Essay: Hoe ver moet het consumententoezicht gaan?

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

geschiedenis

Essay: hoe ver moet
het consumententoezicht
gaan?
Jeroen
kremers
Vicevoorzitter en
chief risk officer bij
de Royal Bank of
Scotland en head
global country risk
van RBS Group

B

egin jaren negentig, toen ik als econoom
betrokken was bij het Ministerie van Financiën, stond Nederland als kartelland
bekend. Er was geen sprake van mededingingsbeleid, en er bestond geen NMa. Voor een econoom was het evident dat groei, werkgelegenheid en
ook de consument in ons land gebaat zouden zijn bij
een omvattend programma van deregulering en marktopening (Kremers, 1991). Gevestigde belangen maakten echter de dienst uit; het economisch beleid reikte
niet veel verder dan tekortreductie en loonmatiging,
en het Ministerie van Economische Zaken had het
functioneren van markten nog nauwelijks in het vizier.

Voorlopers van Hervorming

Na een stevige campagne, met krantenkoppen als
‘Marktmafia’ (De Volkskrant, 1995), slaagde een groep
gelijkgezinde economen – en een jurist, Ad Geelhoed
– erin de aandacht te krijgen van Yvonne van Rooij
(voormalig staatssecretaris van Economische Zaken)
en Wim Kok (voormalig minister van Financiën).
Een omvattend hervormingsprogramma begon, met
als uiteindelijk resultaat de onder Hans Wijers (voormalig minister van Economische Zaken) in 1998 tot
stand gekomen Mededingingswet, oprichting van de
NMa, liberalisering van vestigingswetgeving en winkelsluiting en afbakening tussen markt en overheid.
Internationaal werd dit bekend als the Dutch model:
de combinatie van macro-economische stabiliteit
Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

(prijsstabiliteit, evenwichtige overheidsfinanciën) met
verregaande micro-economische hervorming van product- en arbeidsmarkten.
In die situatie was het niet moeilijk te bepalen
wat ‘ver genoeg’ was. In elk geval veel verder dan het
weinige dat er toen bestond om de consument tegen
marktmacht te beschermen. Er was in eerste instantie
weinig risico op overdrijving. Het betekende een grote
stap vooruit dat het economisch beleid systematisch
rekening ging houden met het functioneren van de
aanbodzijde van de economie (in dit geval de productmarkten). En het was eveneens een grote stap vooruit
dat er een onafhankelijke instelling (de NMa) in het
leven werd geroepen om hierop toezicht te houden in
specifieke gevallen. Sindsdien heeft dit ongetwijfeld
bijgedragen aan meer groeidynamiek en betere consumentenbescherming (Koedijk en Kremers, 1996).
Wel heb ik de indruk dat het streven naar ‘meer
marktwerking’ vervolgens door de jaren heen is doorgeslagen. Voor de consumentenbescherming heeft het
daardoor aan effectiviteit ingeboet. Marktwerking lijkt
geleidelijk een doel op zich te zijn geworden, in plaats
van een middel om de economie en de consument te
dienen. En dan laat ik niet-economische doelstellingen, zoals duurzaamheid en sociale billijkheid, nog
buiten beschouwing. Dat weerspiegelde twee ontwikkelingen: achterblijvende economisch-inhoudelijke
diepgang, en ambtelijke of politieke verleiding.
Ten eerste is bij de toepassing van het marktwer-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

39

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

kingsbeleid in verschillende sectoren niet altijd voldoende rekening gehouden met het feit dat markten
verschillend functioneren – afhankelijk van marktspecifieke factoren zoals schaal- en netwerkeffecten,
innovatie en informatie. Er bestaan maar weinig ‘perfect’ functionerende markten. De economische kennis van het marktfunctioneren, in het bijzonder van
imperfect functionerende markten, is een kwestie van
voortschrijdend inzicht. Soms is het duidelijk hoe een
markt functioneert en wat het beleid en toezicht moeten doen om adequate marktwerking te waarborgen.
Soms kan het echter minder helder of eenduidig zijn
welke vorm van marktwerking men het best kan nastreven en welke voordelen daarvan kunnen worden
verwacht. Toen in de jaren negentig het mededingingsbeleid op de kaart werd gezet, was het niet voor niets
een zorg dat de economen en niet de juristen het voortouw moesten hebben – juist om binnen verschillende
marktconstellaties steeds de economische inhoud
voorop te kunnen houden.
Na het laaghangend fruit van de jaren negentig,
toen de evidente obstakels tegen goed functionerende
productmarkten in Nederland uit de weg werden geruimd, is de grammofoonplaat van de marktwerking
door blijven draaien. Echter, dat gebeurde soms in
sectoren waar het functioneren van de markt minder
perfect kon zijn – bijvoorbeeld vanwege schaal- of netwerkeffecten – en waar de economische analyse geen
gelijke tred hield met de complexiteit van de markt.
Hiermee bedoel ik niet dat per definitie in complexe
markten met marktwerking geen welvaartswinst te behalen valt. Maar het is wel lastiger om er een effectief
marktordeningsbeleid voor uit te stippelen. De voordelen ervan zijn mogelijk minder groot, maar de risico’s
en nadelen van foutief beleid en toezicht zijn mogelijk
groter. Een aansprekend voorbeeld is de spoorsector
(Bierman, 2014) en wellicht ook de energiesector. In
dergelijke sectoren is Nederland binnen de EU lang
achter het Verenigd Koninkrijk aan blijven lopen. In
dat land is echter de ver-doorgevoerde marktwerking
in een sector als het spoor bepaald geen succes te noemen (hoge kosten, lage kwaliteit).
Een tweede ontwikkeling die het uit koers raken
van marktwerking nog heeft versterkt lag in de ambtelijke en politieke sfeer. Marktwerking werd soms een
verleidelijke schaamlap voor politici en ambtenaren
om afzijdig te kunnen blijven van lastige industriepolitieke kwesties. Denk aan de teloorgang van ABN
Amro in 2007 (“dat is de markt, daar gaan wij niet
40

overâ€), en aan ontwikkelingen in de energiesector.
De scheiding tussen markt en overheid werd – ook in
het denken en de betrokkenheid en verantwoordelijkheidsbeleving van de overheid – te ver doorgevoerd en
raakte soms academisch en rigide. Zo werd onvoldoende recht gedaan aan het feit dat verschillende markten
verschillend functioneren, en derhalve toegespitste betrokkenheid vergen van beleid en toezicht.
Is de consumentenbescherming tegen marktmacht te ver gegaan? Nee, dat denk ik niet. De rol van
economische analyse en de betrokkenheid van beleid
en toezicht bij het complex functioneren van markten
lijken te zijn gaan achterlopen bij de realiteit. Daardoor
is de consumentenbescherming op onderdelen minder
effectief geworden. Overigens is die afstandelijke attitude door toedoen van de financiële crisis onhoudbaar
geworden. De Nederlandse overheid heeft een groot
deel van de financiële sector in de schoot geduwd gekregen – en ontkomt er, bij het vervreemden daarvan,
niet aan zich een opvatting te vormen over de marktverhoudingen in de financiële sector waar economie,
bedrijfsleven en consument het meest mee zullen zijn
gediend.
Ook in sommige andere sectoren – met name
netwerksectoren zoals spoor en energie – zou het goed
zijn het economisch kader te actualiseren opdat het
consumentbelang effectiever kan worden beschermd.
Dat is in de eerste plaats iets voor het desbetreffende
beleidsdepartement en voor het Ministerie van Economische Zaken. Effectmeting door de ACM kan een
belangrijke inhoudelijke bijdrage leveren: hoe wordt
de marktwerking door marktordening en toezicht­
interventie beïnvloed, en van welke ordening en welk
toezichtinstrumentarium is de kosten/baten-balans
het gunstigst – inclusief aspecten zoals langetermijnoriëntatie, ruimte voor innovatie of internationale
concurrentiekracht?
de financiële sector

Eind jaren negentig was ik, als directeur Financiële
Markten bij het Ministerie van Financiën, wederom betrokken bij consumentenbescherming en verantwoordelijk voor het toezicht op de financiële sector en voor
de oprichting van de AFM als gedragstoezichthouder.
De uitgangssituatie was vergelijkbaar met die bij het
mededingingsbeleid begin jaren negentig. Slechts zeer
beperkt oefenden de sectorale toezichthouders DNB
(banken) en PVK (pensioenfondsen en verzekeraars)
consumententoezicht uit. Zij zagen het als hun hoofd-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

taak om toe te zien op de financiële stabiliteit van deze
instellingen, en hadden weinig oog voor de vraag of de
aangeboden producten wel voldoende transparant en
verantwoord waren voor de consument.
Dat aan deze laatste voorwaarde niet altijd werd
voldaan was duidelijk. Informatieasymmetrie tussen financiële instellingen en de consument bood
voldoende argument voor een rol van de overheid en
voor toezicht om informatiegelijkheid te bevorderen
en daarmee de consument te beschermen. Een voorbeeld bij uitstek was een aan kwetsbare consumenten
verkocht product als de ‘winstverdriedubbelaar’ (of
iets van die strekking). Dat was een aandelenlease
waarbij deze consument met geleend geld kon beleggen, tegen ondoorzichtige kosten en bovendien met
het risico niet alleen zijn inleg te verliezen maar zelfs
met een restschuld achter te blijven. Dergelijke producten werden verkocht door onder meer Legio Lease,
een dochter van Bank Labouchère, die op haar beurt
weer een dochter was van verzekeraar Aegon. Zowel de
producten als de aanbiedende instellingen waren vaak
een cross-sectorale combinatie van bankieren, verzekeren en beleggen. Echter, er was geen toezichthouder
met de hoofdtaak en de cross-sectorale reikwijdte om
doortastend op te treden ten behoeve van bescherming
van de consument.
Dit was mede aanleiding voor minister Zalm om
in 2002, ondanks een felle lobby van de verzekeraars
die de status-quo wilden behouden, over te stappen
van het klassieke sectoraal toezichtmodel naar een
nieuw zogenaamd Twin Peaks-model. Dat kent één enkele toezichthouder voor de stabiliteit van alle financiële instellingen (fusie DNB-PVK), en één aparte toezichthouder voor de consumentenbescherming in de
gehele financiële sector. Dit was de nieuw opgerichte
AFM, die toen al voortbouwde op de nog kleinschalige effectentoezichthouder STE. Net als met het mededingingsbeleid en de oprichting van de NMa enkele
jaren eerder, was het ook hier aanvankelijk nauwelijks
mogelijk om te overdrijven. In die eerste fase was het
helemaal niet aan de orde of het consumententoezicht
te ver zou gaan. Immers, de misstanden waren zodanig
dat interventie geboden was en de grens tussen ‘ver genoeg’ en ‘te ver’ was nog lang niet in zicht.
Mede dankzij een combinatie van aangescherpte
wettelijke transparantie-eisen en een effectieve toezichthouder werd in de jaren daarna eerst de aandelenlease en daarna de woekerpolis aan de kaak gesteld.
De schoonmaak van de sector ten behoeve van de
Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

consument werd overigens ook bevorderd door meer
marktwerking: met de invoering van het banksparen
verloren de beleggingsverzekeringen hun fiscaal bevoordeelde positie. Al met al leidden deze ontwikkelingen tot vrijwel het einde van de levensverzekering
als spaarproduct en tot grote kosten voor verzekeraars
ter compensatie van gedupeerde consumenten.

er was geen toezichthouder met de
hoofdtaak en de cross-sectorale reikwijdte
om doortastend op te treden ten behoeve
van bescherming van de consument

Het proces van schadeloosstelling voor woeker­
polissen lijkt nog niet voorbij. Her en der rijst de vraag
of zelfs de financiële stabiliteit van sommige aanbieders in het geding zou kunnen komen. Zou het consumententoezicht dan toch te ver zijn gegaan? Nee, dat
denk ik niet. Immers, bescherming van de consument
was juist het doel. Een aanbieder die overleeft ten
koste, in plaats van ten bate, van de consument heeft
in een adequaat functionerende markt geen bestaansrecht. Uiteraard moet hierbij een eventuele afwikkeling plaatsvinden zonder de stabiliteit van het financiële systeem in gevaar te brengen.
Normalisering en vernieuwing

Met betrekking tot het huidige beleid is het echter wel
terecht om je af te vragen of consumentenbescherming
in de financiële sector inmiddels her en der niet te ver
gaat, althans op onderdelen zodanig is uitgedijd dat
het per saldo minder effectief is geworden. Ik noem
drie voorbeelden.
Het eerste voorbeeld betreft de lessen van de financiële bijsluiter. Toen deze eind jaren negentig vanuit mijn directie werd geïntroduceerd, was de gedachte
dat de consument gebaat zou zijn bij een eenvoudige
waarschuwing over het risicoprofiel van elk financieel
product. Eerlijk gezegd was mijn opvatting toen – en is
mijn indruk nog steeds – dat deze bijsluiter, verplicht

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

41

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

van overheidswege, zich zou kunnen beperken tot een
onderscheid tussen drie oplopende risicocategorieën:
het risico dat het rendement tegenvalt, het risico dat
ingelegd geld wordt verloren, en het risico dat er een
restschuld overblijft. Vergelijking van producten binnen die drie categorieën zou aan de markt en aan de
consument zelf kunnen worden overgelaten, zeker in-

Maat houden is niet altijd
makkelijk in toezichtland, zeker
waar samenleving en parlement in
incident-gedreven hijgerigheid soms
wel een schier oneindige vraag naar
toezicht lijken na te jagen

dien dat zou worden ondersteund door van overheidswege opgelegde eisen aan producttransparantie (met
name kostentransparantie). Een eenvoudige bijsluiter
in combinatie met kostentransparantie zou genoeg
moeten zijn als tegenwicht tegen informatieasymmetrie. Als uit het verplicht stellen van de bijsluiter
een stukje paternalisme van overheidswege sprak ter
bescherming van kwetsbare groepen en van de consument tegen zichzelf, then so be it. Maar die aanpak zou
wel voldoende moeten zijn.
Het liep anders. In hun ijver om van de bijsluiter
iets moois te maken, gingen de techneuten binnen de
toezichthouders er aanvankelijk mee aan de haal. Zij
kwamen met een ingewikkelde en voor de overheid
kwetsbare aanpak. Deze aanpak zou voor elk product
een econometrisch geschatte – en daarmee onvermij­
delijk arbitraire – risico/rendement-indicator verplicht stellen. Met kwetsbare aanpak bedoel ik dat het
niet een taak is van de overheid om beleggingsadvies
te geven en verantwoordelijkheid te nemen voor – op
allerlei veronderstellingen gebaseerde – schattingen
van risico/rendement-profielen van beleggingsproducten. Daar is toen nog heel wat over gesproken. Maar
het resultaat was dat de bijsluiter aanvankelijk te inge42

wikkeld en daarmee ineffectief was, en voor de sector
onnodig kostbaar. Daar was dus niemand bij gebaat.
Maat houden is niet altijd makkelijk in toezichtland,
zeker waar samenleving en parlement in incidentgedreven hijgerigheid soms wel een schier oneindige
vraag naar toezicht lijken na te jagen. De nieuwe versie
van de bijsluiter, geïntroduceerd in 2006, was al wat
eenvoudiger. Met de recente verbeteringen in kostentransparantie kan het misschien nog wel eenvoudiger
en effectiever.
Een tweede voorbeeld betreft de ruimte voor
markttoetreding door nieuwe, innovatieve partijen.
Het is duidelijk dat financiële innovatie met de crisis
een kwalijk geurtje heeft gekregen. Financiële instellingen, niet in de laatste plaats sommige internationale
banken, brachten voor de crisis zodanig ingewikkelde
financiële producten op de markt dat sommige daarvan uiteindelijk iedereen veel schade hebben berokkend. Financiële innovatie heeft een slechte naam gekregen. Maar dat moet geen blinde leidraad worden
voor overheidsbeleid. Integendeel: door IT-innovatie
staan met name in het consumentenbankieren grote
veranderingen op stapel, en die kunnen wél in het belang zijn van de consument.
Terwijl banken, verzekeraars en toezichthouders
nog bezig zijn met het herstel van de financiële stabiliteit (afbouw hefboomwerking, opbouw kapitaalbuffers), komt van deze traditionele financiële instellingen
ook het verdienmodel onder druk te staan. Zonder de
bureaucratie van de grote traditionele partijen en zonder de last van overgeleverde lappendekens van fragiele
IT-systemen, dienen nieuwe partijen zich aan met
nieuwe vormen van dienstverlening. Bijvoorbeeld in
het betalingsverkeer. Het is in het belang van de consument dat de toezichthouder daar plaats voor inruimt
en niet, verkrampt door de ellende van de crisis, alle
risico van vernieuwing uitsluit. Wellicht kan daaraan
in beleid en toezicht bijzondere aandacht worden besteed in de vorm van meer differentiatie in toezichtregimes en betere begeleiding van nieuwe toetreders in
het complexe toezichtlandschap (innovatieloket).
Ten derde is er mijn waarneming dat ‘toezicht’ op
de bestuursagenda van financiële instellingen inmiddels een wel heel dominante plaats is gaan innemen.
Voor zover dit structureel blijkt te zijn, roept het diepere vragen op over het functioneren van de markten
voor financiële dienstverlening en over het instrumentarium van overheidsinterventie in die markten,
inclusief financieel toezicht. De toezichthouders zijn

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

door de crisis wel heel erg dicht op het bedrijfsproces
gekropen. Soms zo dicht dat het de eigen verantwoordelijkheid in de sector ondermijnt, waar de toezichthouder onnodig het stuur mede in handen neemt. De
vraag is hoe dat op den duur weer genormaliseerd kan
worden, door toezicht meer preventief te laten werken
en daarbij de eigen verantwoordelijkheid van bedrijf
én consument effectief te mobiliseren. Inmiddels is er
zo veel nieuw toezicht over de sector uitgestort dat het
hoog tijd is om pas op de plaats te maken, zodat men
over een aantal jaren de effecten van dit alles eerst eens
kan beoordelen.
Ik wil niet beweren dat deze drie voorbeelden
representatief zijn voor doorgeschoten consumentenbescherming in de financiële sector. Wel lijkt er
aanleiding om, nu de kruitdampen van de financiële
crisis weer optrekken, aandacht te besteden aan effectmeting, zowel bij de AFM als bij DNB – wellicht met
betrokkenheid van de ACM. Dat kan ook helpen om
gewicht te geven aan de eigen verantwoordelijkheid
van marktpartijen, en ruimte te waarborgen voor concurrentie en zinvolle innovatie. Langs die lijn het toezicht te vernieuwen ter bescherming van de consument
en van de financiële stabiliteit, dat zou een boeiende
uitdaging zijn voor de komende periode.

Literatuur
Bierman, J. (2014) Ordening Nederlandse Spoorsector. Kamerbrief, IENM/BSK2014/36911.
De Volkskrant (1995) Marktmafia. De Volkskrant, 21 januari.
Koedijk, K. en J. Kremers (1996) Market opening, deregulation and growth in Europe. Economic Policy, 11(23), 445–467.
Kremers, J.J.M. (1991) Naar een sterkere binnenlandse groeidynamiek. ESB,
76(3838), 1228–1232.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

43