percentage kon worden uitgedrukt.
Voor de rest was er slechts zeer globaal of helemaal niets over dekking
van de kosten bekend. Zelfs speculatie is op grond van deze gegevens
dus niet mogelijk.
In de tweede plaats zijn de in het
Verslag 7.992 vermelde gegevens
over niet getarifeerde activiteiten verre van volledig. De in het onderzoek
betrokken dienstonderdelen noemden zelf 62 niet getarifeerde activiteiten, op een totaal van 299 wel getarifeerde. Van slechts 13% van deze
activiteiten was het zonder meer duidelijk waarom deze niet getarifeerd
waren (er was sprake van prohibitieve inningskosten of niet-tarifering
was wettelijk vastgelegd). Niet onderzocht is of daarmee bij deze dienstonderdelen alle niet getarifeerde activiteiten voor derden aan de oppervlakte zijn gekomen. Bovendien zijn
dienstonderdelen die in 1991 geen
ontvangsten uit ambtelijke retributies
of overheidsprijzen hadden, niet in
het onderzoek opgenomen. Evenmin
zijn alle dienstonderdelen onderzocht die nun ontvangsten boekten
op ‘diverse/overige ontvangsten’artikelen in de begroting. Men kan
vermoeden dat hier nog een – aanzienlijk? – potentieel verborgen is gebleven.
Potentiate ontvangsten
Het zou mooi geweest zijn als het onderzoek van de Rekenkamer indica-
ESB 5-5-1993
derzochte activiteiten zich in principe leent voor uitvoering door de
private sector, omdat ze niet gerekend (kunnen) worden tot de activiteiten die het Rijk verricht ‘in zijn
functie als zodanig’. Deze bevinding
past in de constatering van Rose dat
in Groot-Brittannie tegenwoordig
meer dan driekwart van de overheidsbestedingen bestemd is voor de
voorziening van individuele goederen . Van der Hoek heeft deze uitspraak in dezelfde bewoordingen uitgebreid tot West-Europa15. Er
kunnen goede redenen zijn om individuele en gemengde goederen publiek te voorzien, en wellicht zelfs
publiek te produceren. Om dat te
kunnen beoordelen, zouden deze redenen echter om te beginnen op een
toegankelijke wijze geopenbaard
moeten worden door degene die ze
heeft bedacht.
De verantwoording die de ministeries voortaan in nun begrotingen zullen geven, stelt regering en Staten-
Generaal naar wij hopen straks in
staat om kritsiche vragen te stellen
bij het gevoerde tarievenbeleid en de
daarvoor gehanteerde argumenten.
Aanbevelingen
S.E. de Bie
over welke kosten als uitgangspunt
zijn genomen), en over de overwegingen om geen of niet-kostendekkende
tarieven in rekening te brengen. Al
voor publikatie van het Verslag 1992
heeft het Ministerie van Financien de
rijksbegrotingsvoorschriften in deze
zin aangescherpt, echter zonder de
verplichting melding te maken van de
aard van de in aanmerking genomen
kosten (integraal of marginaal). In de
begrotingen voor 1994 zullen we, als
alles goed gaat, de gewenste informatie dus kunnen aantreffen.
geleverd. Zo niet, dan ligt private
voorziening voor de hand. Zo ja, dan
zou men zich vervolgens moeten afvragen of zij ook publiek geproduceerd moeten worden. Zo niet, dan
ligt een vorm van verzelfstandiging
voor de hand, waarbij men (kenbaar
gemaakte) beleidsmatige overwegingen om af te wijken van marktprijzen
zou kunnen vertalen in (prijs-)subsidies of maximumprijzen. Deze aanbeveling moet gezien worden in het
licht van de constatering van de Rekenkamer dat driekwart van de on-
De aangescherpte rijksbegrotingsvoorschriften voorzien met ingang
van de begroting 1994 in een verantwoording over het tarievenbeleid
van de ministeries. Onduidelijk is of
dit ook betekent dat de niet getarifeerde activiteiten voor derden verantwoord zullen worden. Pas dan im-
PJ. Rozendal
De auteurs zijn werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Het onderzoeksteam bestond uit E.A.W. Boxman, P.H. de Haaij,
J.M. Allers, J.M. Berkenbosch, A.M. de
Groot en M. Santhagens. Met dank aan
F.G. van Herwaarden voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
mers kan een begin gemaakt worden
met het in kaart brengen van het potentieel aan ontvangsten uit activiteiten voor derden. Daarbij zou het ons
inziens echter aanbeveling verdienen
om de lijst van getarifeerde en nietgetarifeerde activiteiten allereerst te
onderwerpen aan de vraag of deze
activiteiten noodzakelijkerwijs als publieke voorziening moeten worden
14. R. Rose, Charging for public services,
Public Administration, jg. 68, 1990, biz.
299.
15. M.P. van der Hoek, Lagere overheden
in Europa en de profijtgedachte, Financieel Overheidsmanagement, 1992, nr. 3,
biz. 78.