Files

Files
In de media is er de laatste tijd ongekend veel aandacht voor de fileproblematiek. Niet zo
verwonderlijk als men bedenkt dat het een onderwerp is waarover zeer velen zich
deskundig wanen. Bovendien zijn er veel kanten van waaruit de problematiek te
bekijken valt. Het kabinet wakkert daarbij de discussie nog aan door elke systematische
analyse naast zich neer te leggen en de eenvoudigste ‘weg’ te kiezen. In dit artikel zullen
de voorgestelde partiele oplossingen nog eens de revue passeren en van commentaar
worden voorzien.

DRS. T. VAN RIETBERGEN*
Inleiding
Nederland is van oudsher een handelsland en speelt
nog steeds een zeer belangrijke rol als distribute- en opslagcentrum. Veel auteurs spreken zelfs over Nederland
als ‘the gateway to Europe’. In vergelijking met de ons omringende landen maakt de transport- en distributiesector in
elk geval een relatief groot deel van het bnp uit. Zo kent
Nederland maar liefst 2000 grensoverschrijdende vervoersbedrijven die gezamelijk voor / 3 mrd. aan onze handelsbalans bijdragen en een aandeel van 27% in het goederenvervoer binnen de EG hebben1. Ook in werkgelegenheidsopzicht is deze sector met 13% van de totale Nederlandse werkgelegenheid behoorlijk belangrijk2.
Structurele files zijn dus behalve vervelend voor degenen die erin staan ook een regelrechte bedreiging voor de
Nederlandse economie. Veelvoudig oponthoud kan immers op langere termijn tot een duurzame handelsverlegging leiden, zo leert ons de geschiedenis. Alvorens in te
gaan op wirwar van oplossingen lijkt het zinvol om eerst
naar de achtergronden van de problematiek te kijken. Dan
kunnen de later te bespreken ‘oplossingen’ beter worden
beoordeeld. De beleidsdoelstellingen zijn hierbij, en dat
wordt nog wel eens vergeten, van elementair belang. In
concreto: hoe wordt bij voorbeeld de milieuproblematiek
meegewogen. Opvallend is dat aan dit laatste vraagstuk
wel veel lippendienst wordt bewezen, maar dat het in de
beleidsmaatregelen nauwelijks valt terug te vinden. In de
huidige aanpak zijn de schotten tussen de departementen
duidelijk terug te vinden, terwijl de mobiliteitsproblematiek
zich bij uitstek leent voor een meer integrate benadering.

menhang bestaat tussen filevorming en economische
groei. In een aantrekkende economie neemt het aantal verkochte auto’s en het aantal verplaatsingen toe. In een economische recessie is de omvang van de problematiek navenant minder.
Behalve conjunctureel is er echter ook structureel iets
veranderd. De belangrijkste verandering is de toegenomen
ruimtelijke discrepantie tussen wonen en werken. De voornaamste indicator daarvan is het aantal forensen, personen die buiten de eigen woongemeente werken. Het forensisme neemt al gedurende een zeer lange periode toe. In
label 1 zijn daarover enige cijfers opgenomen.
Zoals uit label 1 blijkt, is op dil momenl dus al 52% van
de beroepsbevolking forens, lerwijl in 1981 nog maar 44%
van de beroepsbevolking builen de eigen woongemeente
werkte. Deze trend is al veel langer aan de gang, wanl in
1971 was hel percenlage forensen mel 35% duidelijk lager. In absolute zin belekende dit een toename van 1,6 miljoen forensen in 1971 tot 3 miljoen forensen in 1985. Uiteraard laal een dergelijke loename van hel forensisme hel
wegennel niel onberoerd. Daarbij is niel alleen hel aanlal
forensen door de tijd slelselmatig gegroeid, maar zijn ook
de afslanden waarover ze reizen aanmerkelijk loegenomen. In 1960 pendelde de gemiddelde forens over niel
meer dan drie kilometer, maar in 1986 is dit al toegenomen
lol vijflien kilometer3.
De verklaring voor deze forse loename van het forensisme vinden we in ruimtelijke verschuivingen van zowel de
beroepsbevolking als de werkgelegenheid. In feite zou
men kunnen zeggen dat er een faseverschil zal tussen de
suburbanisalie van de bevolking en de deconcenlralie van
de werkgelegenheid. Aanvankelijk verlielen de mensen
massaal de sleden maar bleef de werkgelegenheid grolendeels in de sleden geconcenlreerd, helgeen lol een mas-

De toename van het forensisme
Alvorens in te gaan op de achtergronden van de files
past eerst enige nuancering. Zodientte worden opgemerkt
dat het probleem zowel in tijd als ruimte begrensd is. We
vinden de files vrijwel alleen in de randstad en louter en alleen in de spitsuren. Daarbij valt op dat er een nauwe sa-

ESB 9-3-1988

* De auteur is verbonden aan het Geografisch Instituut van de
Rijksuniversileit Utrecht.
1. Zie F.G.de Ruiter, EG-bureaucratie houdt krachtig stand ondanks minder papier, NRC Handelsblad, 17februari 1988.
2. McKinsey and Company, Afrekenen met files, juni 1986, schema 1-3.
3. Th.G.M.Mensink in NRC Handelsblad van 29 december 1987.

259

Tabel 1. Aantal personen dat werkzaam is binnen de eigen
woongemeente, 1981-1985
1981

aantal x 1000
Totaal
4 grote steden
Middelgrote steden
Overige

2834
578
919
1337

Jaar

1985

%
56
80
62
47

aantal x 1000
2462
472
831
1159

Tabel 2. Ontwikkeling van de pendel, 1971-1985 (aantallen x 1000)

48
70
57
39

Bran: OSPA/TU Delft, bewerking Arbeidskrachtentelling.

sale verkeersstroom leidde; ‘s ochtends van suburb naar
stad en ‘s avonds de andere kant op. Sinds het begin van
de jaren tachtig is de suburbanisatie van het wonen vrijwel
gestopt, maar is de deconcentratie van bedrijvigheid krachtig toegenomen. Talloze bedrijven verlieten de steden met
name om op die manier hun bedrijf te kunnen uitbreiden.
In de periode 1973-1983 verloren de drie grootste steden
niet minder dan 74.000 arbeidsplaatsen. Op de voor de
auto goed ontsloten bedrijfsterreinen in de suburbane kernen rond de grote steden (Amsterdam Zuid-Oost, Capelle
a/d Ussel, Nieuwegein, Houten) werden zij warm onthaald.
Deze bedrijfsterreinen en de daarop verrezen bedrijfsgebouwen waren ook veel meer aangepast aan de eisen van
deze tijd4. Dit heeft geleid tot het op gang komen van een
geweldige verkeersstroom tussen de steden en de randgemeenten.
In label 2 is dit verschijnsel voor de vier grote steden
weergegeven. Zowel de uitgaande pendel (woonforensen)
als de inkomende pendel (werkforensen) zijn duidelijk toegenomen. De verplaatsing van de bedrijvigheid van de centrale steden naar de randgemeenten verklaart in hoge mate
de toename van de uitgaande pendel uit de centrale steden. Veel mensen blijven immers wel bij het verplaatste bedrijf werken maar verhuizen, zo blijkt uit veel onderzoek,
pas indien er mogelijkheden zijn en na een zekere pendelperiode5. Deels zal deze pendel dus op langere termijn verdwijnen. De inkomende pendel neemt verder toe doordat
er nog steeds duidelijke verschillen bestaan tussen aard,
ligging en omvang van werkgelegenheid en beroepsbevolking. Zo bestaan er bij voorbeeld duidelijke verschillen tussen de scholingsgraad van de beroepsbevolking van de
centrale steden en die van de groeigemeenten. De uitgaande pendel uit de centrale steden bestaat vooral uit lager geschoold personeel, terwijl de inkomende, veelal lange-afstandspendel, middelbare en hogere employes betreft.
Daarbij vormen de bedrijfsverplaatsingen (en daarmee gepaard gaande reorganisaties) vaakeen aanleiding om minder geschoold personeel te doen afvloeien. Gevolg is dat
zich in de steden een slecht opgeleide beroepsbevolking
concentreert, zoals onlangs nog naar voren kwam in de
discussie over het Amsterdamse werkgelegenheidsbeleid.
Naast de toegenomen ruimtelijke discrepantie tussen
wonen en werken is de veranderde structuur van de bedrijvigheid een andere structurele verklaring voor de toegenomen mobiliteit. De dienstverlenende sector is de laatste jaren stormachtig gegroeid en maakt nu al bijna 75% van de
Nederlandse werkgelegenheid uit. Velen in deze sector
gaan prat op hun ‘after-sales’, waarvoor een auto vrijwel
noodzaak is. De opkomst van de ‘lease’-auto gaat hand in
hand met deze ontwikkeling. Nu al schijnt 10% van de
auto’s in de file ‘geleased’ te zijn.
Na deze schets van de contouren van het probleem lijkt
het zinvol om in meer detail naar een aantal van de oplossingen te kijken.

1971
1975
1979
1981
1983
1985

Rotterdam

Den Haag

ink.

%

Amsterdam
uitg.

ink.

uitg.

ink.

uitg.

ink.

Utrecht
uitg.

65
93
105
122
125
141

22
23
35
39
42
47

68
89
92
120
124
120

20
24
23
26
31
44

42
57
50
76
77
79

21
25
26
30
32
34

23
37
38
59
61
65

11
15
20
19
21
24

Bron:
CBS,
Volkstelling
1971;
Arbeidskrachtentelling,
1975,1979,1981,1983,1985Or\t\eend aan G.R.M. Jansen en T. van vurerf.

Infrastructurele werken
De politiek schijnt def initief voor deze aanpak te hebben
gekozen. Alleen is zij niet bereid ervoor te betalen, zodat
nu via beleggers, maar vooral via extra betalingen van de
burger de gelden moeten worden opgebracht. Een verhoging van de wegenbelasting met / 25 vormt hiervan de
voorbode en via het ‘high-tech road- pricing’-systeem zouden de tunnels definitief moeten worden gefinancierd. De
eerste geluiden over de Vierde nota voor de ruimtelijke ordening duiden erop dat ook bij het Ministerie van VROM
deze ideeen leven, zij het dat daar tevens een speciale route voor het zakelijke verkeer wordt overwogen. Het meest
opvallende van de regeling is in feite, dat een regering die
deregulering hoog in het vaandel voert voor een bureaucratische oplossing kiest. Daar komt bij dat de kosten van
het systeem zo hoog zijn dat zij het merendeel van de baten tenietdoen, terwijl het systeem bovendien aanmerkelijk
fraudegevoeliger lijkt dan het nieuwe Nederlandse paspoort. Gemakshalve zwijg ik dan nog maar even over de
privacy-aspecten. Behalve dat er veel praktische bezwaren zijn, lost deze aanpak structureel niets op. Vanuit milieu-oogpunt is dit de minst te verkiezen oplossing. Bovendien sorteert deze aanpak pas op langere termijn effect en
laat zij de nodige financiele onzekerheid. Daarbij leert de
geschiedenis dat het verwijderen van knelpunten op bepaalde punten vervolgens weer tot andere knelpunten leidt
en in zijn algemeenheid slechts extra automobiliteit uitlokt.

Terugdringing autogebruik
Veel van de bijdragen over de fileproblematiek zijn onder deze noemerte vatten. Zo wijzen veel auteurs erop dat
de variabele kosten van het autorijden in verhouding tot de
vaste kosten in Nederland veel te laag zijn, zodat de keuze voor de auto niet als een maatschappelijk verantwoorde afweging kan worden beschouwd . Variabilisatie zou
met name via een verhoging van de benzine-accijns t.o.v.
de wegenbelasting tot stand moeten worden gebracht. Een
4. Zie bij voorbeeld C.P.A.Bartels en A.H.Webbink, Segmentatie
in de markt voor bedrijfshuisvesting.ESB, 8 april 1987.

5. Dit gegeven komt duidelijk naar voren uit bedrijfsverplaatsingsonderzoek van het Geografisch Instituut te Utrecht.

6. G.R.M.Janssen en T.van Vuren, Het externe verkeer van de
grote steden: aard, achtergronden en betekenis onderzocht, Verkeerskunde, 1987, nr.10.

7. Zie onder andere A.N.BIeijenberg en H.R.J.Volleberg, Minder
automobiliteit, meer welvaart, ESB, 21 januari 1988 en McKinsey,
op. cit.

260

andere daarvoor geschikte methode is elektronische congestieheffing op hoofdwegen, waarbij naar tijd en plaats
gedifferentieerde tarieven in rekening kunnen worden gebracht8.
Van iets andere orde maar uit dezelfde koker komen’de
bijdragen die betogen dat parkeren moeilijker dan wel duurder moet worden9. Tegelijkertijd zou de aantrekkingskracht
van het openbaar vervoer moeten worden verbeterd door
bij voorbeeld prestatievergoeding, het opruimen van knelpunten en een grotere vrijheid bij de tariefstelling10. Andere bijdragen uit deze hoek wijzen op de cruciate betekenis
van het voor- en na-transport met name bij de trein.
Voornaamste bezwaar van deze oplossingen is dat zij
zich te veel concentreren op een deelaspect. Daarbij komt
dat de oplossingen vooral theoretisch interessant zijn. In
de praktijk zijn ze nog al lastig uit te voeren. Zo stuit verhoging van de benzine-accijns op het bekende grenstankstationsargument. Evenzo moet de technische uitvoerbaarheid van de congestieheffing nog maar blijken en heeft het
opvoeren van de concurrentiekracht van het openbaar vervoer slechts een zeer geringe invloed op de ‘modal split’11.
Als ingredienten van een totaaloplossing zouden bovenstaande zaken echter heel wel kunnen dienen.

Spreiding in tijd en ruimte
Reeds eerder is opgemerkt dat files niet zozeer voortkomen uit het op zich te kort schieten van de infrastructurele
capaciteit, maar uit de enorme hoeveelheid auto’s die gedurende een beperkte tijd een bepaald centraal punt proberen te passeren. Een aantal bijdragen speelt op dit gegeven in. Zo passen veel vervoersbedrijven hun schema’s
aan bij de huidige verkeerssituatie en proberen ze de knelpunten op f ilevrije uren te passeren12. Meer macro en analoog aan de vakantiespreiding zou dit ook met de openingsen sluitingstijden van bedrijven kunnen gebeuren. Mits sectorgewijs en voorzien van een goede voorlichtingscampagne (waarde overheid tegenwoordig in grossiert) zou dit aardige resultaten kunnen afwerpen. Een hieraan verwante
mogelijkheid is het omzetten van het huidige aantal werkuren in een vierdaagse werkweek ( 4 x 9 uur)13.
Een ander alternatief is de deconcentratie van werkgelegenheid, hetgeen tot een verminderde economische concentratie in de Randstad en daarmee tot minder congestie
leidt. Deze maatregel vinden we met name in de jaren zeventig (SIR, PIT naarGroningen en dergelijke) in hetoverheidsbeleid terug. Om verschillende redenen is ruimtelijke
deconcentratie thans uit de gratie, terwijl over de mogelijkheden van een grotere spreiding door de tijd volgens mij
nog veel te weinig wordt nagedacht. Zeker in het licht van
de snel toenemende arbeidmarktparticipatie van vrouwen
is deze optiek interessant. Terwijl het vanuit bedrijfsmatig
opzicht-de optimale benutting van de produktiecapaciteit
– zeker de meest zinnige ingang is. Tenslotte stelt de Rotterdamse Kuip zich ook in op Feijenoord-Haarlem en niet
op incidentele happenings van Madonna of Michael Jackson.

Futuristische en technische oplossingen
Veelal komen oplossingen uit deze hoek neer op een
van de eerder genoemde mogelijkheden, zij het dat daarbij dan tevens ingespeeld wordt op moderne technologische ontwikkelingen. Zo zou spreiding van de arbeidstijd
mogelijk zijn door het gebruik van de personal computer.
Een deel van de werknemers zou de eerste twee uur langs
elektronische weg voor de baas kunnen werken om pas na

ESB 9-3-1988

filetijd in de auto te stappen14 In zijn algemeenheid wordt
verwacht dat massalere toepassing van telecommunicatie
tot een beperking van de verkeersstromen zal leiden. In
meer futuristisch getinte studies spreekt men al over teleshopping en de teleforens15. Het thuiswerk heeft in ieder
geval in bepaalde sectoren (ontwikkelen van software bij
voorbeeld) zeker een toekomst. De exacte uitkomst van
deze ontwikkelingen zijn nog niet bekend, maar wel bieden
zij interessante aanknopingspunten. Vooralsnog vindt een
grootscheepse toepassing van dergelijke mogelijkheden
haar beperking in de omvang van het telefoonnet en zal er
ook maatschappelijk nog enige tijd over heen gaan voor zij
volledig geaccepteerd worden.

Conclusies
• In dit artikel is gepoogd om enkele achtergronden en mogelijke oplossingen voor het fileprobleem op een rijtje te
zetten. Duidelijk is dat de uitgangspunten bepalend zijn
voor de te kiezen aanpak. Het kabinet kiest daarbij voor de
kostbaarste, minst creatieve, voor het milieu schadelijkste
en meest grootschalige oplossing. Vanuit de uitgangspunten dat Nederland zijn positie als ‘gateway to Europe’ moet
handhaven en toch leefbaar blijven, is er echter wel een
zinniger aanpak te verzinnen. Het belangrijkste ingredient
daarvan is integratie. Veel van de gesuggereerde oplossingen bieden namelijk op zich zelf geen soelaas, maar sorteren in combinatie toch een behoorlijk effect. Daarbij dient
bedacht te worden dat slechts een geringe beperking van
de automobiliteit al tot een aanzienlijke verlichting van de
problemen bij de knelpunten leidt. Dit blijkt bij voorbeeld uit
de aanmerkelijk geringere drukte in het spitsuur op vrijdag,
wanneer veel ambtenaren hun atv-dag hebben.
Een grotere spreiding in werktijden, het afschaffen van
reiskostenvoorzieningen (behalve voor openbaar-vervoergebruikers), het verkleinen van de woon-werkafstand door
versoepelingen bij het huisvestingsbeleid en premies op
verkleining van de woon-werkafstand zou in combinatie
met een verbetering van het openbaar vervoer genoeg
vruchten afwerpen om het fileprobleem aanzienlijk te verminderen. Het enige nadeel van deze aanpak is dat zij nogal wat samenwerking veronderstelt tussen allerhande
overheidsinstanties. Maar dat mag geen reden zijn om met
een kanon op een mug te gaan schieten, zoals de regering
nu doet.

Ton van Rietbergen

8. K.Bron en H.L. van der Kolk, Congestieheffing en prestatievergoeding, ESB, 13januari 1988.

9. Naar aanleiding van het McKinsey rapport heeft met name
W.Drees op dit punt gewezen.
10. Zie noot 8.
11. Zie noot 2. 12. Aldus J.C. Reinders Folmer in NRC Handels-

blad, 23 januari 1988.13. Zie R. Nicolai, NRC Handelsblad, 18 februari 1988. 14. Zie J. Workman, NRC Handelsblad, 23 januari
1988.15. Zie bij voorbeeld M.de Smidt, S.W.Butselaar en J.M.de
Vet (red.), Telecommunicatie, bedrijfsleven en steden, Geogra-

fisch Instituut Utrecht, 1986.

261