Gecoördineerd arbeidsvoorwaardenbeleid

Gecoördineerd
arbeidsvoorwaardenbeleid
DRS. B. AKKERBOOM*

In dit artikel worden de uitgangspunten van het gecoördineerde arbeidsvoorwaardenbeleid.
dat door de grote vakcentrales in Nederland wordt gevoerd, aan de orde gesteld.
Tevens wordt nagegaan hoe dit beleid in de praktijk vorm heeft gekregen.
Benadrukt wordt dat het beleid van de vakbeweging ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden
niet los kan worden gezien van het beleid van de overheid ter realisering
van evenzeer door de vakbeweging nagestreefde sociaal-economische doelstellingen.
In dat licht wordt de verscherping van de verhouding tussen
kabinet en vakbeweging besproken.
Inleiding
AI geruime tijd voeren de grote vakcentrales in Nederland het z.g. gecoördineerde arbeidsvoorwaardenbeleid, een
beleid dat werkgeversorganisaties jarenlang ter discussie
probeerden te stellen, omdat huns inziens in dat beleid te
weinig rekening werd gehouden met de verschillen in rendementspositie van ondernemingen. Mede naar aanleiding van
recente acties in de vleeswarenindustrie, de havens en bij
de Shell is de tot dan in beperkte kring gevoerde discussie eind 1979 toch nog vrij onverwachts uitgegroeid tot een
uitgebreide publieke discussie over dit beleid van de vakbeweging. De discussie blijkt zich daarbij vaak toe te
spitsen op de kwestie van gecoördineerd versus gedifferentieerd beleid 1).
In deze bijdrage zal slechts worden ingegaan op enige
aspecten van deze discussie. Niet zal worden behandeld welke
economisch-theoretische argumenten al dan niet voor een
meer gedifferentieerd beleid pleiten. Daarvoor zij men verwezen naar de discussies over het loonbeleid van omstreeks
1960 2) en naar de bijdragen van De Galan en Driehuis
elders in dit nummer. Deze bijdrage zal zich toespitsen op de vraag of het terecht is dat men de termen
,,gecoördineerdw en ,,gedifferentieerdw tegenover elkaar
plaatst, op de relatie tussen overheidsbeleid en arbeidsvoorwaardenbeleid en ten slotte op de ontwikkelingen die
zich momenteel in, en ten aanzien van, het arbeidsvoorwaardenbeleid van de vakbeweging voordoen.

Gecoördineerd beleid in de praktijk
Het ,,gecoördineerde beleid”zoals we dat nu kennen, kreeg
geleidelijk gestalte omstreeks 19721 1973 3). Het arbeidsvoorwaardenbeleid dat door de vakbeweging tot dan werd
gevoerd, veranderde toen aanzienlijk van karakter. Het
beleid werd in een breder maatschappelijk kader geplaatst;
de vakbeweging bracht steeds nadrukkelijker naar voren, dat de belangen van de werknemers (en verwante
groepen) niet alleen via het eigen ,,loonbeleid”, maar
ook via het overheidsbeleid behartigd dienden te worden. Deze brede aanpak valt reeds te herkennen in de
door de drie vakcentrales opgestelde nota Actieprogram
1971-1975 4). De voorbereidende nota betreffende het arbeidsvoorwaardenbeleid 1973 stelt het al zeer expliciet:

ESB 20-2-1980

,,Een gecoördineerd inkomens-, investerings- en begrotingsbeleid is (. . . .) onmisbaar” 5).
Een dergelijke brede opstelling legt uiteraard een enorme
druk o p het arbeidsvoorwaardenbeleid als de overheid niet
bereid blijkt te zijn om rekening te houden met de visie
van de vakbeweging. Dit laatste was met het toen regerende kabinet-Biesheuvel zeer duidelijk het geval. In de vakbeweging ontstonden dan ook heftige discussies over de
vraag, hoe in een dergelijke situatie de gestelde doeleinden konden worden gerealiseerd. Het in mei 1973geïnstalleerde kabinet-Den Uyl bleekeenduidelijke keertengoede. De
vakbeweging bleek zich goed in de lijfspreuk van dit kabinet
(Spreiding van kennis, macht en inkomen) te kunnen vinden.
Het gecoördineerde (arbeidsvoorwaarden-)beleid kreeg dan
ook steeds nadrukkelijker vorm.
In de definitieve nota inzake het in 1974 te voeren arbeidsvoorwaardenbeleid, die op 6 september 1973, dus voor
het uitkomen van de eerste Miljoenennota van het kabinetDen Uyl, verscheen, werd uitvoerig aandacht besteed aan
het gecoördineerde beleid. Op basis van de discussies
in de ledenvergaderingen werd de beleidsvisie als volgt
geformuleerd 6):

*

De auteur is sociaal-economisch beleidsmedewerker bij de FNV.
1) Opvallend is hoe sterk de meningsvorming in de politieke
sfeer werd bepaald door een artikel van A. F. van Zweeden in
NRC Handelsblad van 30 augustus 1979, waarin hij van een
(schijnbare) verandering van standpunt blijk gaf. Deze beïnvloeding
was zo sterk dat voornoemd dagblad o p 5 september 1979 enigszins
triomfantelijk op de voorpagina kon constateren dat de grote
politieke partijen een ander, meer gedifferentieerd, loonbeleid
wilden.
2) Zie bijvoorbeeld de bijdragen van J. M. den Uyl en H. J.
Witteveen in Het systeem van loonvorming, Preadviezen van de
Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1960.
3) Een vergelijkbaar begrip werd echter al eerder gebruikt. Zie
Sociaal Economische Raad, Advies inzake het systeem van loonvorming, Den Haag, 6 juli 1962, dat vrijere vormen van loonpolitiek
aangaf en waarin bijvoorbeeld werd gesproken over een beleid
gebaseerd op ,,interne coördinatie”.
4) NVV, NKV en CNV, Actieprogram 1971-1975, maart 1971.
5 ) NVV, NKV en CNV, Discussienota inzake het arbeidsvoorwaardenbeleid 1973. 18 mei 1972, blz. 3.
6) Overlegorgaan NVV-NKV-CNV, Nota inzake het door de vakbeweging te voeren arbeidsvoorwaardenbeleid 1974, 6 september
1973, blz. 1.

219

In de eerste plaats kan geconstateerd worden, dat algemeen
de bereidheid bestaat om binnen de vakbeweging tot een gecoördineerd beleid te komen. Op basis daarvan kan gepoogd worden
tot een centrale overeenkomst met werkgeversorganisaties te
komen wat betreft het in 1974 te voeren arbeidsvoorwaardenbeleid.
Mocht een centrale overeenkomst niet mogelijk blijken, dan blijft
niettemin naar het oordeel van de leden een intern gecoördineerd
beleid wenselijk.
In de discussienota (de nota die aan de definitieve nota vooraf
ging, B.A.) zijn daarvoor twee redenen gegeven en wel:
a.de overheid die in voldoende mate aan de vakbewegingsverlangens voldoet, moet de beschikking hebben over middelen
om die verlangens te kunnen realiseren;
b. als vakbeweging is het noodzakelijk ̩̩n lijn te trekken Рook
indien de overheid de vakbeweging onvoldoende tegemoet komt
– in de strijd om een betere inkomensverdelingin de onderneming
en in de bedrijfstak.
Het gecoördineerde beleid zoals dat door de FNV na 1975
geformuleerd wordt, gaat in feite steeds van deze twee overwegingen uit. De coördinatievraag wordt als het ware steeds
tweemaal gesteld:
a. in hoeverre kan het arbeidsvoorwaardenbeleid geplaatst
worden in een breder sociaal-economisch kader;
b. hoe moet de interne coördinatie, de coördinatie tussen
en binnen de bonden, geregeld zijn wat betreft het stellen
van eisen en het elkaar steunen ter realisering van de
gemeenschappelijke doeleinden.
–

ondanks het feit dat in 1979 de eisenpakketten van de verschillende FNV-bonden, met name wat betreft het aspect van
de arbeidstijdverkorting nogal uiteenliepen, men ook voor
dat jaar toch nog van een gecoördineerd beleid kan spreken.
Met name ben ik die mening toegedaan, omdat de bonden
alle gelijke doelstellingen hanteerden, namelijk handhaving van de koopkracht en het komen tot een herverdeling van de arbeid, en omdat er bovendien sprake was van
interne coördinatie met betrekking tot onderlinge steun
bij eventuele acties. Enigszins gechargeerd zou men kunnen
stellen, dat er in 1979 sprake was van een gecoördineerd
gedifferentieerd beleid.
Overigens moet men voor 1979 wel constateren, dat de differentiatie in de eisenpakketten van de verschillende bonden
de interne coördinatie bemoeilijkte. Ongetwijfeld heeft dat er
toe geleid dat in dat jaar de kracht van de FNV minder was
dan, gezien de belangen die er op het spel staan, wenselijk
was.

–

Het is duidelij k dat er momenteel ten aanzien van het eerste
punt spanningen zijn ontstaan die vergelijkbaar zijn met die
welke destijds bij het kabinet-Biesheuvel optraden. De vakbeweging wenst haar beleid in een breed kader te plaatsen,
maar het kabinet blijkt niet o p bevredigende wijze aan
haar maatschappijvisie tegemoet te komen. Het kabinet
blijkt andere doelstellingen na te streven dan de vakbeweging.
De frustraties waartoe dit leidt, hebben uiteraard hun
invloed op de interne coördinatie binnen de vakbeweging.
Men is gedwongen om alsnog via het arbeidsvoorwaardenbeleid te proberen de eigen brede sociaal-economische
doelstellingen te realiseren. Het arbeidsvoorwaardenbeleid
krijgt een ander karakter dan het zou hebben, indien wel
coördinatie met het overheidsbeleid mogelijk zou zijn
gebleken. O p deze ontwikkeling zal ik later in dit artikel
nader ingaan.
In de huidige maatschappelijke discussie over het arbeidsvoorwaardenbeleid van d e vakbeweging spitst d e discussie
zich vaak toe o p de vraag, of het gecoördineerde beleid wel
voortgezet moet worden en of een meer gedifferentieerd
beleid niet te prefereren valt. Ik acht het toespitsen
van de discussie op deze vraagstelling een onjuiste zaak.
Ten eerste moet worden geconstateerd, dat deze begrippen
niet op dezelfde problematiek betrekking hebben. De term
dqferentiatie heeft met name betrekking o p de loonontwikkeling per sector. Het begrip gecoördineerd beleid
betreft, zoals ik in het voorgaande heb aangegeven, een
veel breder terrein. Ten tweede suggereert deze vraagstelling dat geco̦rdineerd beleid automatisch een uniforme loonontwikkeling inhoudt. Dit is echter Рten dele
– een misvatting. Men denkt dan te veel aan de inderdaad
min of meer uniforme eisen ten aanzien van prijscompensatie en initiële loonsverhogingen- van de afgelopen jaren. De loonontwikkeling, laat staan de arbeidsvoorwaardenontwikkeling, in een bepaalde sector wordt echter door
meer factoren beïnvloed. In de cao-onderhandelingen
worden immers ook afspraken gemaakt over zaken als het
extra verhogen van de laagste loonschalen, de aftopping
van de prijscompensatie, het extra belonen van zwaar en
onaangenaam werk, het herstructureren van loonschalen
enz. Met name deze afspraken willen per sector nogal eens
– tijdelijk – verschillen 7).
Het begrip gecoördineerd beleid is in feite zo breed, dat de
kwestie van een al dan niet gedifferentieerde loon- of arbeidsvoorwaardenontwikkeling slechts een deelaspect is. Wat dit
betreft ben ik het dan ook met Van Zweeden 8) eens, dat

Arbeidsvoorwaardenbeleiden overheidsbeleid
Uit het voorgaande bleek reeds, dat er een belangrijke
wisselwerking is tussen het overheidsbeleid en het door
de vakbeweging gevoerde arbeidsvoorwaardenbeleid. Op
enige aspecten daarvan wil ik wat nader ingaan.
Uit nota’s als Vier jaar vooruit en de visieprogramma’s van NKV en NVV 9) blijkt duidelijk dat de FNV een
typisch voorbeeld is van wat men noemt de brede vakbeweging. Niet alleen ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden
worden er allerlei wensen geformuleerd, maar er worden
ook zeer nadrukkelijk uitspraken gedaan over vele aspecten van het te voeren overheidsbeleid. Ten aanzien van de
uitspraken over het overheidsbeleid kan men een tweedeling
onderscheiden. Een deel van de uitspraken heeft betrekking
op doelstellingen die alleen maar middels overheidsbeleid
kunnen worden gerealiseerd, het z.g. overheidsbeleid in
enge zin. Een andere deel van de uitspraken betreft het
feit, dat de vakbeweging alleen dan op effectieve wijze,
bijvoorbeeld door middel van het arbeidsvoorwaardenbeleid, haar doelstellingen kan realiseren, als sprake
is van een ondersteunend, voorwaardenscheppend overheidsbeleid.
De problematiek van de sociale uitkeringen valt b.v. onder
het overheidsbeleid in enge zin. Deze materie is een
typisch voorbeeld van een voor de vakbeweging belangrijke
zaak, waarover zij weinig zeggenschap heeft. Het stelsel
van inkomensoverdrachten is niet alleen belangrijk vanwege
het beginsel van de solidariteit, maar ook vanwege het feit,
dat met name werknemers een zeer groot belang hebben bij
de garantie dat zij er in het geval van bijvoorbeeld
arbeidsongeschiktheid of werkloosheid, niet aanzienlijk
in inkomen op achteruit zullen gaan 10).
Het formuleren van inhoudelijke standpunten over het te
voeren overheidsbeleid resulteert uiteindelijk in een
oordeel over de omvang van de collectieve sector en de
consequentie daarvan voor de beschikbare inkomens van

7) De feitelijke loonontwikkeling wordt uiteraard door nog meer
zaken bepaald. Men kan hierbij denken aan het feit dat vele toeslagen een facultatief karakter hebben en dat vele cao’s slechts
minimumafspraken bevatten. Vanwege deze en andere factoren kan
daardoor een per sector sterk verschillende incidentele loonontwikkeling ontstaan.
8) A. F. van Zweeden, De onmacht van de vakbeweging bij gedecentraliseerd beleid, ESB, 2 mei 1979, blz. 443-444.
9) FNV, Vier jaar vooruit, mei 1979; NKV, NKV- Visieprogram,
juni 1977; NVV, Vakbeweging en maatschappij. november/decem-

–

her – – , ..
. 1977

10) Het zou interessant zijn te onderzoeken in hoeverre er bij
werknemers van ,,afwentelingsgedrag” sprake is als gevolg van het
feit dat vanwege de kortingen, de sociale uitkeringen bij de lonen ten
achter blijven.

Compenserendeinkomensverschillen

onzekerheid b.v. in verband met de mogelijkheid van ontslag). Ook zou rekening moeten worden gehouden met factoren als arbeidsvreugde, prestige enz. Overigens, zo liet
men direct op deze uitspraak volgen, blijft ook bij toepassing van het uitgangspunt van de compenserende inkomensverschillen de noodzaak bestaan de kwaliteit van de
arbeid, resp. de arbeidsomstandigheden waar mogelijk te
verbeteren.
Het uitgangspunt van de compenserende inkomensverschillen bevat uitdrukkelijk geen elementen als ,,de
hoogte van het rendement” of ,,een tekort aan arbeidskrachten”. Dit betekent dat deze zaken geen zelfstandig
element voor veranderingen in de inkomensverhoudingen
mogen zijn. Een pleidooi voor een gedifferentieerde loonontwikkeling naar gelang de ,,sterktew van de bedrijfstak
of de onderneming, kan in dit advies dan ook geen basis
vinden en een dergelijk pleidooi moet mijns inziens dan
ook als niet bijdragende tot sociaal-rechtvaardige inkomensverhoudingen worden afgewezen.
Overigens betekent het voorgaande uitdrukkelijk niet, dat
elke gedifferentieerde arbeidsvoorwaardenontwikkeling onrechtvaardig is. Heel wel denkbaar is bijvoorbeeld dat de
arbeidsomstandigheden en de zwaarte en (0n)aangenaamheid van het werk in bepaalde sectoren of voor bepaalde
groepen relatief en/of absoluut verslechtert. In zo’n geval is vanuit inkomenspolitieke overwegingen een snellere
inkomensontwikkeling of een – extra – verkorting van de
arbeidstijd zeer wel verdedigbaar.
Ook kan gelden dat de huidige inkomensverhoudingen
tussen de sectoren (of tussen de sexen, of zelfs tussen
de regio’s) vanwege allerlei omstandigheden uit het verleden
afwijken van wat rechtvaardig is. Vermindering van de verschillen, inhaal of afremming kan dan gewenst zijn.
Het is voor de vakbeweging zeer moeilijk omzelfstandig het
uitgangspunt van de compenserende inkomensverschillen
zelfs maar bii benadering te realiseren. De inkomens vallen
nauwelijks langs het meetlatje van de sociale rechtvaardigheid te leggen. De doorzichtigheid van de arbeidsmarkt is
gering; de ene werknemer werkt in een heel wat beter renderend bedrijf dan de ander. Een correctie van de uitkomsten
van de marktprocessen is voor d e cao-partijen nauwelijks
mogelijk. Wil het arbeidsvoorwaardenbeleid beter aan zijn
uitgangspunten op inkomenspolitiek gebied kunnen voldoen, dan is een voorwaardenscheppend overheidsbeleid
daarvoor een eerste vereiste. Een onlangs bij de SER
ingediende adviesaanvraag inzake de raamwet o p de inkomensvorming legt dan ook volkomen terecht een relatie
tussen marktprocessen, arbeidsvoorwaardenbeleid en overheidbeleid: ,,Inkomensvorming is in belangrijke mate de resultante van het marktproces. Dit proces wordt door de werking van machtsfactoren voortdurend beïnvloed. De verschillende maatschappelijke organisaties trachten het marktproces bij te sturen. Meer en meer heeft de overheid zich genoodzaakt gezien dit samenspel van markt- en machtsfactoren te beïnvloeden” 16).
Er zijn tal van marktprocessen die invloed uitoefenen op het overleg over – de inkomensvorming. Als belangrijke elkaar deels overlappende – factoren zie ik het steeds weer

In verschillende nota’s hebben NKV en NVV globaal aangegeven wat huns inziens onder rechtvaardige inkomensverhoudingen moet worden verstaan. In een recent verschenen SER-advies is aan d e globale uitgangspunten een
nadere inhoud gegeven 15). In dat advies wordt door de FNV
het standpunt onderschreven dat aan het principe van de
compenserende inkomensverschillen een belangrijke waarde
moet worden toegekend.
Dit zou, volgens het advies, voor de factor arbeid moeten
betekenen dat bij de beloning rekening wordt gehouden met
het verschil in arbeidsomstandigheden (zoals vuil of
gevaarlijk werk, verschillen in leefklimaat van de vestigingsplaats enz.) en het verschil in gebrachte offers (zoals
de arbeidstijd, inspanning, studie, verantwoordelijkheid,

11) Dirk J. Wolfson, Pen and Tinbergen on income distribution:
a review article, De Economist, jaargang 127, nr. 3, 1979, blz. 457.
12) Deze oude aanpak wordt in feite ook nog aanbevolen in het nog
niet zo lang geleden verschenen boek van W. Albeda en C. de Galan,
Inkomen; vorming, verdeling, beleid, 1970, m.n. blz. 153-166.
13) Zie voor een overeenkomstige visie P. J. A. ter Hoeven, De weg
naar een nieuw arbeidsbestel, in: Breukvlakken in het arbeidsbestel, 1972, o.a. blz. 49.
14) Vertrouwelijke, vroegtijdige ramingen ten behoeve van de regering die op basis daarvan het beleid kan bijstellen.
15) SER, Advies inzake enkele grondslagen voor een beleidgericht
op redelijke inkomensverhoudingen, Den Haag, 15 september 1978.
16) Adviesaanvrage inzake een raamwet op de inkomensvorming,
19 juni 1979, blz. 1-2.

(o.a.) de loontrekkenden. De wijze waarop aan deze
relatie tussen de omvang van de collectieve sector
en de koopkracht van ,,Jan Modaal” inhoud wordt gegeven,
bepaalt in belangrijke mate in hoeverre een organisatie als
de FNV erin slaagt haar doeleinden te realiseren. Immers,
een gematigde(r) loonontwikkeling ten behoeve van collectieve sector en werkgelegenheid lijkt zinloos als blijkt
dat de vrijkomende middelen nauwelijks voor deze zaken
worden aangewend. Overigens is dit een kwestie die een
belangrijke psychologische kant heeft. Een regeringsaanpak waarbij herhaaldelijk gesteld wordt, dat er fors
wordt bezuinigd, wekt sterk de indruk dat het gematigde
arbeidsvoorwaardenbeleid niet aan z’n doel beantwoord, ook
al zou het tegendeel misschien het geval zijn. Om met
Wolfson te spreken: ,,Real life is a trade-off between fact
and fiction” I 1).
Heden ten dage is de geloofwaardigheid van het kabinetsbeleid waarschijnlijk bepalender voor het arbeidsvoorwaardenbeleid van de vakbeweging dan een tiental jaren geleden.
Toen kon een regering zich vrij goed beperken tot het voeren
van gesprekken met de vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties. Immers, als men dezen had overtuigd
dan kwamen de – individuele – leden zeer waarschijnlijk
ook wel over de brug 12). Vooral de laatste jaren lijkt
de situatie toch duidelijk anders te liggen. Er moet van een
minder holistische conceptie van de vakbeweging worden uitmet het feit
gegaan. Er zal rekening moeten worden
dat de besluitvorming veel meer van onderen af beïnvloed
wordt 13). Een kabGet zal nu als het ware bij leden én
niet-leden moeten beginnen. Het heeft nu meer de taak
een gelukkige zaak in een democratie – om de werknemers
rechtstreeks te overtuigen. Een aanpak, waarbij slechts wordt
gemikt op het overleven in het parlement en waarbij concessies worden gedaan die slechts voor de ingewijden binnen de
maatschapp&jke organisaties te begrijpen zijn, bijvoorbeeld
omdat zii de definitieve Macro Economische Verkenninn
naast de- vertrouwelijke ,,Koninginne-MEV” 14) kunnen
leggen, zal echter tot falen gedoemd zijn. In dat geval lijkt
een coördinatie van overheidsbeleid en arbeidsvoorwaardenbeleid, hoe belangrijk ook, niet tot stand te kunnen komen.
Zoals ik in het begin van deze paragraaf stelde, is voor
het realiseren van de doelstellingen van de vakbeweging een
ondersteunend, voorwaardenscheppend overheidsbeleid van
groot belang. Met name de rol van de overheid bij de
sociaal-economische besturing van ons land is hierbij in
het geding. De wijze waarop de overheid deze taak vervult
is in belangrijke mate bepalend voor de inhoud, de vorm en
daarmee de effectiviteit van het door de vakbeweging gevoerde beleid. Men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan de mate
waarin de vakbeweging erin slaagt om de kwaliteit en de
kwantiteit van de werkgelegenheid te verbeteren. Ook kan
men hierbij denken aan het streven om door middel van het
arbeidsvoorwaardenbeleid rechtvaardige inkomensverhoudingen in de primaire sfeer tot stand te brengen. Op dit
laatste vraagstuk zal ik nu wat nader ingaan.

–

ESB 20-2- 1980

optreden van (tijdelijke) tekorten en overschotten aan
arbeidskrachten OD allerlei deelmarkten. het o ~ t r e d e n
van
kwalitatieve discrepanties, het verschil in werkgelegenheidsontwikkeling tussen de (sub-)sectoren en het verschil in
rendementsontwikkeling tussen sectoren, maar met name
ook tussen ondernemingen behorende tot een zelfde
sector 17).
Een typisch voorbeeld van de wijze waarop dergelijke
marktprocessen het arbeidsvoorwaardenbeleid beïnvloeden,
is de situatie zoals die zich onlangs in de vleeswarenindustrie voordeed. Ondernemers, ziendedat de marktsituatie
zich zo ontwikkelde dat er -tijdelijk -mogelijkheden waren
voor een winstgevende vergroting van hun produktie, gingen
ieder voor zich plotseling lonen betalen die ruim boven de
reeds afgesloten cao-lonen lagen. Dat leverde een merkwaardige situatie op, ten eerste omdat eerder nogal wat verzet
was aangetekend tegen de door de bonden bij de cao-onderhandelingen op tafel gelegde eisen, en ten tweede omdat de
coördinatie bij de ondernemers volkomen zoek was: het lijkt
waarschijnlijk dat de bedrijfstak als geheel nauwelijks over
meer arbeidskrachten is komen te beschikken. Helaas moet
zelfs worden verwacht dat er o p vrij korte termijn een keer ten
slechte zal komen. Deze vleeswarensector kende de afgelopen
jaren namelijk een slechte werkgelegenheidsontwikkeling;
bonden waren gedwongen akkoord te gaan met afbouw van
de werkgelegenheid in sommige bedrijven. Gevreesd moet
worden, dat deze trend zich weer zal voortzetten, met
alle – extra – onzekerheid voor de werknemers van dien.
Zij zijn hier duidelijk het slachtoffer van niet gecontroleerde marktprocessen en onverantwoordelijk werkgeversgedrag.
Overigens leiden de marktprocessen niet alleen tot
ongelijke situaties tussen bonden. Ook binnen een bond
heeft men terdege met deze ontwikkelingen te maken.
De vervoersbonden bijvoorbeeld zien zich naast de vrij
goed renderende havenbedrijven van Rotterdam, geconfronteerd met een duidelijk minder florerende Amsterdamse
haven. Bovendien speelt voor deze bonden nog het feit dat ten
aanzien van de ,,trendvolgende” sectoren, zoals de NS, de
overheid haar macht gebruikt om een bij de algemene loonontwikkeling ten achter blijvende loonontwikkeling door te
voeren. De solidariteit onder de leden van deze bonden wordt
daarmee ten zeerste op de proef gesteld. De interne
coördinatie binnen een bond, wordt daardoor ten zeerste
bedreigd.
Het realiseren van rechtvaardiger inkomensverhoudingen
in en tussen de sectoren, vereist dat de economische ontwikkeling in de sectoren veel planmatiger verloopt. De marktkrachten zullen veel nadrukkelijker Рgereguleerd moeten worden. Een geco̦rdineerd beleid op vele terreinen is daarom gewenst. Hierbij kan worden gedacht aan sector- en sectorstructuurbeleid, aan een selectief groeibeleid (o.a. noodzaak
van uitbouw van de Wet op de investeringsrekening), aan de
de uitbreiding van de her-, om- en bijscholingsmogelijkheden en het geven van reële inhoud aan het educatief verlof).
Het (verder) ontwikkelen van een dergelijk gecoördineerd
beleid vergt veel inspanning en inventiviteit, maar bovenal
politieke wil. Een overheid die het ontwikkelen van een
dergelijk beleid nalaat, is dan ook nalatig in het realiseren
van de voorwaarden voor een rechtvaardig, op compenserende inkomensverschillen gericht inkomensbeleid en draagt
daarmee niet bij aan het realiseren van een evenwichtig, gecoördineerd arbeidsvoorwaardenbeleid.

Arbeidsvoorwaardenbeleiden overheidsbeleid in de
toekomst
In het voorgaande kwam tot uiting, hoewel summier
aangegeven, dat er op verscheidene wijzen een relatie
bestaat tussen arbeidsvoorwaardenbeleid en overheidsbeleid. Hoewel de coördinatie van deze vormen van
beleid nu al zeer gewenst is, zal ze het komend

decennium van essentieel belang zijn. Een orgaan als de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft daar
in feite een uitgebreide argumentatie voor geleverd. O p zeer
indringende wijze heeft de W R R in zijn rapporten Maken w e
er werk van? en De komende 25 jaar 18) geschetst welke
maatschappelijke veranderingen Nederland te wachten
staan.
Met name de geschetste kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zijn zeer verontrustend. De
te verwachten snelle technologische veranderingen in allerlei
sectoren zal veel van het omschakelingsvermogen van de
werknemers vergen; gevreesd moet worden dat ouderen
(boven de 45 jaar?!) met name de dupe zullen worden van
deze ontwikkelingen en in groten getale in de werkloosheidsen arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen zullen terechtkomen 19).
Niet alleen de kwalitatieve veranderingen zijn verontrustend, maar ook aan de kwantitatieve ontwikkeling moet de
nodige aandacht worden besteed. Verwacht moet worden dat
het arbeidsaanbod drastisch zal toenemen. Hierbij spelen
zowel demografische factoren als zich wijzigende opvattingen over de maatschappelijke arbeidsverdeling een belangrijke rol. Dit grote arbeidsaanbod zal slechts zeer ten dele
door een groei van de werkgelegenheid in de particuliere
sector kunnen worden opgevangen. Hiervoor zou namelijk
een economische groei nodig zijn, die de groei in de
jaren zestig nog duidelijk zou moeten overtreffen. Een
dergelijke groei lijkt o m verscheidene redenen mogelijk
noch wenselijk.
Gezien deze dreigende tendensen zal het nodig zijn dat er
op korte termijn wordt vastegesteld welke nieuwe richtingen
we in Nederland in het sociaal-economische beleid zullen
inslaan. Het gaat om keuzen die men niet alleen naar de
vakbeweging kan en mag toeschuiven. Het kiezen zal niet
gemakkelijk, maar wel noodzakelijk zijn. Niet-kiezen is een
keuze voor een versnelde groei van het aantal niet-actieven.
De steeds toenemende noodzaak van een coördinatie van
overheidsbeleid en arbeidsvoorwaardenbeleid zal mijns
inziens betekenen dat, overigens zonder dat het belang van
de cao-onderhandelingen zal verminderen, de vakbeweging
zich steeds nadrukkelijker op de politiek zal richten.
Deze tendens, die overigens gezien het ontstaan en de ontwikkeling van het gecoördineerde beleid al enige jaren valt te
onderkennen 20), blijkt voor de FNV bijvoorbeeld uit de volgende passage in Vierjaar vooruit (blz. 25):
De FNV heeft 22 maart 1977, d e dag van de kabinetscrisis, getypeerd
als een zwarte dag voor de werknemers. Met de crisis is een ook voor d e werknemers – wezenlijke maatschappelijke verandering tegengehouden (. .. .) In het streven naar het wegnemen van
ongelijkheid en achterstelhg dat, blijkens de regeringsverklaring
van vier jaar geleden, aan het beleid van het kabinet-Den Uyl ten
grondslag lag, heeft de FNV veel van de eigen uitgangspunten
herkend. Toch heeft de FNV, wanneer daartoe aanleiding was,
het kabinet niet voor kritiek gespaard. De feitelijke politieke
ontwikkelingen van de afgelopen jaren brengen de FNV tot de
conclusie, dat een versterkte voortzetting van een vooruitstrevend beleid, waartoe het kabinet-Den Uyl een duidelijke aanzet
heeft gegeven, nodig is. Alleen o p die wijze kan aan de FNVverlangens, zoals verwoord in ,,Vier jaar Vooruit”, ook via de
politiek inhoud worden gegeven.

17) Een studie die uitgebreid ingaat o p de ongelijkmatige sectorale ontwikkeling en de daaruit te trekken beleidsconclusies is P. C.
Friese, Voorraadeconomie. Wiardi Beckman Stichting, 1979.
IS) Wetenscha pelijke Raad voor het Re eringsbeleid, Maken weer
werk van? verRemingen omrrent de verfouding tussen actieven en
niet-acrieven. Den Haag, 1977; en W R R , De komende vijfentwintig
jaar; een toekomstverkenning voor Nederland, Den Haag, 1977.
19) Gevreesd moet worden dat ook d e regelingen m.b.t. vervroegde
uittreding deze functie gaan vervullen.
20) Zie voor een vergelijkbare mening W. H. J. Reynaerts,
Vakbeweging en democratie, Beleid en maarschappij, mei 1978,
blz. 119-120.

Recente ontwikkelingen
In juni 1978 liet de regering-Van Agt de door de premier
als ,,heikplan” betitelde nota Bestek 81 21) verschijnen.
Deze nota, die haar eerste wettelijke uitwerking kreeg in de
Miljoenennota 1979, was het antwoord van de regering op de
grote werkloosheid en een uitwerking van haar intentie om de
groei van de collectieve sector drastisch te beperken.
Op deze nota’s werd in brede kring kritiek uitgeoefend.
Met name de vakbeweging, zowel FNV als CNV, reageerde
ongewoon heftig. Het door het kabinet gepresenteerde werkgelegenheidsbeleid werd als onvoldoende en als onjuist betiteld. Men betwijfelde ten zeerste of middels dit beleid van
globale lastenverlichting voor de ondernemingen de doelstelling van het terugdringen van de werkloosheid tot 150.000
manjaren in 1981 zou worden gehaald. Verder uitte men
kritiek op het voorgestelde inkomensbeleid. Het doen
achterblijven van de koopkrachtontwikkeling van de
sociale-uitkeringsgerechtigden en van de werknemers in
de (semi)collectieve sector werd gezien als machtsmisbruik door de overheid en werd als onrechtvaardig beoordeeld.
Het arbeidsvoorwaardenbeleid van de FNV heeft een duidelijke invloed ondergaan van d e door het kabinet gekozen
beleidsopstelling. Geleidelijk aan werd steeds nadrukkelijker
geconstateerd dat, wilden de doelstellingen van de FNV althans nog ten dele worden gerealiseerd, een ,,beleid o p eigen
kracht” gewenst was. Met name de werkgelegenheidsdoelstelling zou expliciet in het cao-overleg moeten worden
ingebracht. In de cao-onderhandelingen voor 1978 werd door
de bij de FNV aangesloten bonden o p grote schaal gepoogd
om tot werkgelegenheidsafspraken met de werkgevers(organisaties) te komen. Deze aanpak werd betiteld als het apobeleid. Helaas werd als gauw duidelijk dat de werkgevers hier
niets voor voelden. Evenals in 1977, toen de werkgevers reeds
lieten blijken dat zij geen serieuzeinhoud wildengevenaaneen
concretiSering vande winst-werkrelatie, lieten de werkgevers
ook nu blijken, dat zij deze inperking van de ondernemersvrijheid ten behoeve van de werkgelegenheid, niet tolereerden.
Het verzet van de werkgevers leidde ertoe dat het apo-beleid
moeizaam op gang kwam; reële afspraken werden in 1978
slechts sporadisch gemaakt. Alleen in de grafische industrie,
waar wat dit betreft al een zekere traditie bestaat, bleek de
werkgelegenheid echt bespreekbaar.
De heroriëntatie in het arbeidsvoorwaardenbeleid van de
vakbeweging die zich in 1977 bij de voorbereiding van het
beleid voor 1978 aftekende, kreeg een duidelijk vervolg bij de
voorbereiding van het arbeidsvoorwaardenbeleid voor het
jaar daarna. Voor dat jaar werd het element van de herverdeling van arbeid expliciet in de werkgelegenheidsbesprekingen op cao-niveau betrokken. Ook ditmaal was het
verzet van de werkgevers hevig. Weliswaar kon men zo nu en
dan van hun kant de voorzichtige opmerking horen, dat wat
betreft de dreigende werkloosheidsproblematiek van de jaren
tachtig aan herverdeling van arbeid zou moeten worden
gedacht, maar voor 1979 bleek dit geen enkele consequentie te mogen hebben. Men was bijvoorbeeld sterk
gekant tegen wat genoemd werd de doorbreking van de
@urengrens 22).
Als gevolg van deze opstelling van werkgeverszijde, is het
herverdelingsbeleid in 1979 slechts beperkt succesvol
geweest. Er zijn weliswaar vrij veel afspraken gemaakt
over arbeidstijdverkorting (atv), met name regelingen voor
vrijwillige vervroegde uittreding bleken daarbij populair,
maar deze atv-afspraken gingen slechts zeer zelden gepaard

21) Bestek 81. Hoofdfijen van hef financiële en sociaaleconomische beleid voor de middellange termijn, Den Haag, 30 juni

1978.

D)De #uren grens heeft een duidelijke symboolwaarde. De prak-

tijk is echter, dat ook in 1979 al enige cao’s een kortere werkweek
dan 40 uur kennen.

ESB 20-2- 1980

met afspraken over het realiseren van een zo groot mogelijk
werkgelegenheidseffect. In feite kwamen de atv-afspraken
over het algemeen het stadium van de gewone arbeidsvoorwaardenverbetering niet te boven.
De in de afgelopen jaren door de FNV ontwikkelde beleidslijnen zijn ook weer terug te vinden in de
discussienota die de Federatieraad van de FNV in 1979 ter
voorbereiding van de cao-onderhandelingen voor 1980 aan
de leden heeft voorgelegd. De nota benadrukt sterk de
noodzaak van handhaving van de koopkracht tot aan
modaal, het verder uitbouwen van de werkgelegenheidsafspraken en het verkorten van de arbeidstijd. Uit de
discussies op de ledenvergaderingen bleek duidelijk dat
men de stelling van het kabinet dat de initiële loonstijging beperkt zou moeten blijven tot 0,5% volstrekt niet
deelde. Men oordeelde de bewering van het kabinet dat met
deze 0,5% de koopkracht van werknemers en socialeuitkeringsgerechtigden tot aan modaal zou blijven gehandhaafd, volstrekt niet geloofwaardig 23).
Bovendien betwijfelden velen of een gematigde loonontwikkeling in d e huidige situatie wel zou bijdragen aan het
in stand houden van de collectieve sector en het verbeteren
van de werkgelegenheidssituatie. Immers, zo werd gesteld, de
kortingen o p de sociale uitkeringen en de salarissen van
de trendvolgers gaan gewoon door, en overal ziet men dat
werknemers worden vervangen door machines. Echter niet
alleen de geloofwaardigheid van het kabinetsbeleid had
een belangrijke invloed o p de discussie. Een andere belangrijke factor bleek het verschijnsel dat sectoren zowel
qua rendement als qua werkgelegenheid een sterk uiteenlopende ontwikkeling kennen.
Met name deze factor lijkt een sterke bedreiging van het
door de FNV in de afgelopen jaren gevoerde beleid in te
houden. Er zijn namelijk steeds meer leden die dit aspect als
argument aanvoeren om het beleid van de FNV, dat toch
in belangrijke mate vanuit macro-economische doelstellingen geformuleerd wordt, ten principale af te wijzen en
te pleiten voor een beleid dat primair is gericht o p de – door
hen ingeschatte – sectorale mogelijkheden. Dat deze leden
vooral in de z.g. sterke sectoren te vinden zijn, is daarbij
uiteraard geen verrassend verschijnsel.
Aan het eind van 1979 waren er enige indicaties dat het
kabinet en de werkgeversorganisaties de bereidheid gingen
vertonen een zodanig sociaal-economisch en sociaalpsychologisch klimaat te scheppen dat de dreigende
ondergraving van het gecoördineerde arbeidsvoorwaardenbeleid zou kunnen worden gekeerd. Weliswaar bleek het
kabinet geen scrupules te vertonen om de wetsvoorstellen
tot korting van de inkomens van de sociale-uitkeringsgerechtigden in een onvoorstelbaar hoog tempo door het parlement
te jagen – daarbij nog steeds volstrekt voorbijgaand aan
het uitgangspunt van een gelijke inkomensontwikkeling voor
de verschillende sociale groeperingen – maar in haar
houding ten aanzien van de herverdeling van arbeid
en het maken van werkgelegenheidsafspraken op sectoraal en ondernemingsniveau was een kentering waarneembaar. In een brief aan de werknemers- en werkgeversorganisaties, gedateerd op 5 november 1979, liet de regering zich positiever over deze zaken uit dan ze ooit daarvoor had gedaan. Ook in de houding van de werkgeversorganisaties leek een kentering waarneembaar. Hier waren

eveneens signalen te onderkennen die de verwachting wekten
dat men de problematiek van de jaren tachtig niet met een
beleid ad hoc wenste te benaderen.
Helaas moet nu, eind januari, worden geconstateerd
dat van de bereidheid om een basis te leggen voor een
beleid dat in de komende jaren een antwoord kan geven
op de moeilijke verdelingsproblematiek ten aanzien van
arbeid en inkomen, binnen enkele weken tijds weinig
meer te merken is. De onlang verschenen uitkomsten
van de berekeningen van het CPB, gedateerd op 3 januari
1980, blijken aanleiding te geven tot uitspraken waarbij de
consequenties van Bestek ’81 in het niet vallen. Werkgeversorganisaties en bewindslieden lijken zich te verdringen
in het noemen van zo groot mogelijke bedragen die aan bezuinigingen moeten worden gerealiseerd. Dat deze bedragen
veelal de inkomens betreffen van degenen die het niet al
te breed hebben, lijkt vanwege ,,het nationaal belang” maar
te moeten worden vergeten.
In het kader van deze in feite toch wel als paniekreacties te bestempelen uitspraken past het nogal overhaast treffen van een loonmaatregel. Nadat deze o p 10
januari van kracht werd, bleek pas o p 18 januari een
definitieve toelichting over de wijze van uitvoering te
kunnen worden gepubliceerd. Bovendien moet de vraag
worden gesteld of de maatregel niet strijdig is met de
geest v a n d e Wet op de loonvorming waaropze% gebaseerd.
Deze wet naat er nameliik uitdrukkelijk vanuit dat de maatregelen ten aanzien van de loonkosten in samenhang
met andere maatregelen worden genomen. Het kabinet
negeert deze eis van een integrale aanpak in feite
volledig. Het volstaat met de toelichtende mededeling
dat de loonpauze in samenhang dient te worden gezien met
daaraan congruente maatregelen in het kader van het prijs-.
beleid, waarvan de uitgangspunten recentelijk zijn vastgesteld.
De getroffen loonmaatregel is slechts een voorspel op het
beleidspakket dat waarschijnlijk omstreeks eind febmari
aanstaande zal worden ingediend. Het is zeer de vraag of dit
nieuwe beleidspakket wél een integrale aanpak van de werkloosheidsproblematiek zal betekenen. Gevreesd moet
worden dat, gezien de uitspraken van enige bewindslieden en van de fractievoorzitters van de regeringspartijen, het nieuwe beleidsplan een zelfde aanpak als
Bestek %I zal bevatten, maar dan wel o p een veel
intensievere wijze doorgevoerd. De werkloosheidsontwikkeling zal dan ook, evenmin als dat met Bestek ’81 het geval
was, o p korte termijn geen keer ten goede nemen. In het beleidsplan zullen naar verwachting beleidsmaatregelen ter
sturing van de sectorale ontwikkeling volkomen ontbreken.
De wens van de vakbeweging dat er een parallelle inkomensontwikkeling voor de verschillende sociale groeperingen gaat gelden, lijkt wel helemaal te kunnen worden vergeten. Al met al is de dreiging reëel dat de maatschappijvisies van kabinet en vakbeweging de komende maanden nog
scherper tegenover elkaar komen te staan dan ze al stonden.
De voorwaarden voor een Рextern Рgeco̦rdineerd (arbeidsvoorwaarden)beleid in 1980 en 1981 worden daarmee
wel heel sterk ondergraven. Het decennium, waarin van23) Achteraf bleek men van het kabinet gelijk te krijgen.

wege de verdelingsproblematiek een sterk gecoördineerd
beleid meer dan nodig zal zijn, is wel verontrustend slecht
begonnen.

Samenvatting
Gecoördineerd arbeidsvoorwaardenbeleid hoeft niet altijd
een uniforme arbeidsvoorwaardenontwikkeling te betekenen. Het tegenover elkaar stellen van de begrippen
,,gecoördineerd beleid” en ,,gedifferentieerd beleid” kan
daarom al gauw tot misvattingen leiden. Het lijkt gewenst de
term gecoördineerd beleid te reserveren voor de situatie, dat
in een vakcentrale de bonden bereid zijn elkaar te steunen
ter realisering van de gestelde doeleinden. De term ,,gedifferentieerde arbeidsvoorwaardenontwikkeling” kan dan

worden geplaatst tegenover het begrip ,,uniforme arbeidsvoorwaardenontwikkeling”.
De arbeidsvoorwaardenontwikkeling wordt in sterke mate
bepaald door marktkrachten. Wil een kabinet bewerkstelligen dat er een evenwichtige en gematigde loonkostenontwikkeling plaatsvindt, hetgeen gezien de verdelingsproblematiek van dit decennium meer dan ooit nodig is, dan zal het
serieus moeten trachten deze marktkrachten te reguleren.
Bovendien zal het er zorg voor moeten dragen, dat het totale
beleid geloofwaardig is voor de werknemers. Aan beide voorwaarden wordt in de huidige situatie niet voldaan. De
externe en interne coördinatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid wordt dan ook wezenlijk op het spel gezet. De jaren
tachtig zijn verontrustend slecht begonnen.

B. Akkerboom