Fisconotnie
Het begrotingsproces
in revisie
DRS. A.G.J. HASELBEKKE
Inleiding
Een tweetal on(der)belichte aspecten
Het in juli 1983 verschenen (zevende)
rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte heeft in brede kring bewondering
geoogst. Geprezen is vooral de openhartigheid waarmee de beheersbaarheidsproblematiek van de publieke uitgaven is blootgelegd 1). Een aantal aanbevelingen van de
Studiegroep is, blijkens mededelingen in
de Miljoenennota 1984, reeds door het kabinet overgenomen.
Hoewel het rapport dus in het algemeen
een positieve ontvangst heeft mogen beleven, zijn er inmiddels ook enige – zij het
bescheiden – kanttekeningen bij geplaatst. Zo heeft Van der Ende de Studiegroep in de schoenen geschoven dat deze de
zwarte piet voor het falende begrotingsbeleid wel erg gemakkelijk aan de politici
toespeelt 2), heeft Van Winden de Studiegroep aangewreven dat ze haar analyse en
aanbevelingen niet in verband heeft gebracht met die van de commissie-Vonhoff
3), en heeft Drees jr. onder meer gewezen
op het procyclische karakter van het eenzijdig op een vermindering van het financieringstekort gerichte (budgettaire) gedrag van de overheid 4).
De door Van Winden geuite kritiek wekt
enige verwondering. Op diverse plaatsen in
het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte wordt namelijk expliciet verwezen naar en voortgebouwd op de bevindingen van de commissie-Vonhoff. Zowel
qua analyse als qua aanbevelingen zijn er
duidelijke overeenkomsten in beide rapporten 5). Dat wil overigens niet zeggen dat
er geen lacunes in het rapport van de Studiegroep zijn aan te tref fen; die zijn er wel.
Bovendien roepen bepaalde onderdelen
van de analyse en van de aanbevelingen
vragen op. In dit artikel zal aan een drietal
aspecten aandacht worden geschonken.
Begonnen wordt met een beschouwing
over een tweetal elementen die in het rapport onder- of onbelicht zijn gebleven, te
weten de wisselwerking tussen marktsector
en collectieve sector enerzijds en de belastinguitgaven anderzijds. Daarna wordt
ingegaan op de analyse en de aanbevelingen met betrekking tot de positie van de
minister van Financien. Ten slotte zal meer
in detail worden stilgestaan bij de rol en de
betekenis van de ambtenaren in het proces
van begrotingsvoorbereiding en -uitvoering.
De procedure van begrotingsvoorbereiding en -uitvoering is de laatste jaren zodanig geweest dat veel tijd verloren is gegaan.
Of zoals de Studiegroep het zegt: ,,De huidige procedures zijn dusdanig dat als uitvloeisel daarvan het merendeel van de beschikbare tijd wordt gekenmerkt door een
patstelling, gekenmerkt door een zowel politieke als ambtelijke passiviteit en tijdsverlies, waarbij van enige vordering geen
sprake kan zijn” (biz. 148). Onzekerheden
omtrent de omvang en de verdeling van de
noodzakelijk geachte ombuigingen – zowel in totaliteit als per departement – en
aarzelingen bij de concrete invulling van de
ombuigingsmaatregelen zijn hieraan in belangrijke mate debet.
Het weinig doortastende gedrag van ministers (en hun ambtelijke staven) laat zich
met behulp van de ,,public choice”-theorie
op eenvoudige wijze verklaren. ledere minister casu quo elk departement stelt het eigen belang voorop bij zijn of haar handelen; ieder voor zich zal trachten een zo goed
mogelijke (uitgangs)positie in te nemen,
hetgeen zich onder meer manifesteert in
het tegenwerken van de ombuigingswensen
van het Ministerie van Financien. Op
welke wijze dat in concrete gestalte heeft
gekregen wordt door de Studiegroep uitvoerig uit de doeken gedaan (zie onder andere biz. 43-51).
Het hier bedoelde verschijnsel hangt samen met de angst van de overheid om te falen en met de wens om leed te vermijden 6).
Overheidsmaatregelen – en zeker impopulaire – vergen een zorgvuldige afweging
van belangen en dienen te worden afgestemd op wat (naar verwachting) maatschappelijk realiseerbaar casu quo aanvaardbaar wordt geacht. Daarbij dient onder andere rekening te worden gehouden
met de economische uitstralingseffecten
naar de marktsector. Maar behalve met de
gevolgen van de eigen maatregelen voor de
marktsector meet de overheid bij het uitzetten van haar beleid, dus bij de voorbereiding van de begroting, ook rekening
houden met de weerslag van de ontwikkeling in de marktsector op haar eigen
uitgaven- en inkomstenpatroon. De resultaten van het arbeidsvoorwaardenoverleg
in de marktsector zijn bij voorbeeld in dit
verband van essentiele betekenis. De loonontwikkeling in bedrijven is door het Cen-
16
traal Planbureau in beginsel volledig endogeen – dat wil zeggen vrij van beleidsinvloeden – te ramen. In de praktijk werden echter veelal bepaalde wenselijkheden
– onder andere betreffende de omvang
van de nominale loonstijging, de arbeidstijdverkorting enz. – als beleidsveronderstelling in de ramingen opgenomen,
waardoor deze het karakter van ,,bijgesteld endogeen” kregen. Op basis hiervan kon de overheid vervolgens haar begrotingsbeleid verder gestalte geven. Als
het arbeidsvoorwaardenoverleg tot andere
resultaten leidde dan was geprojecteerd
en/of wanneer er grote maatschappelijke
weerstanden tegen de voorgestelde ombuigingen bleken te bestaan, zag de overheid
zich — door de bestaande koppelingsmechanismen — gedwongen in te grijpen in
die arbeidsvoorwaarden dan wel andere
en/of omvangrijkere ombuigingen op de
publieke uitgaven te realiseren dan aanvankelijk in de bedoeling lag. Tot welke
problemen dat heeft geleid is genoegzaam
bekend.
De voorstellen van de Studiegroep Begrotingsruimte met betrekking tot de (herziening van de) procedure van begrotingsvoorbereiding en besluitvorming voorzien
in een mogelijkheid deze gang van zaken te
doorbreken. De voorstellen behelzen namelijk een procedure waarbij in de periode
april t/m juni het benodigde bedrag aan
ombuigingen op het terrein van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector en de
sociale zekerheid moet worden gei’nventariseerd. Slechts wanneer voor realisatie
van die ombuigingen aanzienlijke wetswijzigingen nodig zijn, moeten ,,tijdig de benodigde advies- en overlegprocedures in
gang worden gezet” (biz. 150). Wat de Studiegroep hierbij precies voor ogen staat is
niet duidelijk. Wel duidelijk is dat naar het
oordeel van de Studiegroep het arbeidsvoorwaardenoverleg voor de collectieve
sector zelfstandig moet worden gevoerd
(biz. 165) en dat met betrekking tot de sociale zekerheid moet worden gedacht ,,aan
een constructie, waarbij de overheid
zelfstandig” een- of eventueel tweemaal
per jaar het beleid ten aanzien van de uitke1) C.P. Maan en N.C.M. van Niekerk spraken
bij voorbeeld over een ,,zeldzaam openhartig
rapport”. Zie hun De Miljoenennota 1984 en de
verwachte ommekeer, ESB, 5 oktober 1983, biz.
894.
2) D.A.W.P van der Ende, Een ambtelijke begrotingscatechismus, ESB, 14 September 1983,
biz. 818.
3) F.A.A.M. van Winden, De Miljoenennota
1984: een triest stuk, ESB, 5 oktober 1983, biz.
891.
4) W. Drees jr. op een bijeenkomst van de Nederlandse Vereniging voor Openbare Financien
op 18 november 1983. Publikatie volgt t.z.t. in
Openbare Uitgaven.
5) Zie bij voorbeeld de laatste alinea en voetnoot 1 op biz. 15 van het rapport van de Studiegroep, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, ‘s-Gravenhage, 1983. Ook op biz. 37 wordt
expliciet naar het rapport van de commissieVonhoff verwezen.
6) Zie bij voorbeeld Ch.L. Schultze, The public
use of private interest, Washington, 1977.
ringen vaststelt, rekening houdend met nominate ontwikkelingen elders en de budgettaire situatie en inpasbaarheid” (biz.
166) (mijn cursivering). De bestaande
(koppelings)mechanismen dienen dus naar
het oordeel van de Studiegroep te worden
doorbroken.
Hoewel niet kan worden ontkend dat de
overheid de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de zo juist genoemde beleidsterreinen, kan evenmin worden ontkend dat er ook sprake is van een nauwe
betrokkenheid van en een uitstraling naar
de marktsector. Die betrokkenheid en uitstraling manifesteerden zich onlangs onder
andere in de bereidheid van de vakbeweging na te denken over een zodanige invulling van de voor lonen en uitkeringen beschikbare ruimte dat deze qua ree’le ontwikkeling niet al te zeer uiteen zouden gaan
Een tweede aspect dat de Studiegroep
onaangeroerd laat betreft de ,,tax expenditures”. Dat zijn tegemoetkomingen in de
belastingwetgeving die afwijken van wat
als de normale structuur kan worden aangemerkt en waarmee doelstellingen wor-
den nagestreefd die ook via gewone uitgaven zouden kunnen worden gerealiseerd,
ofwel ,,departures from the normal tax
structure designed to favor a particular industry, activity, or class of persons” 8).
Wat in ons belastingstelsel als een ,,tax expenditure” moet worden aangemerkt is
niet duidelijk; een werkgroep die ter zake
schrijving, wat betreft de uitvoering in de
Beschikking administratie centrale afdeling financieel-economische zaken.
Het rapport van de Studiegroep Begro-
baar zijn met normale collectieve uitgaven
en ook min of meer dezelfde beheersbaarheidsproblemen kennen (veel belasting-
met deze voorschriften in de praktijk de
hand wordt gelicht. De minister van Financien wordt veelal te laat bij de voorbereiding van beleidsvoornemens betrokken
(biz. 58), de begrotingsontwerpen worden
door de departementen te laat en niet vol-
uitgaven zijn vergelijkbaar met ,,open
gens de voorgeschreven opbouw ingediend
onder andere dat ze min of meer vergelijk-
beslag zouden leiden. Dat laatste moge zo
ver uit de pas gaat lopen met de marktsec-
zijn, maar de opmerking dat belastinguit-
tor. Op indirecte wijze blijft de ontwikkeling in de marktsector daarom een stempel
gaven in het begrotingsbeeld tot uitdrukking komen is wel erg curieus: een van de
drukken op wat er in de collectieve sector
mogelijk is.
De ontwikkelingen in de collectieve sector enerzijds en in de marktsector anderzijds zijn in ons land dermate verstrengeld
en maatregelen in de ene sector hebben
dusdanige effecten in en op de andere sector, dat een gei’soleerde oplossing van de
eigenschappen van deze uitgaven is immers
dat ze juist een verborgen karakter bezitten. Ze komen veelal slechts een enkele
de sociale partners welhaast noodzaak om
vroegtijdig in het voorjaar, ruim voor er
definitieve beslissingen vallen, met elkaar
rond de tafel te gaan zitten en elkaar te informeren over wederzijdse beleidsvoornemens, de consequenties daarvan en de mo-
van voorschriften. Wat betreft de begrotingsvoorbereiding heeft dit gestalte gekregen in de zogenaamde begrotingsvoorschriften en in de jaarlijkse begrotingsaan-
tingsruimte toont op onthullende wijze dat
wat langere termijn de overheid niet al te
lijkt het daarom voor zowel de overheid als
slechts mogelijkheden tot het uitvaardigen
bekend, daaraan nog niet toegekomen.
Kenmerkend van ,,tax expenditures” is
eind”-uitgavencategorieen op de begroting). De Studiegroep heeft de ,,tax expenditures” buiten beschouwing gelaten, omdat ze – zo wordt in voetnoot 1 op biz. 93
vermeld – in het begrotingsbeeld tot uitdrukking zouden komen en dus niet tot
extra-budgettaire vormen van overheids-
nauwelijks mogelijk is. In dit licht bezien
kend, niet met zijn verantwoordelijkhe-
den. De huidige Comptabiliteitswet (CW)
1976 biedt de minister van Financien
een rapport moet uitbrengen is, voor zover
lopen en in de door sommige ondernemers
uitgesproken vrees voor het wegvallen van
een deel van de binnenlandse bestedingen.
Op zich zelf bezien moet een zelfstandig
arbeidsvoorwaardenbeleid van de overheid als positief worden beoordeeld, zeker
als het gaat om een bevordering van de optimale allocatie van produktiefactoren.
Dat laatste vereist echter tevens dat op de
problemen in elk van de sectoren niet of
gettaire beleid in goede banen te leiden sporen echter, naar vrij algemeen wordt er-
keer in het voile daglicht en de belangstel-
ling te staan, namelijk bij introductie en bij
wijziging. Verder verdwijnen ze buiten het
gezichtsveld van de besluitvormers. Daarmee blijven ze meestal eveneens buiten beschouwing in het afwegingsproces van ombuigingen in de collectieve uitgaven.
Hoewel op dit moment — zoals reeds
vermeld — niet bekend is wat nu precies
(biz. 63), voorgeschreven overzichten ter
zake van de uitvoering van de begroting
worden eveneens niet tijdig of in het geheel
niet verstrekt (biz. 63 en biz. 195) enz. De
Studiegroep constateert — naar het lijkt
met enige spijt — dat aan deze gang van zaken tot op heden niets is casu quo kon worden gedaan, omdat ,,de Minister van Financien geen dwangmiddelen ter beschikking zijn gesteld in de C.W. Daardoor kan
hij bij niet-naleving van de voorschriften
geen sancties stellen” (biz. 58).
De zogenoemde commissie-Simons
heeft in haar rapport ter voorbereiding van
de nieuwe CW (in casu de huidige CW
1976) voorstellen gedaan de beperkte/ormele bevoegdheden van de minister van Financien, met name met betrekking tot de
begrotingsvoorbereiding, materieel te versterken via een verandering van de begro-
tingsprocedure. Na een afwijzende bespreking van de op dat moment in Duitsland
bestaande regeling 11) kwam de commissie
wel en wat niet als een ,,tax expenditure”
namelijk tot de suggestie de begrotings-
moet worden aangemerkt, kan aan de
groei van de aftrekposten in de sfeer van de
inkomstenbelasting een indicatie worden
ontleend van het relatieve belang van de
7) J.W. de Pous, Van welvaartsstaat tot verzorgingsstaat, ESB, 24/31 december 1980, biz.
gelijkheden om langs harmonische weg tot
,,tax expenditures” en de invloed die de
een voor alle partijen bevredigende oplossing te komen. De introductie van een institutioneel overlegkader – door De Pous al
eerder het ,,maatschappelijke kaderconve-
ontwikkeling van deze uitgavencategorie
heeft op de collectieve-lastendruk en op het
nant” genoemd 7) – lijkt met andere
gegevens beschikbaar) zijn de aftrekposten
in de inkomstenbelasting gegroeid met
9) Inclusief de premies volksverzekeringen bedroeg het bedrag aan aftrekposten in 1979 maar
143% (exclusief de premies volksverzeke-
liefst f. 43 mrd. Dat is bijna een kwart van het
ring) tot een totaalbedrag van ruim f. 25
totale belastbare inkomen in dat jaar. Zie voor
woorden voor het welslagen van de sanering van de collectieve sector enerzijds en
het welslagen van rendements- en werkgelegenheidsherstel in de marktsector anderzijds een bijna noodzakelijke voorwaarde. Zo niet, dan lijkt een herhaling
van de gang van zaken zoals we die bij
voorbeeld in 1983 hebben gekend nauwelijks te voorkomen. De Studiegroep onderkent de wisselwerking tussen marktsector
en collectieve sector niet of nauwelijks en
biedt slechts een bescheiden oplossing voor
het opvangen van tegenvallers die voortvloeien uit een van de prognose afwijkende
ontwikkeling, namelijk het inbouwen van
een reserve (via een aanvullende post) in de
uitgavenbegroting. Openingen om de sociale partners bij de beleidsvoorbereiding
te betrekken geeft de Studiegroep niet.
ESB 4-1-1984
financieringstekort.
In de periode
1973-1979 (voor latere jaren zijn nog geen
mrd. 9). Ter vergelijking: de uitgaven op
de rijksbegroting stegen in die periode met
127%. De groei van de aftrekposten heeft
op zich zelf bezien de collectievelastendruk met circa 2 procentpunten getemperd casu quo het financieringstekort
met 2 procentpunten doen verslechteren
10). Het lijkt aannemelijk dat deze ontwikkeling zich na 1979 heeft voortgezet.
De positie van de minister van Financien
1466-1477.
8) Zie S.S. Surrey en E.M. Sunley, General report of the congress of the International Fiscal
Association 1976, Cahiers de droit fiscal international, LXIa, 1976 biz. 16.
nadere informatie de nota Herstructurering ta-
rief inkomstenbelasting, Tweede Kamer, zitting
1982-1983, 17611, nr. l e n n r . 3.
10) Gerekend tegen een marginaal tarief van 35
a 40% bedroeg het totale bedrag aan aftrekposten in de inkomstenbelasting in 1973 4!/i a
5% van het nationale inkomen (netto marktprijzen) en in 1979 6!/2 a 7%. Het cijfer van 1979 is
vanwege definitieverschillen – een revisie van
de nationale rekeningen — niet helemaal vergelijkbaar met dat van 1973. Zou het nationale inkomen vanaf 1977 niet opwaarts zijn bijgesteld,
dan zou het cijfer voor 1979 uitkomen op ca. 6%
De minister van Financien neemt uiteraard een cruciale positie in bij het beheer-
a7’/4%.
11) In Duitsland was sprake van een gecombi-
singsproces van de publieke uitgaven. Zijn
neerd veto-recht van de minister van Financien
institutionele bevoegdheden om het bud-
en de bondskanselier.
17
voorbereiding naar Belgisch voorbeeld
voortaan te laten geschieden door een bij-
den behoren te) bieden voor een goede af-
zondere begrotingscommissie. Deze zou
moeten bestaan uit de minister-president,
en -uitvoering.
de vice minister-president, de minister van
De positie van de ambtenaren
Financien en een – door de ministerraad
aan te wijzen – andere minister. Voorts
wikkeling van de begrotingsvoorbereiding
zijn ontstaan, zowel binnen de departementen als van de departementen naar de
IRF. De Studiegroep merkt bij voorbeeld
op dat de beleidsafdelingen de neiging hebben de autonomie op hun beleidsterrein te
willen vasthouden en zich niet veel aantrekken van de voorschriften van CAFEZ
zou de minister over wiens begroting
beslissingen moesten worden genomen aan
de beraadslagingen moeten deelnemen.
Formed zou hiermee de bevoegdheid van
Bij de voorbereiding van de begroting
nemen van oudsher de Directie Begrotingszaken en de Inspectie Rijksfinancien (IRF)
van het Ministerie van Financien een cen-
(biz. 59). Het inbouwen van een tussenstation in de contacten met Financien
vormt voor de beleidsafdelingen een prik-
de minister van Financien niet veranderen
trale plaats in 14). De rol van de inspectie is
daarbij, zo valt uit het rapport van de Studiegroep af te leiden, de laatste jaren eni-
kel om nog meer dan voorheen kosten van
uitgavenprogramma’s te laag en voordelen
– de commissie hechtte aan onverkorte
handhaving van de individuele ministeriele
verantwoordelijkheid voor het eigen be-
germate uitgehold: aan een toetsing van de
grotingshoofdstuk — maar materieel zou
helft van de jaren zeventig nauwelijks meer
zijn positie aanzienlijk sterker worden 12).
In de CW 1976 is deze suggestie van de
commissie-Simons niet overgenomen. Ook
in de voorstellen van de Studiegroep Begrotingsruimte gebeurt dat niet, sterker
nog, in het rapport wordt met geen woord
gerept over deze mogelijkheid. Ook soortgelijke mogelijkheden, zoals de door
Koopmans, Meys en Oort bepleite instelling van een financieel kernkabinet (dat tij-
dens de formatie een budgettair consistent
kabinetsprogramma zou moeten opstellen), komen niet ter sprake 13). Tot een, op
grond van haar eigen analyse wellicht voor
de hand liggende, suggestie om dan maar
deformele positie van de minister van Financien te versterken komt de Studiegroep
al evenmin. Op biz. 172 constateert zij na-
melijk enigszins verrassend dat de ,Jormele status van de Minister van Financien
( . . . ) voldoende (lijkt) gewaarborgd in de
Comptabiliteitswet 1976″, en dat de man-
co’s vooral liggen ,,in het handen en voeten
geven in de praktijk aan deze formele
positie”.
De Studiegroep komt uiteindelijk tot het
voorstel de ministerraad te laten vastleg-
gen dat voorstellen met financiele consequentie waarover niet vooraf met Financien overleg is gepleegd niet zullen worden
behandeld. Eveneens zou moeten worden
afgesproken dat ministers geen toezeggingen zouden mogen doen met budgettaire
gevolgen, zolang daarover geen over-
eenstemming is bereikt met de minister van
Financien. Hoe moeten deze suggesties van
de Studiegroep worden beoordeeld? Het
lijkt nogal nai’ef te veronderstellen dat de
bewindslieden zich wel wat gelegen zullen
doelmatigheid kwam men in de tweede
toe, terwijl de toetsing aan het algemene financiele beleid zich met name op de totale
omvang van de begroting per departement
richtte (zie o.a. biz. 69). Wat we ons hierbij
in concreto moeten voorstellen wordt uit
het rapport van de Studiegroep niet duidelijk. Het rapport treedt op dit punt niet in
details. Vergeleken met eerdere publikaties
waarin wel op gedetailleerde wijze het
functioneren van de IRF is uiteengezet, is
dat een gemis 15). Op grond hiervan valt
ook moeilijk te beoordelen welke waarde
moet worden toegekend aan de verklaring
die de Studiegroep geeft voor de accentverschuiving in de activiteiten van de inspec-
tie, namelijk: a) de tijdsdruk waaronder de
begrotingsvoorbereiding moet plaatsvinden (geen tijdige besluitvorming door de
bewindslieden); en b) het onvoldoende in
acht nemen van de begrotingsvoorschriften door de departementen (biz. 69). Elders in het rapport wordt immers geconsta-
teerd dat de huidige begrotingsprocedure
onder meer wordt gekenmerkt door amb-
telijke passiviteit; de beschikbare tijd voor
beleidsvoorbereiding en -besluitvorming
wordt ,,in het geheel niet, of niet effectief”
benut (zie biz. 148 en eerdere opmerkingen
in dit artikel). Dit roept de vraag op of er
voor de IRF geen ruimte bestond om iets
aan die doelmatigheidstoetsing te doen en
zo ja, waarom dat dan niet is gedaan? Zoals vermeld laat het rapport van de Studiegroep ons hieromtrent in het ongewisse.
Op de vakdepartementen speelden tot
voor enkele jaren de beleidsafdelingen een
belangrijke rol in het begrotingsvoorberei-
dingsproces. Tussen deze afdelingen en de
direct contact. Voor de toenmalige afdelingen Comptabiliteit was in de regel slechts
een coordinerende en registrerende taak
sanctiemogelijkheden aan de minister van
(per 1 januari 1978) bracht in deze situatie
voorstellen van de Studiegroep verdacht
veel weg van een dode mus. Er is geen enkele garantie dat de bestaande gang van za-
ken wordt doorbroken. Pas als het parlement wat meer aandacht aan zijn controlerende functie zou schenken en de minister
van Financien te hulp zou schieten wanneer deze door zijn collega’s in de kou
wordt gezet – bij voorbeeld via het bekrachtigen van financiele sancties — valt
van de voorstellen van de Studiegroep enig
soeiaas te verwachten. In zekere zin zijn ze
dan zelfs overbodig, omdat de bestaande
voorschriften voldoende waarborgen (zou18
honderd procent te functioneren (zie biz.
59). Om dit te verbeteren stelt de Studiegroep voor om bij elk departement een vertegenwoordiger van CAFEZ deel te laten
uitmaken van de ministersstaf en de taakafbakening tussen CAFEZ en de beleidsafdelingen afdoende te regelen (biz. 173).
Hoewel deze voorstellen qua intentie de
goede weg inslaan, moet worden betwijfeld of de praktische betekenis ervan groot
is. Het eerste deel van het voorstel biedt namelijk, naar het zich laat aanzien, geen enkele waarborg voor een soepeler opstelling
van de vakdepartementen ten opzichte van
Financien (vergelijk de opmerkingen van
Goudswaard in deze 16)), terwijl het tweede deel van het voorstel – mede met het
oog op de daarvoor benodigde kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van de
personeelsbezetting van CAFEZ — een
kwestie van lange adem wordt. Een versterking van de positie van de minister van
Financien (mogelijkheid van financiele
sancties) biedt waarschijnlijk betere garanties voor de beheersbaarheid. Eventueel
kan ook nog worden gedacht aan de stationering van een ambtenaar van IRF op de
departementen (conform het Defensiemodel), ten einde de gang van zaken van dichtbij te observeren.
A.G.J. Haselbekke
IRF bestond in het algemeen veelvuldig en
laten liggen aan de hier bedoelde nieuwe
afspraken, terwijl gebleken is dat zij zich
niet houden aan de reeds bestaande afspraken en procedures. Opnieuw worden geen
Financien geboden: daarom hebben de
daarvan te hoog te schatten. Soms wordt
zelfs niet geschroomd, aldus een van de bewindslieden van het kabinet-Lubbers onlangs op een gastcollege in Rotterdam, op
eigen initiatief contact op te nemen met de
sectorspecialisten in het parlement om via
die weg de wensen van de beleidsafdelingen
veilig te stellen.
Tot op heden blijken, aldus de Studiegroep, de Centrale Afdelingen Financieel
Economische Zaken niet voor de voile
weggelegd. De invoering van de CW 1976
een duidelijke verandering. De taak van de
afdelingen Comptabiliteit werd aanzienlijk uitgebreid en vrij sterk in een beleidsmatige richting verschoven. Dit heeft
onder meer geresulteerd in een nieuwe
naamgeving van deze afdelingen: vanaf
1978 heten ze Centrale Af deling Financieel
Economische Zaken (CAFEZ). Deze verandering betekende een (gedeeltelijke)
machtsoverheveling binnen de departementen van de beleidsafdelingen naar CAFEZ. Het zal geen verbazing wekken dat
dit niet zonder slag of stoot zijn beslag
heeft gekregen, waardoor er onder andere
knelpunten in de informatie-overdracht
12) Zie het Rapport van de commissie lot voorbereiding van een herziening van de Comptabiliteitswet, (de z.g. commissie-Simons), ‘s-Gravenhage, 1960, biz. 116.
13) L. Koopmans, Th.A.J. Meys en C.J. Oort,
Herziening van de besluitvormingsprocedures,
in: Beheersing van de overheidsuitgaven, prof,
mr. B.M. Teldersstichting, geschrift nr, 41, Den
Haag, 1981.
14) Zie bij voorbeeld L. Koopmans en A.H.E.M.
Wellink, Overheidsfinancien, Leiden/Antwerpen, 1983, biz. 70-77.
15) Zie bij voorbeeld D.A.W.P. van der Ende,
De Nederlandse inspectie der rijksfinancien,
Bestuurwetenschappen, januari 1965, nr. 1, biz.
24-39 en: L. Koopmans, De beslissingen over de
rijksbegroting, Deventer, 1970, tweede druk,
met name hoofdstuk 9.
16) F.H. Goudswaard, Departementale keuzefunctie, Leiden/Antwerpen, 1981, met name
hoofdstuk 4.1.1.