Economische samenwerking
in Zuidoost-Azie
E. Bouma
N
iet alleen in Europa (EG) en Noord-Amerika (NAFTA) bestaat een tendens tot
nauwere economische samenwerking tussen groepen landen, ook elders doet dit
verschijnsel zich voor. Het belangrijkste samenwerkingsverband in Zuidoost-Azie is
de ASEAN. De samenwerking binnen de ASEAN verloopt nog moeizaam en stuit op
veleproblemen. Niettemin zijn er zekerperspectieven voorverdere economische
integratie.
De laatste jaren besluiten steeds meer groepen landen tot nauwere economische samenwerking. De
meest opvallende voorbeelden zijn natuurlijk de EG
en de Europese Economische Ruimte (EER) in Europa en de NAFTA in Noord-Amerika1. Maar ook ontwikkelingslanden sluiten steeds vaker akkoorden
voor economische samenwerking en liberalisering
van de onderlinge handel. Voorbeelden zijn de Mercosur in Latijns-Amerika, de Maghreb in Noord-Afrika, de Southern-African Development Community
(SADC) in zuidelijk Afrika en de Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in Zuidoost-Azie.
Wanneer in de economisch meest dynamische regio in de wereld, Zuidoost-Azie, initiatieven tot nauwere economische samenwerking plaatsvinden, verdient dat bijzondere aandacht. Dit artikel belicht de
economische samenwerking tussen de landen van
de ASEAN, het meest gestructureerde economische
samenwerkingsverband in Zuidoost-Azie. Aan het
slot van het artikel wordt tevens een korte beschrijving gegeven van twee andere samenwerkingsverbanden in Zuidoost-Azie, te weten de East Asian Economic Grouping (EAEG) en de Asian Pacific
Cooperation Forum (APEC). Deze beide samenwerkingsverbanden hebben thans alleen nog een (beperkte) politieke betekenis, maar omdat er meer landen bij betrokken zijn dan bij de ASEAN, hebben ze
een groter potentieel economisch en politick gewicht.
De ASEAN
De Association of Southeast Asian Nations (ASEAN),
werd in 1967 opgericht door de Filippijnen, Indonesie, Maleisie, Singapore en Thailand. In 1984 trad
ook Brunei toe. Tabel 1 geeft een beeld van de bevolkingsomvang, het bnp en het tempo van de economische groei van de grote vier ASEAN-landen in
vergelijking met enkele andere landen(groepen) in
de wereld.
ESB 7-4-1993
De ASEAN was oorspronkelijk bedoeld als bondgenootschap tegen het opkomende communisme in
Zuidoost-Azie. Ook bood de ASEAN een overlegstructuur waarbinnen potentiele conflicten tussen de
lidstaten vroegtijdig bijgelegd konden worden. Ideologische conflicten hadden zich reeds voorgedaan
tussen Indonesie en Maleisie, en er dreigde een territoriaal dispuut tussen Maleisie en de Filippijnen.
In de loop van de jaren zeventig verminderde de
dreiging van het communisme en verbeterden de betrekkingen tussen de lidstaten. De ASEAN legde
door zijn bijdrage aan de politieke stabiliteit de basis
voor een succesvolle economische ontwikkeling van
de regie. Geleidelijk aan richtten de landen zich ook
meer op economische samenwerking. Deze moest
met name gestalte krijgen door liberalisering van de
onderlinge handel en door het gezamenlijk ontwikkelen van industrieen.
Met deze samenwerking wilden de ASEAN-landen profiteren van schaalvoordelen bij het opbouwen van importvervangende industrieen. Een grotere schaal maakt een snellere groei van de produktie
en dus meer ruimte voor produkt- en procesinnovaties mogelijk. De liberalisering van de onderlinge
handel moest ook de uitwisseling van grondstoffen,
industriele halffabrikaten en eindprodukten tussen
de lidstaten vergemakkelijken. Industriele samenwerking en een grotere onderlinge handel tussen de lidstaten zouden bovendien de interne politieke cohesie van de ASEAN-gemeenschap en de geloofwaardigheid naar buiten toe versterken.
* E. Bouma is stafmedewerker Internationale Zaken bij het
VNO. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
1. Europese Economische Ruimte: EG plus landen van de
Europese Vrijhandelsassociatie (EVA), die zich hebben aangesloten bij het interne-marktprogramma van de EG. North
American Free Trade Agreement: de vrijhandelsover-
eenkomst tussen de Verenigde Staten, Canada en Mexico.
Tabel 1. Omvang bevolktng, bnp en groei van bet bnp van de ASEAN4,
vergeleken met Japan, de NIC’s, China, de VS en de EG, 1990
BevolKteg Bnp per
xmln
hoofd
in$
1990
Japan
NIC’s
Zuid-Korea
Taiwan
Hongkong
Singapore
ASEAN4
Thailand
Maleisie
123,5
71,9
42,8
20,6
5,8
2,7
316,6
55,8
Indonesia
17,8
181,6
Filippijnen
61,4
China
VS
EG10
1134,7
250,9
292,8
Reele
Bnp
Reele
Protectie en belangentegenstellingen
De vier grote ASEAN-landen hebben in inwoners uit-
Aandeel
groei bnp mrd $
groei wereldper hoofd 1990
bnp
bnp
1980-1990
1980-1990 1990
gedrukt een omvangrijke markt: meer dan 300 miljoen mensen (zie label 1). Dit werd in de jaren zestig
en zeventig beschouwd als een goede uitgangspositie voor het destijds gevoerde beleid van importsub-
stitutie. Er leek immers veel ruimte te zijn voor
25.430
6.784
5.400
6.800
11.540
12.310
3,5
7,9
8,9
6,5
5,5
5,7
3.141
471
231
140
67
34
839
1.420
2.340
560
730
3,2
5,6
1,3
2,5
4,1
-1,5
266
79
42
101
44
7,6
5,1
6,3
0,9
0,4
0,2
0,5
0,2
370
21.700
15.667
7,9
2,2
1,8
416
5.446
5.037
9,5
3,2
2,5
2,0
waar schaalvoordelen veel belangrijker zijn, bleken
de markten van de ASEAN-landen afzonderlijk
center veel te klein. Er ontstonden grote monopo-
26,1
24,2
bedrijven, die alleen door blijvende protectie kon-
5,6
4,1
8,3
10,0
7,0
7,0
15,1
2,3
1,1
0,7
0,3
0,2
7,0
Bron: Wereldbank en Asian Development Bank
Belemmeringen voor samenwerking
De economische samenwerking tussen de ASEANlanden verloopt niet zonder problemen. Verschillende factoren hebben de samenwerking tot nu toe bemoeilijkt.
schaal- en synergievoordelen, als er onderlinge af-
stemming zou plaatsvinden bij de ontwikkeling van
belangrijke economische sectoren. Daarmee zou
ook een aanzienlijke besparing van deviezen worden bereikt. De ASEAN-landen voerden dan ook gedurende een aantal jaren een importvervangend industrialisatieprogramma uit.
De importsubstitutiestrategie heeft de eerste fase
van de industrialisatie, de produktie van eenvoudige
consumentenprodukten, vergemakkelijkt. In de zware industrie en de produktie van kapitaalgoederen,
listische en inefficient opererende kapitaalintensieve
den blijven voortbestaan2.
Een tweede bron van protectionisme is de vrees
van de grote ASEAN-landen dat belangrijke binnenlandse sectoren, met name in de arbeidsintensieve
landbouw en kleinschalige industrie, bij handelsliberalisering niet kunnen concurreren tegen import uit
andere ASEAN-lidstaten. In deze sectoren is een
groot deel van de bevolking werkzaam. De produk-
Elk van de ASEAN-landen (met uitzondering van
Thailand) is nog maar kort onafhankelijk. De ASEANlanden zijn met name om politiek-psychologische redenen, zoals nationaal prestige en nationale veilig-
tiewijze in deze sectoren is vaak verouderd. Voor de
werkgelegenheid zijn ze echter onmisbaar. Gevreesd
wordt dat het verlies aan werkgelegenheid bij liberalisatie tot grote sociale onrust zou leiden. Voor het
beschermen van de landbouw gelden daarnaast nog
specifieke overwegingen, zoals het streven naar nationale onafhankelijkheid in de voedselvoorziening,
heid, terughoudend in het aangaan van formele
en het afremmen van de urbanisatie.
Politick en economisch nationalisme
verplichtingen tegenover elkaar en het overdragen
Op grond van deze factoren handhaven met
van bevoegdheden aan supranationale instanties.
name de vier grote landen nog hoge invoertarieven
Elk ASEAN-land hecht nog zeer aan het volledige
(zie tabel 2). Op het eerste gezicht is een indrukwekkende lijst van goederen in de onderlinge handel vrijgesteld van tarieven. Bij nadere bestudering blijkt
het echter vooral te gaan om goederen die niet of
nauwelijks onderling verhandeld worden. Sneeuw-
zelfbeschikkingsrecht in politieke en economische
aangelegenheden.
Dit politick en economisch nationalisme heeft
verhinderd dat de de industriele structuren van de
landen in de loop van de tijd beter op elkaar zijn afgestemd, zoals de bedoeling
Tabel 2. Gemiddelde invoerwas. Het beperkt bovendien
tarieveu ASEAN-landen
Land
Brunei
Filippijnen
Indonesie
Maleisie
Singapore
Thailand
Totaal ASEAN
nog steeds de bereidheid tot
Tarief
nb
27,9
17,4
13,7
0,3
31,0
18,0
a. Gem. invoertarieven in % CIF-waarde 1986; bron: N. Sopiee e.a. (red.)
ASEAN at the crossroads, Institute of
Strategic International Studies, Kuala
Lumpur, 1986
het overdragen van bevoegdheden aan supranationale instanties. De industriele samenwerking is dan ook beperkt
gebleven tot slechts enkele
projecten, waaronder kunstmestfabrieken in Maleisie en
Indonesie. Bovendien kregen
deze projecten te maken met
problemen als gevolg van
slechte planning en overcapaci-
schuivers zijn daarvan een legendarisch voorbeeld.
Het afbreken van de onderlinge tarieven en nontarifaire belemmeringen wordt voorts nog bemoeilijkt door het grote verschil in welvaart en ontwikkeling tussen vooral de vier grote ASEAN-landen
enerzijds en Brunei en Singapore anderzijds. Het inkomen per hoofd van het rijkste land, Brunei is met
naar schatting circa $ 16.500, bijna dertig keer zo
hoog, en dat van Singapore met $ 12.310 ruim twintig keer zo hoog als dat van het armste land, Indonesie. De grote landen, die hoge invoertarieven hebben, vrezen importlekken via de kleine landen die
veel lagere tarieven hebben, en vinden dat zij relatief grote tariefconcessies moeten doen.
teit doordat in verschillende
lidstaten concurrerende industrieen werden ontwikkeld.
2. Zie bij voorbeeld M.P. Todaro, Economic development in
the third world, Longman, New York, 1989.
Tabel 3- Aandelen van de tien belangrijkste categorieen export-
Overlappende structuur van de export
De vier grote ASEAN-landen schakelden in het begin
van de jaren tachtig over op een strategic van exportbevordering en het aantrekken van buitenlandse investeringen. De concurrentievoordelen en het specialisatiepatroon van deze landen in de internationale
handel vertonen echter grote overeenkomsten. Het
exportpakket is nog grotendeels gebaseerd op een
grote hoeveelheid dezelfde of onderling substitueerbare tropische landbouwprodukten en delfstoffen,
en veel goedkope arbeidskrachten (zie tabel 3).
Alleen Singapore heeft, met veel elektronica en geraffineerde olieprodukten, een duidelijk afwijkende
exportsamenstelling3. Bovendien richten de ASEANlanden zich grotendeels op dezelfde afzetmarkten
(Japan, VS, Europa).
produkt in de totale export, 1988
Filipp.
Ruwe olie en aardgas
Geraff. olieprodukten
Hout en prim, houtprodukten
Rijst, groente en fruit
Plantaardige olien
Rubber
Ertsen en prim, metalen
Textiel en kleding
Halfgeleiders
Elektronica
Totaal
Wel is er de laatste jaren duidelijk sprake van een
verbreding van de exportbasis. De minder ontwikkelde landen, zoals de Filippijnen, Indonesia en Thailand, streven ernaar hun exportpakket aan te vullen
met de meer hoogwaardige produkten die Maleisie
en vooral Singapore reeds exporteren, zoals verwerkte grondstoffen en elektronica.
Behalve op de internationale exportmarkten beconcurreren met name de grote ASEAN-landen elkaar ook bij het aantrekken van buitenlandse investeringen, in verband met de daarmee gepaard gaande
1,7
3,7
5,8
5,8
Indon.a MaleisiSa Singap.
43,4
6,5
13,4
18,1
1,8
15,1
1,4
7,5
8,7
5,6
3,2
1,3
37,1
2,9
6,9
1,2
3,8
9,6
3,9
6,6
8,1
30,0
16,3
5,1
3,6
72,2
53,8
50,5
1,9
15,3
74,8
a. 1987.
of die via Singapore worden verkocht en verscheept.
De toename tussen 1975 en 1984 van het aandeel
van de intra-ASEAN-handel in de totale handel van
de ASEAN wordt dan ook bijna geheel veroorzaakt
door de stijging van de olieprijzen en ook de daling
van dit aandeel tussen 1984 en 1988 hangt samen
met de gedaalde olieprijzen. De ree’le toename van
de intra-ASEAN-handel is in de beschreven periode
klein geweest.
Ontwikkeling van de onderlinge handel
Perspectieven
Vanwege de bovengenoemde problemen is de onderlinge handel tussen de ASEAN-lidstaten nog
slechts zwak ontwikkeld (zie tabel 4). Van de totale
handel van de ASEAN-landen, vindt niet meer dan
twintig procent plaats met andere ASEAN-landen.
Ter vergelijking: van de totale handel van de EG-landen, speelt zich circa zestig procent binnen de EG af.
De handel tussen de lidstaten bestaat bovendien
nog steeds voor ruim twee derde uit de handelsstro-
Ondanks het feit dat de onderlinge handel vanwege
de bovengenoemde problemen nog niet erg groot is
en de industriele samenwerking nog tot weinig resultaten heeft geleid, zijn er goede perspectieven voor
nauwere economische samenwerking in de toe_-
komst.
Op 28 januari 1992 hebben de ASEAN-landen
een nieuw akkoord gesloten voor liberalisering van
de onderlinge handel, de Singapore Declaration. Hie-
men tussen Singapore en Maleisie en tussen Singapo-
rin zijn afspraken gemaakt die moeten leiden tot een
re en Indonesie. Het betreft hoofdzakelijk primaire
vrijhandelszone, de AFTA (ASEAN Free Trade Area).
exportprodukten uit Maleisie en Indonesie, die in
Overeengekomen is dat de onderlinge tarieven op
Singapore bewerkt worden (voornamelijk ruwe olie)
bepaalde produktgroepen tussen 1993 en op zijn
laatst 2008 moeten worden afgebouwd tot percentages tussen de 0 en 5. Het gaat daarbij om diverse fabrikaten, verwerkte landbouwprodukten en kapitaalgoederen. Voor een aantal produkten zullen binnen
ASEAN
1975
ASEAN
Japan
USA
EG
NIC’sb
Overige
Totaal
1984
1988
12,9
24,6
17,0
14,3
19,3
22,4
17,7
20,0
21,7
13,9
6,3
7,2
22,7
100,0
24,9
100,0
17,7
10,7
9,0
17,7
100,0
a. Omvang van de bilaterale handelsrelatie als percentage
van de totale interne en eSterne handel van de ASEAN
b.In casu Zuid-Korea, Hongkong, Taiwan.
Bron: ASEAN at the crossroads, op.cit., UN international
vijf jaar ook de quota en andere non-tarifaire belemmeringen worden afgeschaft. De lidstaten hebben
echter ontsnappingsmogelijkheden als de liberalisering van de import te veel schade toebrengt aan de
binnenlandse economic. Welk effect de liberaliseringen zullen hebben, hangt sterk af van de mate waarin de lidstaten zich blijven beschermen met de ont-
snappingsclausules.
De ASEAN-landen blijven terughoudend met het
verlenen van toegang tot elkaars afzetmarkten. De
meest succesvolle samenwerking tussen ASEAN-landen heeft tot nu toe plaatsgevonden in regionale projecten die niet zijn gebaseerd op toegang tot elkaars
trade statistics yearbook 1990, VN, New York, 1992; en
Republic of China statistical yearbook IPPl.Directorate
General of Budget, Accounting and Statistics, Taipei, 1991.
ESB 7-4-1993
11,6
18,6
overdracht van kapitaal, kennis en werkgelegenheid.
Tabel 4. Ontwikkeling van de interne en externe
ASEAN-handef
Thail.a
3. De export van Brunei bestaat voor 98% uit ruwe olie,
aardgas en geraffineerde olieprodukten.
afzetmarkten, maar op gezamenlijk gebruik van elkaars produktiefactoren. Singapore, Maleisie en Indonesie bij voorbeeld vullen elkaar goed aan als het
gaat om technologische kennis en beschikbaarheid
van grond en goedkope arbeid. In Singapore, waar
de kosten voor arbeid en grond hoog zijn, vinden in
toenemende mate kennisintensieve activiteiten
plaats, zoals R&D, financiele dienstverlening en coordinatie van de activiteiten in de omliggende gebie-
den. Vanuit Singapore worden veel investeringen gedaan in arbeidsintensieve produktieprocessen in de
Maleisische bondsstaat Johore en op het Indonesische eiland Batam, waar de lonen nog laag zijn en er
nog ruim voldoende grond beschikbaar is. De complementariteit in concurrentievoordelen verschaft
deze grensregio een grote economische dynamiek
en een belangrijk exportpotentieel. De met de han-
delsliberalisering toenemende mogelijkheden om
alle ASEAN-landen vanuit een produktielocatie te bedienen, wordt voor steeds meer bedrijven van buiten
de ASEAN een belangrijke motief om in lokale produktie te investeren. Een groot aantal Japanse en
ook enkele Europese bedrijven hebben zich reeds
om de bovengenoemde redenen in deze ‘groeidrie-
hoek’ gevestigd.
Hoewel de mogelijkheden voor specialisatie en
onderlinge handel tussen de lidstaten thans nog
klein zijn, nemen ze toe naarmate de landen hoog-
lingsinstrument in het GATT-overleg gebruikt kunnen worden. Indonesie is het meest sceptisch over
het EAEG-initiatief. Ook de overige ASEAN-landen
achten de inwaarts gerichte handelsblokvisie van Mahathir in strijd met hun exportgerichtheid. Boven-
dien vrezen met name Japan en de NIC’s bij een te
sterke gerichtheid op de EAEG, vooral de VS voor
het hoofd te stolen en tegenmaatregelen uit te lokken.
De Asian-Pacific Economic Cooperation Forum
(APEC) omvat de ASEAN-landen, Japan, Zuid-Korea,
de VS, Canada, Australie en Nieuw-Zeeland. Deze
groep heeft drie doelstellingen:
• het voorkomen van protectie van de NAFTA-landen tegen import uit Azie;
• het openen van met name de Japanse en Zuidkoreaanse markten voor de import van voedselprodukten uit de andere landen;
• een gecoordineerde opstelling t.o.v. de EG.
De APEC biedt goede mogelijkheden voor het op
vreedzame wijze oplossen van handelspolitieke conflicten, die voortvloeien uit de snel toegenomen export van Oost-Azie naar Noord-Amerika. Daarmee
kan de APEC gunstige voorwaarden scheppen voor
verdere economische groei van Oost-Azie en verster-
king van de relatie met de VS. De creatie van een
vrijhandelszone is echter zeer onwaarschijnlijk, voor-
waardigere, internationaal concurrerende produkten
al omdat de politieke stemming in de VS eerder
maken en naarmate ook de eigen markten groeien.
neigt naar meer protectionisme dan naar het verder
Op basis van het bestaande patroon van beschikbare
openen van de grenzen voor import uit Oost-Azie.
produktiefactoren en industriele ontwikkeling (deels
Ook zou Mexico de relatief voordelige handelspolitieke relatie met zijn NAFTA-partners VS en Canada
niet graag verliezen.
De EAEG en de APEC zijn dus beide veel lossere
samenwerkingsverbanden dan de ASEAN.
historisch en cultureel bepaald, deels gevormd in de
periode van importsubstitutie), tekenen zich de con-
touren af van het volgende specialisatiepatroon:
Brunei: petrochemie; Filippijnen: metaal, mode,
muziekinstrumenten; Indonesie: petrochemie, vliegtuigindustrie, sportartikelen; Maleisie: auto’s, consumentenelektronica, kantoormachines;Singapore: financiele en logistieke dienstverlening, computers,
R&D; Thailand: voedingsmiddelen, biochemie
Vrijhandel tussen de ASEAN-landen zal de specialisatie, de onderlinge handel en daarmee de Internationale concurrentiekracht van de Industrie in de
ASEAN-landen sterk kunnen bevorderen. Het ver-
Slot
De economische samenwerking tussen de landen in
Zuidoost-Azie is minder vergevorderd dan die in Europa en Noord-Amerika. Het enige economische samenwerkingsverband van belang in de regio is dat
tussen de ASEAN-landen. De samenwerking tussen
deze landen is tot nu toe bemoeilijkt door het natio-
schil met vroeger is dat de industriele ontwikkeling
nale ontwikkelingsbeleid van de lidstaten en door-
niet langer gericht is op importsubstitutie, maar geba-
dat de lidstaten veel gelijksoortige produkten expor-
seerd op een zich versterkend geheel van concurrentievoordelen.
teren.
De snelle ontwikkeling van de concurrentievoordelen en de toegenomen mogelijkheden voor diversi-
EAEG en APEC
ficatie in de landen in Zuidoost-Azie, zijn echter een
sterke stimulans voor de groei van de onderlinge
De East Asian Economic Grouping (EAEG) omvat
naast de ASEAN-landen Japan, de NIC’s en China.
De complementariteit van de concurrentievoordelen
tussen deze landen geeft dit samenwerkingsverband
in theorie een voordeel boven de ASEAN, waar sterk
overlappende concurrentievoordelen bestaan . De
betekenis van de EAEG is center voornamelijk politick. Binnen de EAEG zijn de meningen over de
mate van interne integratie en externe protectie die
handel. Wanneer binnen twee of drie decennia naast
Japan ook de NIC’s het peil van ontwikkeling en produktie van de EG en de VS hebben bereikt en ook
het ontwikkelingsniveau van de grote ASEAN-landen
is gestegen, dan ligt er een basis voor nauwere economische samenwerking, waardoor het handelspolitieke gewicht van de regio sterk kan toenemen.
E. Bouma
de EAEG moeten kenmerken, verdeeld. Premier Ma-
hathir van Maleisie wil een sterke EAEG, met sterke
formele overeenkomsten die ook als onderhande-
4. Far Eastern Economic Review, 26 juli 1991, biz. 52-53.