Handel in emissierechten in
de VS van start
Op 1 januarijl. is in de VS een markt voor vergunningen voor de
zwavel-uitstoot van start gegaan. Een veelbelovend initiatief, dat
Nederlandse navolging verdient.
In Nederland wordt het gebruik van
het milieu gestuurd door middel van
regels en voorschriften. Met deze aanpak heeft de overheid greep op de
vervuiling van afzonderlijke bedrijven, maar nauwelijks op het totaal:
een bedrijf dat uitbreidt krijgt vervuilingsruimte toegekend, als het maar
aan de milieu-eisen voldoet. Ook op
de langere termijn is de effectiviteit
van milieuregelgeving problematisch.
Toename van de vervuiling bij economische groei wordt alleen voorkomen als voortdurend schonere produktietechnieken worden ontwikkeld
en toegepast. Bedrijven in het bezit
van een vergunning, hebben hiertoe
geen prikkel meer.
De belangstelling voor marktconforme instrumenten neemt toe, maar beperkt zich nagenoeg tot heffingen. In
de Verenigde Staten is men verder.
Per 1 januari is de eerste fase ingegaan van een grootschalig nationaal
programma van verhandelbare milieuvergunningen voor SOz-uitstoot door
elektriciteitscentrales. In dit artikel
wordt ingegaan op de de institutionele aspecten van de nieuwe markt
voor milieuvergunningen, de ervaringen die in de afgelopen jaren zijn opgedaan met het ‘proefdraaien’ van de
markt, en de knelpunten die hierbij
aan het licht zijn gekomen.
De markt voor zwavelvergunningen in de VS is er gekomen omdat zo
de nationale emissieplafonds konden
worden bereikt tegen kosten die minstens 40% lager zouden liggen dan bij
de traditionele aanpak van regelgeving. Een politieke doorbraak werd
mogelijk doordat enerzijds de elektriciteitsproducenten geinteresseerd waren in een besparing op de kosten
van te nemen maatregelen. Anderzijds greep de milieubeweging de
kans aan om, nu de kosten lager zouden uitvallen, een strikter nationaal
emissieplafond te eisen. Uit de bot-
sing van de twee belangengroepen
kwam een compromis tot stand waarbij beide partijen wonnen: een sterkere emissiereductie, namelijk 10 miljoen ton SO2 ten opzichte van 1980
in plaats van de oorspronkelijk geplande 7 a 8 miljoen ton en toch lagere bestrijdingskosten dan mogelijk
zou zijn geweest bij traditionele regelgeving en de oorspronkelijke doelstelling. De invoering van de markt geschiedt trapsgewijs: de eerste fase
van het programma treedt in werking
op 1 januari 1995, de tweede in 2000.
Vormgeving
Een zwavelvergunning is een machtiging om een ton SO2 uit te stolen in
het jaar waarin de vergunning is uitgegeven of in een jaar daarna. De uitstootrechten zijn gratis over de nutsbedrijven verdeeld, in beginsel op
basis van hun gemiddelde brandstofverbruik in de jaren 1985 tot 1987.
Door het brandstofverbruik en niet
de emissies als basis te nemen is
voorkomen dat bedrijven die in het
verleden nog weinig aan emissiebestrijding hadden gedaan voor hun nalatigheid zouden worden beloond. In
fase 2 zullen de individuele quota
naar evenredigheid worden verminderd. Dit systeem van toedeling illustreert dat politick haalbare oplossingen rekening moeten houden met
historisch verworven posities. Hetzelfde hebben we in Nederland gezien
bij de invoering van de melkquotering, de visquotering en de mestquotering.
Er zijn bedrijven die geen quota
hebben gekregen: de kleine, maar
sterk in opkomst zijnde onafhankelijke elektriciteitsproducenten en vanaf
1996 alle nieuwkomers. Om in hun
behoeften te voorzien, de markt op
gang te brengen en een prijssignaal
te geven heeft de vergunningverlen-
de instantie, de Environmental Protection Agency (EPA) 2,8 procent van de
jaarlijkse uitgifte aan vergunningen
niet direct uitgedeeld maar in een reserve ondergebracht waaruit een keer
per jaar een vaste hoeveelheid wordt
geveild. Wie er niet in mocht slagen
via de veiling of door aankoop elders
aan zijn benodigde SO2 vergunningen te komen kan tegen de vaste
prijs van $ 1500 per ton SO2-uitstootvergunning rechtstreeks rechten kopen bij EPA1. Zo wordt voorkomen
dat iemand ongewild zonder vergunningen komt te zitten.
Om zicht te houden op het vergunningenbestand per onderneming worden alle transacties die via veiling,
directe verkoop of andere weg tot
stand komen geregistreerd door EPA.
Om te controleren of de afzonderlijke
centrales binnen hun quotum blijven
moet op alle grotere produktie-eenhe7
den apparatuur worden geinstalleerd
die de SOa-uitstoot meet en registreert. Aan het einde van elk kalenderjaar wordt ‘afgerekend’. Wie SO2vergunningen overhoudt, doordat de
feitelijke uitstoot beneden de vergunde emissies is gebleven, mag het positieve vergunningensaldo doorschuiven voor verbruik in enig volgend
jaar of ze verkopen. Als de feitelijke
uitstoot boven de SO2-rechten ligt
waarover de onderneming beschikt,
mag men tot 30 dagen na 31 december de ‘schuld’ voldoen door extra
rechten aan te kopen. Doet men dat
niet dan moet-een boete worden betaald van $ 2000 per ton SO2-overschrijding. Dat is ongeveer tien keer
de huidige marktprijs voor vergunningen. Bovendien wordt de overschrijding opgeteld bij de uitstoot van het
volgende jaar. Deze forse sanctie gaat
‘automatisch’ in, uitstel door het voeren van eindeloze rechtsgedingen is
er dus niet meer bij. Door de stringente controle en handhaving zullen
elektriciteitsproducenten niet aan het
systeem kunnen ontsnappen.
Voor dit systeem heeft men lering
getrokken uit eerdere ervaringen met
verhandelbare vergunningen, zoals
het EPA emission trading program.
Talrijke beperkingen en onzekerheden die zich daarbij voordeden zijn
in het nieuwe stelsel weggenomen:
1. De opbrengsten uit veiling en directe
verkoop worden naar evenredigheid verdeeld over de ondernemingen die op hun
vergunningen werden gekort ten behoeve
van de reserve.
• er is nu volledige zekerheid over
de rechtsgeldigheid van de vervuilingsrechten;
• de vervuiler mag zelf beslissenn in
welk jaar de vergunning gebruikt
wordt als dekking voor SO2-uitstoot;
• er hoeft geen belasting betaald te
worden bij (ver)koop;
• transacties kunnen zonder goedkeuring vooraf, dus snel, worden
verhandeld;
• iedereen mag vergunningen in eigendom hebben;
• er is een markt voor het gehele
grondgebied van de VS.
Door deze vormgeving zijn de voorwaarden gecreeerd waaronder de
markt efficient kan gaan werken.
Marktwerking
Hoewel het zwavelprogramma pas
op 1 januari 1995 is ingegaan, zijn er
in de afgelopen twee jaren reeds
transacties afgesloten. Deze vonden
plaats op een primaire, door EPA georganiseerde markt – de veilingen en daarnaast op een secundaire
markt waar vragers en aanbieders,
meestal met tussenkomst van makelaars, handelden. Er werden twee
soorten vergunningen verhandeld,
geldig in fase 1 (vanaf 1995) en fase 2
(na 1 januari 2000, de dag waarop
het plafond voor de totale uitstoot
verder omlaag gaat).
Op de primaire markt treedt de Chicago Board of Trade op als veilingmeester. Aanbieders leveren gesloten
briefjes met nun (minimale) laatprijs
en de aangeboden hoeveelheid.
Deze worden door de veilingmeester
opgeteld bij het EPA-aanbod, te beginnen bij de laagste laatprijs. Vragers
Tabel 2. Prijzen en transacties op
de secundaire SO2 vergunningenmarkt, 1992 tot mei 1994
Prijzen, $
per ton
Fase I
Fase II
Totaal
Transacties
in tonnen3
180-270 (225)b
160-250 (205)b
2.300.000
a. Uitsluitend transacties van meer dan
10.000 ton; hiervan betrof 40% handel tussen bedrijven|binnen staten en 60% bedrij-
ven in vejsschttfende staten. «
b. Ongewogen rekenkundig gemiddelde.
Bron: R. RicOj The US-allowance Hading
system for sulphiur dioxide; an update on
market experience, fnvironniental and
Resource Economics (.nog te verschijnen).
ESB 4-1-1995
leveren gesloten
briefjes in met
(maximale) biedprijs en hoeveelheid. De veilingmeester sommeert
de vraag, te beginnen bij de hoogste biedprijs. Vervolgens bepaalt
hij voor welke
transacties de
biedprijs groter of
gelijk is aan de
Tabel 1. Prijzen en transacties op de SOrvergunningenveilingen in 1993 en 1994
Veiling
in het
jaar
Fase I-vergunningen
Prijs
Transacties
per ton in tonnen”
1993
1994
1994
Totaal
$131
$150
Fase II-vergunningen
Prijs
Transacties
per ton in tonnen*
50.010 (50.000) • $122
50.000(50.000)
$140
$140
100.010
100.000 (100.000)
100.000 (100.000)b
25.400 (0)c
226.200
a. Tussen haakjes het aanbod uit de EPA-reserve.
b. Vergunningen geldig vanaf 2001.
c. Vergunningen geldig vanaf 2000.
laatprijs en stelt zo
de evenwichtsprijs en het transactievolume vast.
Tabel 1 laat zien dat op de twee gehouden veilingen vrijwel uitsluitend
het aanbod uit de EPA-reserve werd
afgezet. Er waren wel particuliere aanbieders, maar hun laatprijs lag in bijna alle gevallen boven de hoogste
biedprijs van de vragers. Figuur 1,
waarin we de vraag- en aanbodcurven van de eerste veiling, maart 1993
hebben afgebeeld, laat dit duidelijk
zien. Het geringe transactievolume
lijkt de argumenten te ondersteunen
van makelaars die van mening zijn
dat de jaarlijkse veiling niet erg geschikt is voor deze vergunningenmarkt. De vraag naar vergunningen
concentreert zich op de momenten
dat een nutsbedrijf heeft besloten orn
al dan niet een rookgasontzwavelingsinstallatie neer te zetten. In de vraag
die dan kan ontstaan zou beter te
voorzien zijn met enkele grote transacties die dan met tussenkomst van
makelaars via de secundaire markt
worden afgesloten.
Tabel 2 laat zien dat het transactievolume op de secundaire markt de
veilingafzet vele malen overtreft. Tevens blijkt dat de prijzen er gemiddeld 50% hoger liggen. We verwachten niet dat dit grote prijsverschil een
blijvend fenomeen is. Door het optreden van arbitrageanten die op de veiling kopen en op de onderhandse
markt verkopen zal de veilingprijs
zich verder in de richting van de prijs
op de secundaire markt bewegen. De
stijging van de veilingprijs die zich in
1994 ten opzichte van 1993 voordeed
zal zich dus verder doorzetten op de
veiling in maart 1995.
Op de secundaire markt valt de
enorme spreiding in prijzen voor wat
toch een homogeen goed is, op. De
hoogste prijs ligt 50% boven de laagste prijs. Naar onze inschatting zijn
dat voor een groot deel de uitingen
van een jonge, pas ingestelde markt
die nog op zoek is naar het evenwicht. In de komende jaren zullen de
prijsverschillen kleiner worden.
Uit de tabellen valt ook nog af te
leiden dat de gemiddelde prijs voor
fase 2-vergunningen op de secundaire markt en op de veiling 7 tot 12%
beneden de prijs voor fase 1-vergunningen ligt. De belangrijkste verklaring hiervoor lijkt ons dat fase 1-vergunningen reeds in de periode
1995-2000 kunnen worden gebruikt
en fase 2-vergunningen pas vanaf
2000 geldig zijn. Fase 1-vergunningen
doen om die reden een ‘liquiditeitspremie’ van rond de 10%.
Zwavelvergunningen die in een bepaald jaar ter beschikking komen van
een bedrijf mogen worden opgeslagen voor gebruik in de toekomst
(‘banking’). Dit heeft interessante gevolgen. Het valt te verwachten dat onder invloed van een groeiende elektriciteitsproduktie en de daardoor
geindiceerde toename van de potentie’le SO2-emissies alsmede de verdere verlaging van het emissieplafond
in 2000, de marginale kosten van SOzemissiebestrijding fors zullen toenemen na 2000. Dat zal uiteraard de
marktprijs van een SO2-vergunning
opdrijven . Bedrijven kunnen dus nu
vergunningen kopen en opzij zetten
voor later gebruik. Daardoor zullen
de feitelijke emissies in de periode
1995 tot 2000 beneden het nationale
plafond van jaarlijks uitgedeelde vergunningen zitten en na 2000 een periode lang daarboven. Deze uitkomst
zal door de markt worden onder2. Modelberekeningen voorspellen een
reele prijsstijging van 7% per jaar tussen
2000 en 2010. ICF, Economic analysis of
the Title TVrequirements of the 1990 Clean Air Act Amendments of 1990, Washington DC, US Environmental Protection
Agency, 1994.
Figuur 1. Vraag en aanbod op de in maart
1993 gehouden veiling
2000
pitaal wordt aangemerkt. Hoe belangrijk deze distorsie zal blijken te zijn
valt op dit moment met geen moge-
Hjkheid te zeggen.
Verder zijn niet alle onzekerheden
over de rechten van vergunninghouders weggenomen. De overheid behoudt zich bij wet het recht voor de
aan de vergunning verbonden machtiging tot emissies in de toekomst te
beperken, te herroepen of anderszins
te wijzigen zonder recht op schade-
1500
1000
,-•”‘
500
0
50
100
150
200
250
300
steund doordat de verwachte toekomstige schaarste de huidige marktprijs
van SO2-vergunningen opdrijft en
langs die weg ook de meer kortzichtige bedrijven aanzet tot reductie van
emissies.
Knelpunten
beperkt tot strategische punten op
macro-niveau, namelijk het vaststellen van het plafond aan de totale uitstoot. Verder zijn de wettelijke instituties gecreeerd die nodig waren om
een markt te doen ontstaan die de allocatie van het milieugebruik overneemt van de regelgever. Erkenning
van particuliere eigendomsrechten
op het milieu inclusief het recht van
overdracht, vormt de hoeksteen van
de milieugebruiksmarkt.
vergoeding. De overheid houdt daar-
Een belangrijke voorwaarde voor
mee de mogelijkheid open van aanscherping van het SOa-beleid in de
toekomst. Een andere beperking is
het tot stand komen van de milieugebruiksmarkt is de politieke erkenning
dat de milieuschaarste hard is en de
nationale emissiedoelstellingen als absolute limieten moeten worden aanvaard. Daarnaast moet men inzien
dat onbuigzaamheid op macroniveau
samen kan gaan met grote flexibiliteit
op het niveau van het individuele bedrijf. De stappen die vervolgens lei-
dat als de bestaande luchtkwaliteitsnormen, die in de jaren zeventig werden ingesteld ter bescherming van de
gezondheid in stedelijke gebieden,
dreigen te worden overschreden de
emissievergunningen die men bezit
niet kunnen worden gebruikt. De
kans dat de luchtkwaliteitseisen een
Voor de beoogde effectiviteit van verhandelbare emissierechten, moet de
markt ervoor niet te veel afwijken
van de neoklassieke blauwdruk van
volledige mededinging. In de voorbereidende fase zijn hierbij enkele kelpunten aan het licht getreden.
Een eerste probleem is dat staten
waar zwavelrijke kolen worden gewonnen proberen de eigen kolenproduktie te beschermen tegen import
van laagzwavelige kolen uit andere
staten door investeringen in rookgasontzwaveling aan te moedigen. Dit
gebeurt vooral in de vorm van ver-
den tot een milieugebruiksmarkt zijn
bindende randvoorwaarde gaan vormen op het gebruik van de SO2-vergunningen is evenwel minimaal. In
het recente verleden, dus nog voor
het scherpere emissieplafond in ging
werden de luchtkwaliteitsnormen
slechts in 4 van de 3000 regie’s overschreden.
Naar onze mening zijn deze reste-
voor een land als Nederland in wezen bescheiden. Nationale emissiedoelstellingen worden voor veel
rende onzekerheden het offer dat
moet worden gebracht om de milieu-
effectiviteit van het programma te verzekeren.
langrijker is het probleem dat de elektriciteitssector in de VS grotendeels
uit particuliere bedrijven bestaat, die
in nun tariefstelling gebonden zijn
Dit brengt ons ten slotte bij de
vraag of het milieu inderdaad voldoende wordt beveiligd met een programma dat de individuele vervuiler
zoveel spelingsruimte laat. De drastische vermindering van de emissies
zal er aan bijdragen dat over een
breed front de zure depositie vermindert, wat uiteraard aan de milieukwaliteit ten goede komt. Daarbij leidt de
vermindering van emissies ten opzich-
aan overheidsregels. Als algemene
te van het plafond in de periode 1995-
prijscalculatieregel geldt dekking van
directe (variabele) kosten plus een
opslag ter dekking van de kapitaalkosten. Dit zou kunnen leiden tot
een soort Averch-Johnson effect op
2000 in ruil voor hogere emissies na
2000 (‘banking’) tot een vertraging in
van de accumulatie van verzurende
vroegde afschrijvingsregelingen en
zou meer investeringen in bestrijdingsmaatregelen kunnen uitlokken
dan efficient is.
Van algemener aard en daarom be-
milieugebied, namelijk overinveste-
stoffen in de bodem en levert zo een
onvoorziene bijdrage aan de milieueffectiviteit van het programma.
ring in rookgasontzwaveling om zo
de prijsopslag te exploiteren die is
toegestaan ter dekking van vermogenskosten3. Dit zal zich met name
voordoen als rookgasontzwaveling
wel mag worden opgenomen in de
kapitaalbasis waarover een normaal
rendement mag worden gemaakt en
het vergunningenbestand niet als ka-
Besluit
Het stelsel van verhandelbare zwavelvergunningen voor elektriciteitscentrales laat zien hoe de regering in de
VS de milieuvervuiling aanpakt met
een passende combinatie van autoriteit en markt. De commando’s blijven
stoffen nu reeds geformuleerd. Registratie van uitstoot op bedrijfsniveau
en nauwgezette handhaving zijn in
ontwikkeling. In milieuvergunningen
en convenanten worden in wezen
reeds milieugebruiksquota aan bedrijven toegedeeld . De belangrijke elementen die nog ontbreken zijn het
toekennen van emissiequota aan individuele milieuvervuilers (in plaats
van aan sectoren of doelgroepen), alsmede het recht om het individuele
quotum aan een ander over te doen.
Het introduceren van dat recht moet
hand in hand gaan met een verbod
op uitgifte van milieuvergunningen
door de overheid die uitgaan boven
het vastgestelde nationale uitstootplafond. Als Nederland deze stappen
durft te zetten, blijft het de voortrekkersrol bij het milieubeleid in Europa
waarmaken.
Ger Klaassen en Andries Nentjes
Werkzaam bij respectievelijk het IIASA te
Laxenburg, Oostenrijk en de Rijksuniversiteit Groningen. Dit artikel is deels gebaseerd op G. Klaassen en A. Nentjes, Emissi-
on trading for air pollution in practice,
IIASA working paper, Laxenburg, 1995.
3. D. Bohi e.a., Emission trading in the
electric utility industry, Discussion paper
QE 90-15, Resources for the Future, Washington D.C., 1990.
4. P. Koutstaal, Verhandelbare emissierechten en convenanten, ESB, 22 april 1992,
biz. 388-392.